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b) Les unités touristiques nouvelles (UTN)

La loi « montagne » a mis en place une procédure relative aux unités touristiques nouvelles, dite « procédure UTN ». Le principal article concerné est l'article L.145-9 du code de l'urbanisme.

(1) Définition des UTN

L'article L. 145-9 du code de l'urbanisme distingue quatre catégories d'UTN :

- les UTN en site vierge ;

- les UTN en discontinuité ;

- les UTN de plus de 8.000 mètres carrés de surface de plancher hors oeuvre ;

- les UTN portant extension ou renforcement significatif des remontées mécaniques, selon des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. Ce seuil est actuellement de 4 millions d'euros (article R. 145-10 du code de l'urbanisme)60(*).

Ainsi, toute installation touristique n'est pas considérée comme une UTN.

(2) Le cas des remontées mécaniques

Dans le cas des remontées mécaniques, à la procédure UTN s'ajoutent des contraintes spécifiques, découlant notamment du fait que les remontées mécaniques, mêmes touristiques et sportives, sont considérées comme des modes de transports publics (et entrent donc dans le champ de la LOTI)61(*). En particulier, les remontées mécaniques sont soumises à une procédure de double autorisation préalable (par le maire, sur avis conforme du préfet), la première avant les travaux de construction, la seconde avant la mise en exploitation62(*). La mission commune d'information a demandé à M. Edouard Lacroix, avocat à la Cour, de réaliser une étude sur le régime des remontées mécaniques63(*) qui suggère un certain nombre de réformes, que la mission reprend à son compte :

- remplacer la référence actuelle à un seuil financier, servant à déterminer si la procédure UTN s'applique, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés (afin de s'assurer que le domaine skiable a la capacité d'accueillir l'accroissement des skieurs permis par des remontées mécaniques plus performantes) ;

- alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;

- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » en matière de remontées mécaniques concernent seulement celles dédiées au ski ou à des loisirs assimilés (on voit mal pourquoi les remontées mécaniques utilisées comme transports urbains par des communes de montagne -comme le téléphérique de Grenoble- devraient être soumises à cette loi, alors que ce n'est pas le cas d'équipements analogues situés en plaine -comme les funiculaires de Paris et Lyon).

Proposition n° 66. : Modifier le régime des remontées mécaniques sur les points suivants :

remplacer la référence actuelle à un seuil financier, pour le déclenchement de la procédure UTN, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés ;

alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;

- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » concernent les seules remontées mécaniques dédiées au ski ou à des loisirs assimilés.

(3) Obligation de disposer d'un PLU

Une UTN ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un plan local d'urbanisme (PLU) opposable aux tiers (article L. 145-9 du code de l'urbanisme).

(4) La procédure UTN : une procédure décentralisée dans le cadre du SCOT, depuis la loi SRU

Avant la création des commissions UTN au sein de chaque comité de massif, les décisions étaient prises par la commission nationale des UTN, instance centralisée mise en place par une circulaire de 1977. Ce système centralisé a été rapidement considéré comme insupportable par les maires des communes de montagne.

C'est pourquoi la loi « montagne » a en partie décentralisé cette procédure, cette décentralisation n'étant effective -pour les communes dotées d'un SCOT- que depuis la loi SRU.

(a) Le dispositif antérieur à la loi SRU était en pratique seulement déconcentré

Jusqu'à la loi SRU, qui crée le schéma de cohérence territoriale (SCOT) en remplacement du schéma directeur (créé par la loi du 7 janvier 1983), la loi prévoyait que la procédure de droit commun était celle du schéma directeur, la procédure d'exception étant, comme actuellement, celle d'autorisation par le préfet de massif.

Cependant en pratique la procédure d'exception a été la plus utilisée. Comme le soulignait le rapport de la commission d'évaluation de la politique de la montagne, les schémas directeurs élaborés et approuvés avant 1985 concernaient souvent des zones urbaines de fond de vallée, de sorte que les zones de montagne étaient rarement couvertes par un schéma directeur. Ainsi, en pratique la procédure était seulement déconcentrée.

(b) Une décision prise par l'EPCI chargé du SCOT

Depuis la loi SRU, selon l'article L.145-11 du code de l'urbanisme, en l'absence de SCOT ou de schéma de secteur approuvé, la création d'une UTN est autorisée par le préfet de massif.

Ainsi, la procédure de droit commun est celle du SCOT ou du schéma de secteur. Ce n'est qu'en l'absence de ces documents que la création d'une UTN doit être autorisée par le préfet de massif64(*).

Les principales différences entre les deux procédures sont indiquées par le tableau ci-après. Compte tenu d'une durée analogue, la procédure de modification du SCOT pourrait sembler plus souple, et donc plus intéressante.

PRINCIPALES DIFFÉRENCES ENTRE LES DEUX PROCÉDURES UTN EN VIGUEUR

 

Procédure de droit commun

Procédure d'autorisation

Niveau de prise de la décision

EPCI compétent pour le SCOT

Préfet de massif

Niveau d'élaboration du projet

Intercommunal

Communal

Délai pendant lequel doivent être entrepris les travaux

Durée du SCOT

4 ans

Durée de la procédure (1)

1 an

1 an (préparation + 4 mois)

(1) Estimations avancées par M. François Servoin dans « Les conséquences de la loi SRU sur les unités touristiques nouvelles », revue Géomètre, mars 2002.

En zone de montagne, le SCOT « précise, le cas échéant, l'implantation et l'organisation générale des unités touristiques nouvelles65(*).

Par ailleurs, l'article 145-4 du code de l'urbanisme prévoit que le périmètre du SCOT ou du schéma de secteur, arrêté par le représentant de l'Etat, « tient compte de la communauté d'intérêts économiques et sociaux à l'échelle d'une vallée, d'un pays, d'un massif local ou d'une entité géographique constituant une unité d'aménagement cohérent ».

Dans le cadre de cette procédure de droit commun, la décision est donc prise par l'EPCI compétent pour le SCOT.

(c) La commission UTN ne joue qu'un rôle consultatif

Au sein du comité de massif se trouve une commission, appelée « commission spécialisée » par la loi « montagne » puis « commission spécialisée des UTN » par la loi SRU. Cette commission, désignée par le comité de massif en son sein, est composée majoritairement de représentants des régions, des départements, des communes ou de leurs groupements.

Elle joue un rôle consultatif, dans deux cas de figure.

Tout d'abord, elle est chargée d' « émettre un avis sur les projets d'unités touristiques nouvelles » (article 7 de la loi « montagne »).

Ensuite, elle est consultée au sujet du projet de SCOT « lorsque le projet comporte des dispositions relatives à la création d'une ou plusieurs unités touristiques nouvelles »66(*). Cette procédure s'applique également en cas de révision du SCOT ou du schéma de secteur approuvé, de manière plus ou moins complexe selon que la révision a ou non pour seul objet d'y introduire une UTN (avec en ce cas deux passages devant la commission UTN)67(*).

(5) Problèmes posés et solutions envisagées

Malgré les aménagements importants introduits par la loi SRU, la procédure UTN continue de poser certains problèmes.

(a) Problèmes de fond

Tout d'abord, les UTN doivent naturellement respecter les dispositions des alinéas I, II et IV de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Or, on a vu que les notions auxquelles ces dispositions font référence sont souvent imprécises.

Ensuite, l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme distingue quatre catégories d'UTN, sans qu'il soit toujours évident de déterminer si un équipement donné doit ou non être considéré comme UTN.

Proposition n° 67. : Préciser dans la loi quels équipements sont considérés comme UTN.

(b) Alléger la procédure

En outre, la procédure pourrait être allégée -par exemple déconcentrée au niveau des communes- dans quatre cas de figure.

Le premier, envisagé à l'occasion du congrès annuel de l'ANEM en octobre 2001, est celui des petites opérations, notamment pour les projets situés en secteur vierge tels les refuges de haute montagne. Alors que l'aménagement des grands équipements de tourisme hivernal est terminé, les UTN concernent fréquemment de petits équipements. Ainsi, la jurisprudence rend actuellement nécessaire le recours à la procédure UTN pour des travaux aussi peu importants que l'installation d'un fil-neige.

Dans le cas des petites opérations se pose également le problème de leur prise en compte éventuelle par le SCOT. En effet, selon le Conseil d'Etat l'existence et la localisation de l'UTN doivent être prévues par le SCOT. Ainsi, dans l'état actuel du droit, la réalisation d'une UTN non prévue par un SCOT n'est possible qu'après la modification du SCOT. Il semble nécessaire, dès lors, de revoir la relation entre SCOT et UTN. On pourrait ainsi prévoir que le SCOT détermine, outre les principales UTN, un plafond (défini selon des critères à déterminer) en-dessous duquel de petites opérations seraient possibles. Si le gouvernement a proposé de modifier en ce sens le dispositif actuel dans le décret d'application de la loi SRU, le Conseil d'Etat a disjoint sa proposition, la considérant comme contraire à la lettre de la loi « montagne » -bien qu'elle eût été certainement plus conforme à ce qui semble souhaitable du point de vue de la gestion de l'urbanisme68(*).

Proposition n° 68. : Adopter une disposition selon laquelle un SCOT peut prévoir une « enveloppe » de petites UTN.

Le deuxième type d'allégement envisageable concerne les situations d'urgence (comme la reconstruction à l'identique d'un équipement ayant subi un sinistre accidentel).

De même, le remplacement d'une installation de remontée mécanique pourrait faire l'objet d'une procédure simplifiée. Une étude d'impact serait nécessaire.

Enfin, la procédure pourrait être allégée dans le cas des petites communes. En effet, comme le souligne le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme69(*), la disposition selon laquelle une UTN ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un PLU « est irréaliste, s'agissant de très petites communes qui, comme on l'a vu ci-dessus, n'ont pas les moyens de réaliser un [tel document]. Aussi a-t-elle pour effet d'interdire toute UTN sur leur territoire. Une procédure respectueuse de l'environnement, prévoyant par exemple l'octroi d'une dérogation, pourrait être mise en oeuvre afin d'exempter les très petites communes de cette disposition ».

Proposition n° 69. : Alléger la procédure UTN pour les petites opérations, les situations d'urgence, le remplacement d'installations de remontées mécaniques et, sous certaines conditions, les petites communes.

(c) Réformer les commissions UTN ?

En outre, il serait envisageable de réformer les commissions UTN.

Tout d'abord, le statut des commissions UTN est ambigu. En effet, elles sont, selon la loi « montagne », constituées au « sein » des comités de massif, mais ne sont pas des commissions « du » comité de massif. En particulier, les membres des comités de massif n'appartenant pas à la commission UTN n'ont aucune vocation à être informés des travaux de celle-ci. Ainsi, selon M. François Servoin, « loin de dynamiser l'action du comité [de massif], elle la confisque à son profit »70(*).

Ensuite, selon les informations recueillies par la mission commune d'information, les commissions UTN prendraient trop souvent leurs décisions au cas par cas, sans élaborer de doctrine. On pourrait envisager l'obligation, pour les commissions UTN, d'élaborer périodiquement des règles générales destinées à guider leur action.

Proposition n° 70. : Mieux intégrer les commissions UTN aux comités de massif, et rendre obligatoire l'élaboration par chaque commission de règles générales destinées à guider son action.

(d) Reconnaître un droit à l'expérimentation des collectivités locales en matière d'UTN

Dans l'étude précitée71(*), demandée à M. Edouard Lacroix, des propositions sont également faites pour modifier le régime des UTN :

- reconnaissance d'un droit des collectivités territoriales à l'expérimentation en matière d'UTN ;

- traitement différencié de la haute et de la moyenne montagne ;

- transfert des compétences du préfet de massif à un exécutif local en matière d'UTN.

Si les objectifs des deux dernières propositions semblent pouvoir être atteints par certaines des réformes préconisées par la mission commune d'information (allègement de la procédure UTN et renforcement du rôle du SCOT pour les petites opérations), la première mériterait de faire l'objet d'une étude approfondie.

Proposition n° 71. : Etudier l'éventualité d'une expérimentation en matière d'UTN.

(e) La mission conjointe des ministères de l'équipement, de l'environnement et du tourisme

A l'occasion du Conseil national de la montagne de février 2001, le Premier ministre a demandé la mise en place d'une mission conjointe du ministère de l'équipement, du ministère de l'aménagement du territoire et du secrétariat d'Etat au tourisme, relative notamment à une éventuelle révision de la procédure UTN72(*). Cette mission a été confiée à MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wauters, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées, et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement.

Auditionnés par la mission commune d'information, les membres de cette mission ont envisagé, notamment :

- que la procédure d'autorisation d'une UTN ne concerne plus le préfet de massif mais celui du département ;

- l'instauration d'une procédure analogue à celle des PPDT (programmes pluriannuels de développement touristique) prévue par le décret de 1977, afin d'inscrire les réflexions de la commission UTN dans une perspective d'ensemble.

Les propositions à venir de cette mission devront naturellement être prises en considération dans le cadre d'une éventuelle réforme de la procédure UTN.

(f) Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques de la montagne

Enfin, on pourrait envisager de renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques de la montagne (SEATM), rattaché au secrétariat d'Etat au tourisme, afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.

A l'occasion de son audition par la mission commune d'information, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a envisagé une telle éventualité. Il a précisé que cette suggestion serait étudiée à l'occasion de la refonte des décrets sur les comités de massif.73(*)

Proposition n° 72. : Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristique en montagne(SEATM), afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.

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