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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

C. LA POLITIQUE DE L'AUTRUCHE : L'ABSENCE DE CONSTITUTION DU FOREC

1. Un blocage de nature politique...

L'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale prévoit que « le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales » est un établissement public administratif.

Pour que cette création soit effective, il faudrait qu'un décret en Conseil d'Etat soit adopté en conseil des ministres : « un décret en Conseil d'Etat fixe la composition du conseil d'administration, constitué de représentants de l'Etat, ainsi que la composition du conseil de surveillance, comprenant notamment des membres du Parlement et des représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations d'employeurs les plus représentatives au plan national. Ce décret en Conseil d'Etat fixe également les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds ».

Le Parlement fustige souvent « l'administration », coupable de retarder l'application des mesures qu'il a votées.

Ici, l'administration n'est pas en cause : c'est le Gouvernement qui a bloqué toute parution du décret, même s'il a le front de prétendre le contraire aux parlementaires. Ce qui est très injuste à l'égard des fonctionnaires auxquels votre rapporteur tient, quant à lui, à rendre hommage.

Mme Dominique Gillot (15 novembre 2000) : « Il a fallu un certain temps à l'administration... »

M. Charles Descours, rapporteur. Nous vous demandons pourquoi le FOREC, qui a été créé par une loi, n'est toujours pas mis en place (...)

Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Je vous rassure tout de suite, monsieur le rapporteur, le décret de création du FOREC est actuellement soumis au Conseil d'Etat et va sortir sous peu. Il a effectivement fallu un certain temps à l'administration pour aboutir à cette étape.

M. Jean Delaneau, président de la commission des Affaires sociales. On verra !

in JO Débats Sénat, séance du 15 novembre 2000, p. 6088.

En effet, la Direction de la sécurité sociale a transmis au ministre de l'Emploi et de la Solidarité un avant-projet de décret dès le 17 décembre 1999, avant même la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Le 7 janvier 2000, la Direction de la sécurité sociale transmet au cabinet une note prévoyant que la gestion administrative du fonds sera confiée au Fonds de solidarité vieillesse. Compte tenu des procédures de consultation et d'avis (caisses nationales/Conseil d'Etat), la publication du décret est prévue à la fin du mois de février ou au début du mois de mars.

Le comité interministériel de coordination en matière de sécurité sociale (DSS, DGEFP, DARES, DAGEMO, DGCP, DB, DEPSE), examine l'avant-projet de décret le 12 janvier 2000 et le modifie. La direction du budget estime qu'il est suffisant de prévoir une seule réunion annuelle du conseil de surveillance. Elle souhaite également que les exonérations accordées en janvier 2000 soient rattachées au FOREC38(*).

Le 28 janvier 2000, le Directeur de la sécurité sociale écrit à la Direction de la comptabilité publique en lui joignant le projet de décret. Des dispositions sont également prévues pour prévoir l'embauche de personnels régis par la convention collective de la sécurité sociale.

Le 9 février 2000, la Direction de la sécurité sociale rend compte à la ministre de la réunion du 12 janvier 2000 et envoie le projet de décret. Compte tenu de l'annulation de la taxe sur les heures supplémentaires, la Direction de la sécurité sociale propose que les exonérations de janvier 2000 soient laissées à la charge de l'Etat.

Le 21 février 2000, la Direction de la sécurité sociale dresse des perspectives financières désastreuses pour le FOREC, en se fondant sur des nouvelles prévisions de la DARES en date du 11 février, et propose à la ministre de demander, dans le cadre du collectif budgétaire, soit la majoration de la dotation budgétaire, soit l'affectation d'une nouvelle recette au fonds.

Comme la décision politique n'intervient pas, le décret portant création du fonds n'est pas présenté au Conseil d'Etat.

Une deuxième tentative intervient alors en avril 2000. Il est alors imaginé de mettre en place le dispositif dans la deuxième quinzaine de décembre 2000, et donc de faire paraître le décret entre fin octobre et fin novembre. En effet, aucun budget ne peut être présenté et adopté par le conseil d'administration avant le règlement juridique de l'exercice 2000. Ce règlement juridique ne peut intervenir qu'à l'issue du vote du PLFSS 2001, voire du deuxième collectif budgétaire.

Le ministère de l'Economie et des Finances est, à ce moment, du même avis. En mai 2000, dans la réponse au questionnaire de M. Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, il plaide pour une accélération de la procédure.

Réponse du ministère de l'Economie et des Finances
au questionnaire de M. Didier Migaud (mai 2000)

« Le décret relatif au FOREC n'est toujours pas publié, ni le directeur ni les membres du CA n'ont été nommés et les conventions financières régissant les relations Etat/FOREC et FOREC/sécurité sociale restent à rédiger. Il paraît indispensable de lancer la procédure en Conseil d'Etat au plus tard courant juillet et nommer un directeur en septembre dernier délai pour lui laisser trois mois pour préparer le budget 2001 et les conventions. »39(*)

Rapport AN, n° 2387, p. 51

Un projet de décret a été examiné par le conseil d'administration de l'ACOSS le 27 octobre 2000, qui a émis un avis négatif.

Le décret a été examiné par le Conseil d'Etat le 21 novembre 2000.

Le 29 novembre 2000, le Directeur de la sécurité sociale écrit à M. Christian Vigouroux, directeur de cabinet de madame la ministre de l'Emploi et de la Solidarité, en vue d'une « réunion interministérielle prévue à Matignon le 1er décembre ». Compte tenu des différentes prévisions de dépenses, qui ne correspondent pas aux « affichages normés » du PLFSS 2001 -dont la discussion n'est toujours pas terminée au Parlement- le Directeur de la sécurité sociale propose que le décret sorte dans les premiers jours de décembre et que des crédits budgétaires soient prévus dans le collectif 2000.

Mais le collectif budgétaire de décembre 2000 ne comprendra pas de mesures d'équilibre. Et le décret ne sort pas dans les premiers jours de décembre.

Il semble que la réunion interministérielle du 1er décembre 2000 ait conclu à l'urgence d'attendre.

Le blocage se situe ainsi au niveau du cabinet du Premier ministre.

* 38 Cf. ci-dessus le débat passionnant concernant le mois de janvier 2000...

* 39 Rapport AN, n° 2387, p. 51.