EXAMEN DU RAPPORT
PAR LE
COMITÉ ET LA COMMISSION
Le comité d'évaluation des politiques publiques, réuni conjointement avec la commission des finances le 29 novembre 2001, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, a entendu une communication de M. Michel Charasse sur l'évaluation de l'action des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
Après avoir rappelé que le comité d'évaluation des politiques a pour caractéristique, comme l'office parlementaire dont il prend la suite au Sénat, de pouvoir commander des études à des experts extérieurs, M. Michel Charasse, rapporteur , a tout d'abord indiqué les conditions dans lesquelles il avait été amené à accepter ce rapport pour prendre le relais de son titulaire initial, M. Jacques Bimbenet, dont le mandat n'avait pas été renouvelé.
Il a précisé qu'il n'avait ni suivi ni réceptionné l'étude, qui avait été confiée, à l'issue d'une mise en concurrence, au cabinet d'études Ernst&Young ; en conséquence, la présentation orale, à laquelle il allait procéder, rassemblait les réflexions que lui inspirait le travail du cabinet d'études au regard de son expérience personnelle de la question, soulignant qu'il ne se contenterait pas d'évaluer la façon dont les objectifs de la loi de départementalisation avaient été mis en oeuvre, mais évoquerait, aussi, un certain nombre de pistes de réformes.
D'emblée, il a fait savoir qu'il considérait une chose comme certaine : jamais le législateur n'aurait adopté la loi de 1996, qui fonde actuellement l'organisation, dans le cadre départemental, de nos services d'incendie et de secours, s'il avait pu imaginer la manière dont l'administration appliquerait la loi et les résultats qui s'en suivraient pour les collectivités locales.
M. Michel Charasse, rapporteur , a déclaré que sa contribution ne consisterait pas à reprendre les conclusions du cabinet d'études, certes intéressantes mais ne traitant pas certains problèmes de fond, mais qu'il comptait se servir des éléments factuels rassemblés par l'étude pour articuler sa démarche en trois étapes : constat, principaux enseignements, et pistes de réformes.
Avant de commencer sa présentation, il a précisé que l'étude avait pu s'appuyer sur un sondage très complet pour lequel ont été enregistrées les réponses de 55 départements, ainsi que, pour tenir compte de l'extrême diversité des situations - les budgets des SDIS variant de 40 à 730 millions de francs - sur six monographies réalisées dans des départements significatifs.
Sur ces bases, M. Michel Charasse, rapporteur , a procédé à trois constats démontrant que, loin d'être une réussite inachevée comme le concluait l'étude d'Ernst & Young, la départementalisation des services d'incendie et de secours voulue par la loi de 1996 s'était effectuée, certes, mais dans l'ambiguïté, en laissant une série de zones d'ombre :
1°) les règlements intérieurs ne sont pour la plupart pas encore approuvés : seuls 40 % des SDIS déclarent exploiter un tel document, alors que 45% sont encore en train de l'élaborer. Or, c'est de ce document que dépend l'harmonisation des régimes de travail, gardes, avantages en nature, indemnités, etc. ;
2°) les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques ont en général été adoptés, mais dans le flou : certes 80 % des départements en disposent, mais, comme le note l'étude, ils n'ont pas été systématiquement validés par le Préfet, sans doute parce qu'il s'agit plus de documents d'analyse des risques que de schémas définissant de façon contraignante leur niveau de couverture ;
3°) plus du tiers des SDIS reconnaissent ne pas disposer d'un plan pluriannuel d'investissement, même s'ils sont plus nombreux à en disposer pour tel ou tel domaine spécialisé, véhicules, informatique, etc...
4°) les gardes réglementaires ne sont pas respectées : seuls 12 SDIS sur 55 déclarent y parvenir, l'étude révélant que certains SDIS sont conduits à déclasser certains centres d'intervention et de secours pour pallier ces carences ;
5°) les relations avec le SAMU ne sont pas vraiment clarifiées, même si, globalement, elles sont déclarées bonnes et structurées par les trois-quarts des SDIS ;
Puis, M. Michel Charasse, rapporteur , a montré que les charges liées aux SDIS explosent sans, selon lui, que cela s'accompagne d'aucune vraie amélioration du service rendu, c'est-à-dire du niveau de protection des Français.. (on notera cependant une hausse de 9% du total des interventions des SDIS ayant participé à l'enquête et de 26% s'agissant de secours aux personnes : les données nationales de la DDSC semblent indiquer des croissances encore supérieures)
Il a indiqué, à cet égard, que, même si Ernst & Young ne chiffre pas l'augmentation des coûts, il en énumère les facteurs, au premier rang desquels, les frais de personnel ; il est facile, a-t-il ajouté, de décoder les formules employées par le cabinet d'études, lorsqu'il fait état de la structuration indiciaire de la filière, de l'harmonisation des régimes de travail et des avantages associés, ou des recrutements supplémentaires nécessaires pour mettre à niveau la garde opérationnelle sur l'ensemble du département.
En revanche, pour illustrer cette poussée des charges, il a cité les données chiffrées du rapport du cabinet d'études en matière de personnels : si les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires se sont effectivement accrus de 16 % entre 1996 et 2001, l'augmentation est encore plus sensible en ce qui concerne les sapeurs-pompiers professionnels (+ 40 %), les personnels administratifs, il est vrai peu nombreux, (+ 127 %), et les personnels techniques et spécialisés (+ 98 %).
Evoquant son expérience personnelle du fonctionnement des SDIS, M. Michel Charasse, rapporteur , a regretté les effets malheureux d'une centralisation excessive, qu'elle se traduise par la mise en place de pharmacies centrales, à l'origine parfois de perte de temps et d'argent, par une sectorisation des compétences de nature à augmenter ponctuellement le délai d'intervention, ou par des transferts occultes pouvant intervenir dans le cadre de la gestion des comités d'oeuvres sociales.
M. Michel Charasse, rapporteur , a conclu son constat en affirmant que les collectivités territoriales croulent sous des charges nouvelles, dont on leur fait porter la responsabilité, alors qu'elles n'en ont pas la maîtrise. Il a signalé, à cet égard, que l'augmentation des charges - qui devrait encore se poursuivre selon le cabinet d'études -, est d'autant plus insupportable pour les collectivités territoriales que le processus de rattrapage et de mise à niveau des moyens au niveau départemental, que l'on peut effectivement imputer à la départementalisation, se double de l'accumulation de nouvelles contraintes réglementaires décidées au niveau national.
En second lieu, s'appuyant également sur son expérience, M. Michel Charasse, rapporteur , a estimé que l'étude venait conforter sa conviction, annoncée au début de son exposé, de ce que la loi de départementalisation n'avait pas été appliquée conformément aux volontés du législateur. A cet égard, deux enseignements majeurs ressortent de quatre années d'application :
- le principe de la libre administration des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de l'article 72 de la Constitution, est bafoué par des transferts de charges incontrôlés ;
- la loi et l'attitude du pouvoir exécutif en ce qui concerne son application ont favorisé la montée des corporatismes ; si le rapport d'Ernst & Young ne mentionne pas explicitement ce phénomène, on voit bien qu'il y fait référence lorsqu'il parle de deux styles de management, en distinguant les SDIS faisant preuve de directivité et s'appuyant sur une exigence de « performance », des SDIS pratiquant la concertation dans le cadre d'une certaine cogestion, subie ou souhaitée, débouchant sur des dispositifs départementaux spécifiques et généreux.
Enfin, M. Michel Charasse, rapporteur , a souligné que le volontariat a été découragé au profit d'une professionnalisation naturellement coûteuse, les sapeurs-pompiers volontaires ayant été, selon lui, souvent éloignés des responsabilités opérationnelles et confinés dans des tâches de maintenance peu valorisantes.
Abordant, en troisième lieu, les pistes de réformes, M. Michel Charasse, rapporteur, a tout d'abord fait état des propositions d'amélioration avancées par Ernst & Young, citant notamment la création d'un bureau permanent, la possibilité de permettre aux adjoints aux maires d'effectuer des suppléances afin de régler les problèmes de quorum, la création d'un comité de direction avec trois directeurs adjoints en charge des pôles opérationnel, fonctionnel et technique-patrimoine, pour indiquer qu'il fallait, pour maîtriser la dérive financière du système, envisager des changements plus radicaux.
Le rapporteur a ainsi souhaité soumettre à l'appréciation du comité un certain nombre de pistes consistant à :
1°) Faire des SDIS des établissements publics à fiscalité propre pour que les contribuables prennent conscience de ce que leur coûte leur sécurité civile ;
2°) Encadrer le pouvoir réglementaire, dont les initiatives doivent faire l'objet d'un chiffrage préalable, voire d'une autorisation législative préalable ;
3°) Distinguer les responsabilités opérationnelles de la direction administrative, comme c'est le cas dans les hôpitaux ;
4°) Réévaluer le rôle des sapeurs-pompiers volontaires en leur confiant plus de responsabilités et en rentabilisant leur formation ;
5°) Clarifier et encadrer le régime de travail en favorisant, par la loi, les horaires fondés sur des cycles de 8 ou 10 heures au détriment des gardes traditionnelles de 24 heures - dont le nombre annuel est actuellement compris entre 123 et 139 pour les sapeurs-pompiers logés et entre 104 et 116 pour les pompiers non logés, sans que les raisons de ces disparités apparaissent clairement -, allant plus loin que le rapport d'Ernst & Young, qui se contente d'envisager de promouvoir la garde de 12 heures et de tenir compte des cycles de risques à couvrir selon les périodes journalières ou saisonnières ;
6°) Mettre à plat le régime indemnitaire, notamment en ce qui concerne les avantages en nature, soulignant, comme le fait à certains égards le rapport d'Ernst & Young, le caractère arbitraire de la façon dont sont attribués les logements de fonction, qui, dans la plupart des cas, ne correspondent pas à la nécessité absolue de service prévue par les textes.
En tout état de cause, il a estimé, en ce qui concerne les régimes de travail et de rémunération, qu'il fallait que l'Etat prenne ses responsabilités : les présidents élus doivent pouvoir s'appuyer sur des règles nationales pour éviter que ne s'instaure un processus d'échelle de perroquet, étant entendu qu'avec la mise en place des 35 heures, il sera nécessaire de raisonner en termes de durée annuelle du travail.
En conclusion de sa communication, M. Michel Charasse, rapporteur, a attiré l'attention sur les risques de démission des pouvoirs publics face aux pressions corporatistes et de renoncement face à la logique financière infernale du système mis en place par la loi de 1996.
M. Gérard Miquel, président, a rappelé que la progression incontrôlée de la charge des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) était un problème qui concernait tous les départements.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la dérive des dépenses des SDIS était inquiétante pour les années à venir. Il a jugé qu'il convenait d'expertiser l'idée d'une fiscalisation des ressources des SDIS, si celle-ci était accompagnée de l'envoi d'une feuille spécifique aux contribuables. Il a considéré que la situation actuelle résultait d'une absence d'arbitrage des dépenses des SDIS, tant au niveau national que départemental. Enfin, il a souhaité que le rapport contienne des propositions précises de nature à contribuer au futur débat sur les SDIS.
M. Jean-Philippe Lachenaud a évoqué la question de la mise en oeuvre des 35 heures dans les services d'incendie et de secours. Il a rappelé que certains départements avaient déjà départementalisé les SDIS avant la loi de 1996, mettant en avant les coûts associés à un tel processus. Il a considéré que l'évaluation des moyens des SDIS devait prendre en compte le niveau de risque de chaque département. Evoquant l'hétérogénéité des modes de relation entre le département et les communes au sein des SDIS, il s'est déclaré favorable au libre choix des collectivités territoriales en matière d'organisation.
Il s'est prononcé en faveur d'une fiscalisation des ressources des SDIS, considérant que celle-ci devait s'effectuer par la création d'un impôt spécialisé, qui puisse être adapté à l'hétérogénéité des situations et des niveaux de risque. Il a enfin rappelé que la rationalisation des moyens et des structures représentait un coût élevé et a considéré que l'absence de plans d'équipement pluriannuels dans certains des SDIS constituait une critique importante à l'égard des élus.
M. Adrien Gouteyron a considéré que la dérive des dépenses pouvait être constatée partout, et s'est prononcé pour une étude d'impact systématique associée aux mesures législatives et réglementaires. Il a souhaité que des développements importants puissent être consacrés au volontariat, dont l'importance constitue une spécificité française.
M. Joël Bourdin a estimé que le financement par la fiscalisation permettrait de sortir de l'ambiguïté du système actuel.
M. Yves Fréville a rappelé que M. Philippe Auberger, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait proposé, dès 1996, la fiscalisation des SDIS. Il a considéré que cette solution était la seule équitable, car le système actuel conduit à des distorsions importantes. A titre d'exemple, il a indiqué que, dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique (TPU) disposant de la compétence « pompiers », les SDIS sont intégralement financés par les entreprises, tandis que, dans d'autres cas, ils sont entièrement financés par les impôts reposant sur les ménages.
M. Michel Charasse, rapporteur , a rappelé que le mode de fonctionnement des services d'incendie et de secours variait fortement d'un département à l'autre et qu'il était par conséquent délicat de procéder à des constats globaux.
Il a invité ses collègues à se référer au document établi au début de l'année 2001 par le service des affaires européennes du Sénat, relatif aux services d'incendie et de secours dans les pays européens, qui montre que ces pays consacrent à ces services des sommes inférieures à la France, qu'ils aient adopté un système reposant sur le professionnalisme ou le volontariat.
M. Michel Charasse, rapporteur , a considéré qu'il était préférable de rechercher des moyens de rationaliser et de réduire les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours, plutôt que des modes de financement nouveaux.
Il a jugé qu'il serait intéressant de recueillir le sentiment des sénateurs présidents de conseil général sur l'étude réalisée par le cabinet Ernst & Young.
M. Michel Charasse, rapporteur , a rappelé que, dans son esprit, la fiscalisation des SDIS devait être réalisée par l'envoi aux contribuables d'une feuille d'impôt spécifique et s'appliquer aux bases des quatre taxes directes locales.
Il a regretté que tous les SDIS n'aient pas élaboré de programme d'investissement mais a fait remarquer que les charges nouvelles imposées chaque année leur interdisaient souvent d'être en mesure de dégager les financements nécessaires à la réalisation de tels programmes.
M. Michel Charasse, rapporteur , a partagé l'idée selon laquelle le rapport écrit devait faire une large place aux problèmes du volontariat, et a jugé que certaines évolutions récentes semblaient de nature à réduire le rôle des volontaires dans le fonctionnement des services d'incendie et de secours.
A l'issue de ce débat, la commission et le comité d'évaluation des politiques publiques ont donné acte au rapporteur de sa communication ; puis, la commission a autorisé la publication de l'étude Ernst & Young sur les SDIS, après avoir décidé que le rapport d'information la contenant serait présenté conjointement par MM. Alain Lambert, président de la commission, Philippe Marini, rapporteur général et Michel Charasse, rapporteur.