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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 19 avril 2001, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a entendu une communication de M. Alain Vasselle, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale sur les résultats de sa mission de contrôle sur pièces et place sur le fonds de réserve des retraites.

Puis la commission a entendu une communication de M. Alain Vasselle, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale, sur les résultats de sa mission de contrôle sur pièces et sur place sur le fonds de réserve des retraites.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a exposé les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

M. Charles Descours a souligné que les mouvements financiers touchant les organismes de la sécurité sociale constituaient indéniablement un problème d'affichage. Il a insisté sur l'importance du constat fait par le ministère de l'économie et des finances sur la disponibilité des recettes de privatisation des entreprises publiques.

Enfin, à l'instar de M. Jacques Machet, il a déploré que les ressources de la branche famille soient ainsi l'objet d'une telle confiscation.

La commission a approuvé les conclusions présentées par M. Alain Vasselle et a autorisé leur publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE N°1
-
QUESTIONNAIRE DU RAPPORTEUR
ADRESSÉ AU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE
ET RÉPONSES À CE QUESTIONNAIRE

(22 février 2001)

(en application de l'article 2 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996)

L'actif du Fonds

Question n° 1 : Fournir les comptes d'exploitation et bilan du Fonds, exercices 1999 et 2000.

Le compte financier pour 1999 et le rapport de l'agent comptable, ci-joints, retracent les résultats et le bilan du Fonds de réserve pour cet exercice.

Pour l'année 2000, le compte de résultat et le bilan sont provisoires, dans l'attente de l'arrêté définitif des comptes.

Question n° 2 : Fournir un échéancier précis des sommes encaissées de la création du Fonds jusqu'à aujourd'hui en flux et en cumulé.

Le tableau ci-dessous retrace les éléments demandés, arrêtés à la date du 15 février 2001.

FONDS DE RESERVE

RECAPITULATIF MENSUEL DES RECETTES ET DES DEPENSES ( en Francs )

                       

MOIS

RECETTES

PRODUITS

CSSS

CDC

CNAVTS

CAISSES
D'EPARGNE

TOTAL
MENSUEL

TOTAL

TOTAL
MENSUEL

TOTAL

SOLDE

 

TRESOR

FINANCIERS

 

 

 

 

RECETTES

CUMULE

DEPENSES

CUMULE

 

OCTOBRE

0

0

2 000 000 000

 

 

 

2 000 000 000

2 000 000 000

 

 

2 000 000 000

NOVEMBRE

0

0

 

 

 

0

0

2 000 000 000

 

 

2 000 000 000

DÉCEMBRE

0

7 035 025

 

 

 

0

7 035 025

2 007 035 025

 

 

2 007 035 025

TOTAL 99

0

7 035 025

2 000 000 000

0

0

0

2 007 035 025

 

 

 

 

JANVIER

32 089

5 946 261

 

 

 

0

5 978 350

2 013 013 376

 

 

2 013 013 376

FÉVRIER

34 920

2 003 145

 

 

 

0

2 038 065

2 015 051 441

 

 

2 015 051 441

MARS

151 355

19 056

 

 

 

0

170 411

2 015 221 851

 

 

2 015 221 851

AVRIL

111 700 564

60 657

 

 

 

0

111 761 220

2 126 983 071

 

 

2 126 983 071

MAI

161 921 786

1 961 978

 

3 000 000 000

 

0

3 163 883 764

5 290 866 836

 

 

5 290 866 836

JUIN

238 646 097

7 283 005

 

 

 

0

245 929 102

5 536 795 937

 

 

5 536 795 937

JUILLET

527 885 537

73 293 213

 

 

 

0

601 178 750

6 137 974 687

 

 

6 137 974 687

AOÛT

254 089 947

381 317

 

 

 

0

254 471 264

6 392 445 951

 

 

6 392 445 951

SEPTEMBRE

104 913 564

1 280 586

 

 

 

0

106 194 150

6 498 640 101

 

 

6 498 640 101

OCTOBRE

83 805 049

90 368 363

 

 

 

0

174 173 412

6 672 813 514

 

 

6 672 813 514

NOVEMBRE

179 746 196

169 997

 

 

 

0

179 916 192

6 852 729 706

966 926

966 926

6 851 762 780

DÉCEMBRE

4 140 114 818

8 793 491

 

 

5 033 519 578

4 710 879 827

13 893 307 714

20 746 037 420

72 483

1 039 409

20 744 998 011

TOTAL 2000

5 803 041 920

191 561 069

0

3 000 000 000

5 033 519 578

4 710 879 827

18 739 002 395

 

1 039 409

 

 

JANVIER

47 813 210

114 772 494

 

 

 

 

162 585 704

20 908 623 125

 

 

20 907 583 715

FÉVRIER

42 592 563

17 953 521

 

 

 

 

60 546 084

20 969 169 209

29 154

 

20 968 100 646

TOTAL 2001

90 405 773

132 726 015

0

0

0

0

223 131 789

 

29 154

 

 

Question n° 3 : Préciser quelles sont les sommes attendues d'ici le 31/12/2001.

Conformément aux dispositions de l'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Fonds de réserve recevra cette année 50 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus de capitaux : cette recette est évaluée à 5 967 MF.

Il devrait également être crédité du solde prévisionnel de la CNAVTS pour l'exercice 2000, tel que présenté à l'occasion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier. Cet excédent est estimé à 4 357 MF.

Comme l'an passé, il recevra par ailleurs un versement de 4 711 MF représentatif de la cession des parts sociales des Caisses d'épargne (article 26 de la loi N° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière).

S'agissant des recettes UMTS, il faut indiquer que le Fonds avait initialement évalué ces produits à 18 496 MF pour l'exercice 2001, prenant l'hypothèse de l'attribution de quatre licences de téléphonie mobile nouvelle génération. A ce jour, compte tenu du nombre de candidatures déclarées, ce montant se trouve ramené à 2 248 MF.

Par ailleurs, seront perçus tout au long de l'année des produits financiers. Sur la base du portefeuille détenu au 15 février 2001, ces produits sont évalués en trésorerie à 883 MF.

Au total le recettes attendues sont de l'ordre de 18 166 MF. Ce montant est susceptible d'être revu en fonction du déroulement de l'attribution des licences UMTS.

Enfin, l'article 16 de la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale institue, au profit du fonds de réserve, une contribution de 8,2 % sur la fraction de l'abondement de l'employeur au plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV) qui excède, annuellement pour chaque salarié, la somme de 2 300 euros.

Le rendement de cette contribution en 2001 dépendra de la rapidité de mise en oeuvre des PPESV.

Question n° 4 : Indiquer s'il y a eu des retards d'encaissement par rapport aux échéanciers prévus notamment par la loi de financement et les décrets d'application.

Ce point est détaillé en question 5 ci-dessous.

Question n° 5 : Si oui, indiquer la nature et le montant des versements concernés, le retard enregistré et les raisons de ce retard.

Les recettes du Fonds de réserve sont restées modestes durant tout le premier trimestre 2000.

En effet, la connaissance tardive des nouvelles modalités de répartition des prélèvements sociaux n'a pas permis la mise à niveau à bonne date des programmes informatiques du Trésor Public. En conséquence, les comptables publics, et notamment l'Agence Comptable des Impôts de Paris centralisatrice des prélèvements effectués par le réseau bancaire, ont continué pendant plusieurs mois à adresser les sommes concernées à l'Agence Centrale des Organismes de sécurité sociale, pour compte de la CNAF et de la CNAVTS.

L'ACOSS, ne disposant pas des pièces justificatives nécessaires, n'a pu procéder aux rétrocessions en faveur du Fonds de réserve qu'en juin et juillet 2000.

Par ailleurs, la Commission des comptes de la sécurité sociale et l'annexe f de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyaient un versement en 2000 de 2.900 MF à titre d'acompte sur l'excédent prévisionnel de la CNAVTS pour l'exercice 2000.

Ce versement n'a pas été mis en oeuvre à ce jour.

Question n° 6 : Préciser les instruments financiers auxquels le Fonds peut légalement ou réglementairement recourir.

L'article R. 135-21 du code de la sécurité sociale dispose que « les disponibilités du Fonds de réserve peuvent faire l'objet de placements dans des conditions définies par le ministre chargé de l'économie et des finances, après avis du Conseil d'administration. »

Le cadre défini à ce jour permet au Fonds de réserve d'effectuer deux types d'opérations :

- des opérations d'achats de titres, d'une part ;

- des opérations de pensions livrées, d'autre part.

Concernant les achats, une lettre du ministre de l'économie et des finances du 7/12/99 a d'abord autorisé le Fonds à acquérir des valeurs d'Etat ou garanties par l'Etat, ainsi que des titres émis par des établissements publics nationaux, de maturité résiduelle inférieure ou égale à deux ans.

Une nouvelle lettre, en date du 19 juillet 2000, confirme la nature des valeurs autorisées, en en portant toutefois la maturité résiduelle à 30 ans.

S'agissant des pensions livrées, le Fonds peut procéder à des prises en pension contre espèces, pour une durée au plus égale à un mois, de toute valeur d'Etat ou valeur garantie par l'Etat ou titre émis par un établissement public national, de maturité inférieure ou égale à 15 ans.

Question n° 7 : Préciser les modalités de sélection de ces instruments.

Les sommes reçues au Fonds de réserve sont principalement transformées en achats. La pension livrée, de durée limitée à un mois, est plutôt dédiée à la gestion de la trésorerie, les créditements quotidiens étant placés en pensions jusqu'à accumulation d'un montant plus conséquent permettant de réaliser un achat.

La pension livrée permet par ailleurs, lors du versement de sommes importantes au Fonds de réserve, d'étaler les achats de telle sorte à ne pas perturber les marchés, ou bien de les décaler si les conditions proposées s'avèrent peu satisfaisantes.

S'agissant des achats, compte tenu de l'importance des sommes à investir et compte tenu des conditions de maturité fixées (2 ans maximum pour l'exercice 2000), le Fonds a fait porter ses choix sur toute la gamme des valeurs d'Etat de 0 à 2 ans. Le volume et la liquidité de ces valeurs sont beaucoup plus élevés que pour ceux des titres garantis par l'Etat ou titres émis par les établissements publics.

Eu égard, d'une part, aux encours existants sur les différentes valeurs concernées et, d'autre part, au choix fait par le Fonds de mettre en concurrence les différents établissements financiers, les achats ont essentiellement porté sur les BTAN -dont l'encours par ligne dépasse 10 milliards d'euros- voire plus accessoirement sur les BTF.

La plupart des achats ont été réalisés sur le marché secondaire de la dette, mais le Fonds a également été représenté sur le marché primaire à l'occasion de l'adjudication du 17/02/2000.

Les volumes quotidiens des achats ont été limités (entre 50 à 100 millions d'euros sur un même titre) de manière à n'interférer en aucune mesure sur la courbe des taux et sur la liquidité du marché.

Question n° 8 : Fournir un descriptif des différentes opérations de placement du Fonds depuis son origine - Les commenter brièvement.

Les premières opérations de placement, effectuées en novembre et décembre 1999 pour le compte du Fonds de réserve, ont pris la forme de pensions livrées.

Après la réunion du Conseil d'administration de l'établissement le 14/12/99, un premier programme d'achat a été élaboré, qui s'est concrétisé essentiellement sur la période du 18 au 25 janvier pour s'achever en février 2000.

Tout en menant une gestion active de sa trésorerie par le biais des pensions, le Fonds de réserve a procédé ensuite à une seconde vague d'achats fin juin/début juillet 2000.

Enfin, les investissements les plus importants ont été effectués en décembre 2000 et janvier 2001, après le créditement au compte du Fonds de réserve de près de 14 milliards de francs en décembre 2000.

Deux tableaux joints retracent les opérations d'acquisitions de titres réalisées au titre du fonds de réserve.

Question n° 9 : Préciser la répartition des actifs aux 31/12/99 et 31/12/2000 et à la date d'aujourd'hui, par catégorie de produits - La commenter brièvement.

Le tableau ci-après reprend la répartition des actifs telle que demandée :

EN MF

31/12/1999

31/12/2000

AU 15/02/2001

PENSIONS

2 007

6 408

1 068

ACHATS (en valeur d'achat)

BTAN 12/03/01

BTAN 12/07/01

BTAN 12/10/01

BTAN 12/01/02

 

2 057

5 497

4 364

2 409

2 057

6 690

6 606

3 247

BTF 08/03/01

BTF 29/03/01

 

 

651

649

TOTAL

2 007

20 735

20 968

 

Comme indiqué ci-dessus, les achats ont surtout porté sur les deux BTAN juillet 2001 et octobre 2001 dont les encours sont particulièrement importants et les cours attractifs.

Question n° 10 : Préciser la politique d'échéance de ces placements, au regard de l'échéancier des emplois futurs du Fonds.

Les recettes et dépenses du Fonds de réserve sont fixées par des dispositions d'origine législative. Or, si à ce jour les premières ont bien été précisées, il n'en va pas de même pour les secondes qui n'ont fait l'objet d'aucune disposition particulière, et rien ne permet en conséquence d'estimer les emplois futurs du Fonds de réserve.

En l'attente, un travail en cours d'optimisation à moyen terme du portefeuille est actuellement réalisé en supposant qu'aucun décaissement ne serait effectué jusqu'en 2019, conformément à la déclaration faite par le Premier Ministre en mars 2000 et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, dans sa version initiale présenté au Conseil d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, avant son examen par le Conseil d'Etat.

Question n° 11 : Pour chaque catégorie d'instruments, préciser les droits d'entrée, les coûts d'intermédiation (commissions) et frais de gestion.

Le Fonds de réserve n'acquitte pas de droits et ne supporte ni coûts ni frais, tant pour les opérations d'achats que pour les opérations de pensions qu'il effectue directement et sans intermédiaire.

Question n° 12 : Indiquer le rôle joué par « l'avis du Conseil d'administration » (CSS R. 135-21).

Sont reprises ci-dessous les décisions du Conseil d'administration lors des séances des 14/12/1999 et 14/12/00.

ü 14/12/1999

Le Conseil d'administration émet, à l'unanimité, un avis favorable sur les dispositions retenues à titre transitoire pour les opérations de placement du Fonds de réserve, telles que figurant dans la lettre de Monsieur le Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie du 7 décembre 1999.

Il émet, par ailleurs, le souhait que de nouvelles possibilités soient ouvertes en la matière, eu égard à l'importance et la durée d'immobilisation des Fonds attendus en 2000, et demande que des travaux s'engagent prochainement à cet effet.

ü 14/12/2000

En application de l'article R. 135-21 du code de la sécurité sociale, le Conseil d'administration émet un avis favorable sur la modification des règles de placement des disponibilités du Fonds de réserve, proposée par le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie dans sa lettre du 19 juillet 2000 autorisant l'acquisition de valeurs d'Etat ou garanties par l'Etat ou de titres émis par des établissements publics nationaux de maturité résiduelle inférieure ou égale à trente ans.

Par ailleurs, dans sa séance du 14/12/2000, le Conseil d'administration a examiné les prévisions à moyen terme du Fonds de réserve et les premiers résultat des études d'optimisation des placements sur 20 ans. Il a souhaité, dans l'attente d'une meilleure évaluation du risque et d'autre part de la prise en compte, pour l'optimisation, des encours totaux des titres éligibles, limiter les achats du premier semestre 2001 à des titres de maturité résiduelle inférieure ou égale à 3 ans. Il a fixé, par ailleurs, un plafond de 10 % des acquisitions pour les titres émis par des établissements publics nationaux, dans les mêmes limites de maturité résiduelle.

Compte tenu de la courbe des taux actuelle, une gestion à court terme pendant la première moitié de l'année 2001 ne devrait guère pénaliser le Fonds de réserve.

Question n° 13 : Indiquer si cet avis doit être obligatoirement suivi par le ministre des finances. En cas de réponse négative, est-il régulièrement suivi.

L'article 135-21 prévoit une procédure de consultation du Conseil d'administration qui ne lie, en aucune manière, le ministre des finances.

Question n° 14 : Indiquer s'il existe une politique de « gestion active » consistant à échanger des titres anciens contre de nouvelles émissions plus rentables.

L'élaboration des premiers programmes d'achats induisent de fait une gestion active du portefeuille puisque les titres acquis viennent à échéance tout au long de l'exercice 2001 et au début de l'année 2002.

Toutefois, il faut observer que le Fonds de réserve n'est actuellement pas autorisé à céder des titres avant leur échéance. Il ne peut donc échanger des valeurs comme indiqué ci-dessus.

L'actif du Fonds

Question n° 15 : Préciser s'il existe une évaluation précise des charges auxquelles le Fonds aura à faire face, si oui, la communiquer.

Les dispositions actuelles n'attribuent au Fonds de réserve aucun passif identifié comme tel. Toutefois, le F.S.V. dispose de simulations permettant de calculer, selon la méthode d'optimisation des moindres carrés, d'une part, la cotisation d'équilibre, d'autre part, le montant du Fonds de réserve nécessaires au financement de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale à l'horizon d'équilibre.

De telles simulations présentent cependant un intérêt limité en l'absence de connaissances précises sur les modalités de mise en oeuvre de la réforme des retraites et l'évolution des dépenses correspondantes. En effet, l'accumulation des actifs au sein du Fonds de réserve et les décaissements futurs seront vraisemblablement liés aux besoins des régimes.

Question n° 16 : Indiquer si le Fonds recourt à des actuaires indépendants susceptibles d'actualiser l'état de ses charges futures.

En l'état, ce problème ne se pose pas. Une évaluation par des actuaires indépendants serait toutefois souhaitable dès lors que les dépenses du Fonds de réserve seront identifiées.

Question n° 17 : Préciser si ce travail d'actualisation est réalisé par des services de l'Etat, ou de ses établissements publics - Les indiquer.

De la même manière, le recours à l'aide des services de l'Etat est pour l'instant sans objet.

Fonctionnement

Question n° 18 : Indiquer les procédures de contrôle du fonctionnement du Fonds. Indiquer si elles sont exercées par l'autorité de tutelle.

En tant qu'Etablissement public à caractère administratif, le F.S.V. est assujetti au contrôle économique et financier tel que prévu par le décret du 9.8.1953. Ce contrôle est exercé par le chef de la mission de contrôle auprès des organismes d'assurance vieillesse.

Par ailleurs, un contrôle de régularité de chacune de ces opérations est réalisé par l'Agent comptable en application du décret du 29 décembre 1962 et des dispositions non abrogées du décret de 1953.

Enfin, l'établissement relève du contrôle juridictionnel de la Cour des comptes et se situe dans le champ d'investigation de l'IGAS et l'IGF.

Question n° 19 : Préciser les moyens mis à disposition du F.S.V. pour la gestion du Fonds de réserve. Indiquer si la charge que sa gestion fait reposer sur le F.S.V. est calculée. Indiquer si elle est remboursée.

Les moyens d'ores et déjà disponibles au F.S.V. pour effectuer les opérations de placements des disponibilités des opérations de solidarité ont été mobilisés pour la gestion du Fonds de réserve.

Pour les deux sections (opérations de solidarité et Fonds de réserve) , les opérations se déroulent selon une procédure similaire par appel d'offres auprès des établissements spécialistes en valeurs du Trésor.

Le back-office est réalisé dans l'un et l'autre cas par la Direction du Trésor.

A ce stade, les coûts de gestion administrative, au demeurant fort peu élevés, ne sont pas individualisés. On précisera que l'article L. 135-1-1 du code de la sécurité sociale dispose que « les frais de gestion administrative du Fonds sont à la charge de l'Etat » sans opérer de distinction entre l'une et l'autre sections.

Seuls sont facturés au Fonds de réserve les frais liés aux prestations d'optimisation et les frais générés par un abonnement REUTERS (suivi des cours et des valeurs).

La différenciation des frais de gestion administrative du Fonds de réserve (frais de personnel, matériel...) de ceux de la section de solidarité nécessiterait un décret en Conseil d'Etat.

Question n° 20 : Indiquer la procédure retenue pour la conservation des titres du Fonds de réserve. Indiquer si elle est identique à celle du F.S.V. Indiquer le rôle joué par la Caisse des dépôts et consignations. Indiquer les rémunérations éventuelles perçues par cette dernière à ce titre.

La conservation des titres du Fonds de réserve est assurée à titre gracieux par l'Etat, par la Direction du Trésor, tout comme celle de la 1ère section du F.S.V. Les comptes de chacune des deux sections sont séparés, de même que sont séparées au sein de chaque compte les opérations d'achats, d'une part, et de pensions livrées, d'autre part.

A ce jour, la Caisse des Dépôts et Consignations est pour le F.S.V. un établissement bancaire contrepartie au même titre que les autres spécialistes en valeurs du Trésor. Il n'y a donc pas lieu de lui verser une quelconque rémunération.

Annexe à la réponse à la question n° 8

La répartition des placements s'établit comme suit dans les deux tableaux ci-après.

Montants des achats par banque

NATURE DES TITRES

BANQUES

MF

BTF

BNP PARIBAS

326

 

CAI

326

 

HSBC CCF

325

 

GENERALE

162

 

JP MORGAN

162

TOTAL BTF

 

1300

BTAN

BNP

261

 

BNP PARIBAS

1271

 

CCF

645

 

HSBC/CCF

739

 

JP MORGAN

1493

 

LYONNAIS

1135

 

G.SACHS

1811

 

CAI

2235

 

GENERALE

3153

 

NATEXIS

1164

 

LEHMAN

1472

 

M.STANLEY

1128

 

CIC

872

 

CDC

1221

TOTAL BTAN

 

18600

TOTAL GENERAL

 

19900

MONTANTS DES PENSIONS PAR BANQUE (en MF jours)

 

FSV

F2R

(en MF)

1999

2000

2001

1999

2000

2001

C.A.I.

218 995

194 302

17 016

46 284

46 730

730

GENERALE

176 217

212 895

18 976

0

18 261

1 148

C.D.C.

123 432

55 763

0

1 552

25 506

0

C.C.F.

134 338

106 898

0

0

16 111

0

H.S.B.C.

108 942

18 207

0

5 472

3 137

0

H.S.B.C./C.C.F.

0

0

7 594

0

0

342

C.I.C.

104 872

6 155

36 430

0

29 562

9 035

B.N.P.

103 721

26 473

0

53 131

0

0

PARIBAS

45 324

39 582

0

15 934

9 136

0

B.N.P./PARIBAS

0

0

32 233

0

0

32 331

MORGAN ST.

95 109

184 148

38 713

0

75 575

35 061

G.SACHS

46 706

83 134

16 768

0

28 408

40 947

JP MORGAN

46 667

243 358

73 906

0

80 443

38 060

LYONNAIS

23 859

28 313

0

4 918

10 019

0

LEHMAN

3 667

74 799

24 800

0

1 142

13 337

C.P.R.I.

150 738

0

0

24 992

0

0

NATEXIS

0

106 217

35 204

0

50 431

0

TOTAL

1 384 585

1 382 243

303 640

154 282

396 462

172 990

Les montants ci-dessus correspondent aux montants des pensions multipliés par le nombre de jours de placements.

Les établissements financiers ne perçoivent pas d'honoraires de la part du F.S.V.