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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

2. Un statut caractérisé par un défaut de transparence et d'indépendance

Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel142(*) comporte dans son article 6 le statut tant attendu du fonds de réserve des retraites.

Le dispositif proposé par le Gouvernement et modifié -voire même aggravé par l'Assemblée nationale- comporte des imperfections dirimantes143(*).

Les régimes bénéficiaires du fonds seraient le régime général et les régimes alignés ORGANIC et CANCAVA. Or, l'exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse ne repose sur aucun fondement constitutionnel, compte tenu notamment du caractère universel de la majeure partie des recettes du fonds : CSG « excédents » du FSV, C3S, prélèvement social de 2 % sur les revenus patrimoine et les produits de placement.

Les relations entre le directoire et le conseil de surveillance sont placées sous de curieux auspices.

Le projet de loi prévoit que sur proposition du directoire, « le conseil de surveillance fixe les orientations générales de la politique de placement des actifs du fonds ». Que se passe-t-il si le conseil de surveillance n'est pas d'accord ? Presque rien : le directoire présente une nouvelle proposition. Et si cette proposition n'est pas approuvée, « le directoire met en oeuvre les mesures nécessaires à la gestion du fonds ». Ce mécanisme, en dehors de son caractère particulièrement subtil, semble parfaitement inadéquat pour assurer un réel contrôle.

De manière générale, le conseil de surveillance n'est ni un organisme de contrôle, ni un organisme décideur : est-il prévu par simple souci d'affichage ?

Rien n'est prévu pour assurer au fonds de réserve un statut « indépendant » des contingences politiques : le directoire -qui a de fait tous les pouvoirs- est composé de trois membres nommés par le Gouvernement ; quant au conseil de surveillance, il comprend dans ses quatre composantes, deux qui seront nommés par le Gouvernement : les représentants de l'Etat et les « personnalités qualifiées ».

De plus, il est particulièrement essentiel de s'assurer que les abondements et les produits du fonds ne pourront pas être utilisés à une autre fin.

Cette garantie ne pourrait être véritablement efficace que par l'instauration d'un « verrou constitutionnel », car ce qui est décidé aujourd'hui par la loi peut être demain remis en cause par une autre loi.

Notre excellent collègue M. Jean Chérioux a rappelé à cet égard le précédent de la Caisse d'amortissement de la dette de 1926.

Le précédent de 1926

Exposé des motifs de la proposition de résolution tendant à insérer un article nouveau dans les lois constitutionnelles, présenté au nom de M. Gaston Doumergue, président de la République française, par M. Raymond Poincaré, président du Conseil, ministre des Finances, et par M. Louis Barthou, garde des Sceaux, ministre de la Justice.

« Messieurs, poursuivant l'oeuvre de redressement financier à laquelle le Gouvernement l'a convié, le Parlement a ratifié le projet de loi ayant pour objet la création d'une caisse de gestion des bons de la défense nationale et d'amortissement de la dette publique.

« Marquant votre volonté de voir diminuer, sans qu'il soit dérogé en quoi que ce soit à des engagements que nous considérons comme sacrés, le volume de la partie la plus dangereuse de notre dette, il n'est pas douteux que cette création contribue puissamment à la restauration du crédit de l'Etat.

« Mais ce résultat ne saurait être pleinement atteint que si l'existence autonome de la caisse, d'une part, l'intégrité des ressources que vous lui avez affectées, d'autre part, sont entourées, durant toute la période de son fonctionnement de garanties solennelles. Le pays doit être assuré que les lourds sacrifices qu'il s'est imposés pour le redressement définitif des finances publiques ne sont et ne seront pas consentis en vain et que les recettes réservées à la caisse d'amortissement ne pourront, quels que soient les événements , être détournées de leur destination.

« Il apparaît au Gouvernement que seule l'insertion, dans notre Constitution, des dispositions essentielles de la loi créant la caisse d'amortissement donnera au pays cette indispensable garantie ».

Source : documents parlementaires - Chambre des députés - séance du 7 août 1926.

Sans aller aujourd'hui jusqu'à une réforme constitutionnelle, il était possible de prévoir un statut du fonds de réserve, permettant indépendance et transparence.

Le respect des règles de déontologie imposées aux membres du directoire constitue une prouesse d'incohérence. En effet, le projet de loi prévoit certes qu'aucun « membre du directoire ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat ou a un intérêt ».

Mais le respect de ces dispositions est confié au président du directoire non seulement pour ses deux collègues mais encore pour lui-même. Le président du directoire est chargé, en quelque sorte, de veiller au respect par lui-même des prescriptions figurant dans la loi en matière de conflit d'intérêt.

En outre, le texte adopté par l'Assemblée nationale ayant prévu que le président du directoire n'était autre que le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, il y a fort à parier, si les règles relatives au conflit d'intérêts sont scrupuleusement respectées, que le directoire se réduise en définitive à deux membres tant les intérêts détenus par la Caisse des dépôts, et donc par son directeur général, sont multiples et étendus.

La notion de « gestion administrative », dans l'acception que semble en faire le Gouvernement, est particulièrement impropre. En effet, ce dernier mélange visiblement gestion interne de l'établissement (gestion informatique, gestion des ressources humaines), gestion budgétaire, gestion comptable et conservation des titres. Or, il importe de clarifier cette notion, afin d'apprécier le champ de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations.

Le texte frappe également par ses absences.

Il n'aborde pas la question centrale de la répartition des encaissements du Fonds, en 2020, entre régimes bénéficiaires : les « »mille milliards de francs» seront-ils répartis en fonction des besoins des régimes, ou au prorata de l'importance des régimes dans le système français de retraite ? Cette question pourra être, il est vrai, utilement précisée d'ici 2020 : le projet de loi est ainsi un texte d'attente.

Le texte ne précise pas les règles prudentielles auxquelles doit obéir le fonds, ce qui paraît particulièrement grave compte tenu de l'objectif d'obéir aux « principes de prudence et de répartition des risques ».

La question de l'exercice des droits de vote du Fonds de réserve semble « taboue ». Or, elle représente à l'évidence un sens, à partir du moment où le fonds gérera «mille milliards de francs» » et sera nolens volens un « investisseur institutionnel » d'une exceptionnelle importance.

Votre commission a ainsi proposé, lors de la discussion du projet de loi au Sénat, le 31 mai 2001, un dispositif alternatif, permettant de répondre à la plupart des questions laissées pendantes par le texte du Gouvernement et de donner au Fonds de réserve un statut lui garantissant indépendance et transparence :

le fonds serait un établissement spécial, placé sous la surveillance et la garantie du Parlement, se substituant à la « tutelle ministérielle » qui caractérise les établissements publics administratifs. Sans aller peut-être jusqu'à une réforme constitutionnelle, un statut « spécial » semble le moins que l'on puisse prévoir pour un fonds censé garantir le financement des retraites des Français à partir de 2020 ;

- les régimes bénéficiaires ne seraient pas précisés, afin de n'interdire a priori à aucun Français la possibilité de bénéficier des concours du fonds de réserve ;

- les membres du directoire seraient désignés de manière solennelle, en raison de leur expérience et de leur compétence professionnelles, par le président de la République et les présidents des Assemblées. Les membres seraient nommés pour une durée non renouvelable de six ans. Cette fonction serait exclusive de toute autre : le fonds de réserve a besoin d'un directoire « à plein temps » ;

- le conseil de surveillance bénéficierait de véritables pouvoirs de contrôle ;

- la notion de gestion administrative serait précisée et confiée à la Caisse des dépôts et consignations ; ce choix apparaît naturel dès lors que cet établissement est placé depuis 1816 « sous le sceau de la foi publique » ; mais dans ces conditions, il est évident que la Caisse ne pourrait pas participer aux appels d'offre de gestion financière des ressources du fonds : ainsi serait-t-il prévue explicitement une « muraille de Chine » pleinement efficace ;

- la description des règles prudentielles serait renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, tandis que le texte législatif préciserait une notion de « ratios d'emprise », empêchant que le fonds ne puisse détenir plus de 5 % des actions en provenance du même émetteur, afin d'éviter qu'il ne se transforme en un actionnaire trop zélé du capitalisme français.

En nouvelle lecture, après échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a rétabli pour l'essentiel le texte qu'elle avait adopté en première lecture, mettant fin, dans l'urgence et dans la presse d'une fin de session, à un débat qui engage pourtant les vingt prochaines années.

* 142 Projet de loi Sénat n° 279 (2000-2001) adopté par l'Assemblée nationale le 10 mai 2001.

* 143 Ce rappel reprend le développement du rapport n° 315 (2000-2001) présenté par votre rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi précité.