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Situation de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

9 avril 2003 : Situation de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ( rapport d'information )

 

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. PATRICE RACT MADOUX,
PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE D'AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE (CADES)

Réunie le mardi 1er avril 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Patrice Ract Madoux, président du conseil d'administration de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

M. Nicolas About, président, a rappelé que la présente audition s'inscrivait dans le cadre d'une mission confiée par la commission à M. Alain Vasselle, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale pour les équilibres financiers, sur la situation de la CADES.

En préambule, M. Patrice Ract Madoux a rappelé que la CADES avait été créée en 1996 pour reprendre la dette contractée par la sécurité sociale entre les années 1993 et 1996 et devait initialement être close au 1er janvier 2009.

Il a souligné qu'elle était alimentée par une taxe spécifique, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Il a indiqué que, dès sa création, la caisse avait été conduite à recourir à l'emprunt et, à convaincre les investisseurs potentiels par la présentation d'un plan de financement en suréquilibre, c'est-à-dire présentant un résultat positif en fin de vie.

Il a ensuite rappelé que la CADES avait été ouverte à nouveau en 1998 pour permettre l'amortissement d'un nouveau déficit de la sécurité sociale et qu'afin de maintenir l'équilibre initial présenté aux marchés financiers, la durée de vie de la CADES avait été allongée jusqu'en 2014.

Il a rappelé que plusieurs modifications des recettes et dépenses de la CADES avaient été décidées par le précédent gouvernement, notamment l'exonération de CRDS pour les retraités non imposables, qui avait représenté une perte de recettes pour la caisse et l'exonération de CRDS pour les chômeurs non imposables qui avait été partiellement compensée par une diminution du versement à l'Etat. Il a observé que la ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) et de CRDS proposée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait été, quant à elle, censurée par le Conseil constitutionnel.

Il a précisé que l'année suivante, le Gouvernement avait décidé l'accélération des versements à l'Etat, la compensant strictement par une diminution de la valeur actualisée de la créance de l'Etat sur la CADES.

Il a en outre souligné que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait demandé à la Caisse de rembourser aux organismes de sécurité sociale la moitié de la dette du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Il a, à ce titre, précisé que ce remboursement s'imputait directement sur le résultat de la CADES, la deuxième moitié du versement, qui semblait probable, ayant été inscrite dans les engagements hors bilan communiqués aux investisseurs.

Il a déclaré qu'il restait à la CADES à rembourser au total 38 milliards d'euros et a précisé que, théoriquement, à partir de 2006 le résultat annuel de la caisse devrait progresser permettant ainsi d'amortir plus rapidement la dette initiale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers, a demandé à M. Patrice Ract Madoux dans quelle mesure il était possible de dire que le service de la dette reprise par la CADES au fonds de solidarité vieillesse (FSV) avait été financé par une double augmentation des prélèvements obligatoires. Il a souhaité savoir si les différentes mesures ayant affecté les recettes et les dépenses de la CADES avaient été actuariellement neutralisées. Il a ensuite demandé à M. Patrice Ract Madoux de préciser la notion « d'excédent de la CADES », au regard du modèle de gestion actif-passif de la Caisse. Rappelant qu'en 2003 la CADES avait été invitée à se substituer à l'Etat pour rembourser à la sécurité sociale la moitié de la dette contractée par le budget au titre des exonérations de charges non compensées, il s'est enquis de l'effet de cette nouvelle charge quant à la situation de la CADES.

Il s'est ensuite interrogé sur les conséquences de ces différents transferts financiers sur le déficit présenté aux autorités européennes. Il a également demandé à M. Patrice Ract Madoux si, et selon quelles modalités, la Caisse était susceptible d'amortir de nouveaux déficits des régimes de sécurité sociale. Constatant que la CADES n'était pas représentée à la commission des comptes de la sécurité sociale, il s'est demandé enfin si l'évolution des interventions de la caisse ne justifierait pas que celle-ci soit représentée au sein de cette instance.

En réponse à M. Alain Vasselle, M. Patrice Ract Madoux a précisé que la CADES était une « boîte fermée ». Le montant de la dette reprise étant connu, les hypothèses de taux d'intérêt et de croissance économique jusqu'à la fin de vie de la Caisse ayant été formulées, une valeur finale de la CADES pouvait être estimée au regard de ces paramètres. Il a précisé que le scénario initial avait été construit sur l'hypothèse centrale d'une croissance de la CRDS de 3,5 % par an. Il a précisé que, le rythme de croissance ayant été jusqu'à présent légèrement supérieur à cette hypothèse, d'aucuns avaient conclu qu'une « marge de manoeuvre » pouvait exister. Il a affirmé que la seule marge de manoeuvre consistait à faire varier la durée de perception effective de la CRDS dans la limite de la durée de vie de la CADES et qu'un accroissement des dettes devait être équilibré par des recettes nouvelles. Il a observé que les différentes mesures ayant dégradé les résultats courants de la Caisse ne faisaient que réduire la probabilité d'un résultat positif en fin de vie.

Il a ensuite précisé que la dette de 110 milliards de francs mise à la charge du FSV n'avait pas été amortie par ce dernier, qui avait bénéficié d'une franchise de deux ans pour le remboursement du capital, mais qu'il avait été décidé, dès la création de la CADES, qu'une partie de la CRDS servirait au remboursement de cette dette.

La CSG créée au bénéfice du FSV pour rembourser la dette initiale avait donc été utilisée à d'autres usages. Il a précisé que, dès le départ, cet engagement avait été inscrit hors bilan de la CADES pour le montant total des intérêts et du capital et qu'il était traité, en cours d'année, en charges d'exploitation au sein du compte de résultat, d'où l'impact sur ce dernier de l'accélération des versements décidée en 2002. Il a précisé, à ce titre, que le résultat pour 2002 se solderait par un excédent d'environ 200 millions d'euros et, pour 2003, du fait du remboursement de la dette FOREC, par un déficit de l'ordre de 1,1 milliard d'euros.

M. Patrice Ract Madoux a rappelé que la CADES était traitée comme un organisme divers d'administration centrale (ODAC) et que ses excédents ou déficits éventuels étaient consolidés avec les résultats de l'ensemble des administrations publiques dans les comptes transmis aux autorités européennes. Il a, à ce titre, indiqué que le remboursement de la dette du FOREC se traduisait par une diminution du résultat de la Caisse de 1,3 milliard d'euros et une augmentation du résultat des organismes de sécurité sociale d'un même montant. Il a précisé que si ce remboursement avait été effectué par l'Etat lui-même, certes ce dernier aurait dû décaisser la somme directement, mais la neutralité de cette opération au regard des critères de Maastricht aurait été la même.

Il a ensuite rappelé qu'en 1996 et 1998 la reprise des dettes de la sécurité sociale avait été majorée pour prendre en compte une partie des déficits prévisionnels de l'année suivante et afin d'arriver à un chiffre rond. Il a pour sa part précisé qu'il demanderait, en cas de nouvelle ouverture de la CADES, à ce qu'on veille à ne pas déséquilibrer la Caisse. Précisant que cette dernière avait développé un modèle d'adossement actif passif, il a déclaré qu'elle était en capacité d'évaluer chaque jour la probabilité d'afficher un résultat négatif en fin de vie. Il a précisé que cette probabilité était aujourd'hui de l'ordre de 1 % mais que, si il était ajouté 10 à 15 milliards d'euros de dettes supplémentaires sans apport de recettes nouvelles, cette probabilité s'élèverait brutalement à 50 % voire 70 %. Il a indiqué que, le produit de la CRDS étant de l'ordre de 4,6 milliards d'euros par an, il faudrait neutraliser cette reprise de dettes nouvelles par un allongement de la durée de vie de la CADES de trois ans, quatre années étant même préférables pour ne pas dégrader la présentation de la CADES sur les marchés internationaux, la durée exacte nécessaire pouvant être calculée rapidement à l'aide du modèle actif-passif, une fois connu le montant requis. Il a précisé qu'une autre voie, difficilement praticable, consistait à augmenter le taux de la CRDS. Il a enfin précisé que le président du conseil d'administration de la CADES ne siégeait pas à la commission des comptes de la sécurité sociale, mais qu'il siégeait en revanche au conseil d'administration de l'agence comptable des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

M. Alain Vasselle a remercié M. Patrice Ract Madoux pour la qualité de ses réponses et s'est interrogé sur l'impact d'une baisse de la croissance sur le produit de CRDS.

M. Jean Chérioux a souhaité savoir si la CADES avait la capacité d'emprunter en devises étrangères et si elle utilisait cette faculté.

M. Gilbert Chabroux a remercié M. Patrice Ract Madoux pour son exposé technique, a souhaité connaître la chronologie des déficits de la sécurité sociale à l'origine de la dette que doit amortir la CADES et a déploré qu'un prélèvement de 1,3 milliard d'euros ait été opéré sur la caisse en 2003 sans qu'une réflexion globale n'ait été menée sur l'utilisation qui pourrait être faite de ces fonds.

M. Claude Domeizel a souhaité connaître la composition du conseil d'administration de la CADES.

En réponse à M. Alain Vasselle, M. Patrice Ract Madoux a précisé que l'hypothèse d'une « sortie négative » de la CADES en 2014 reposait sur des scénarii pessimistes et qu'une diminution de 1 point de croissance et d'inflation par rapport au scénario central se traduisait à l'horizon 2014 par une perte de 4 milliards d'euros, soit environ une année de vie de la CRDS. Il a toutefois nuancé l'impact de la croissance en précisant qu'un ralentissement économique avait également une influence sur les taux d'intérêt et diminuait dès lors le coût de refinancement de la caisse.

En réponse à M. Jean Chérioux, il a précisé que, dès l'origine, la CADES avait disposé de la faculté d'emprunter en devises, mais qu'elle devait obligatoirement neutraliser le risque de change. Il a en outre précisé que la CADES ne procédait pas, ou très rarement, à des rachats sur les marchés financiers de ses propres titres afin de réémettre dans des conditions plus avantageuses. Il a observé au demeurant que la CADES avait commencé à émettre à une période où les taux d'intérêt étaient déjà relativement peu élevés. Prenant le cas du Trésor français qui a encore de vieux emprunts émis à 9 %, il a précisé qu'il serait possible à celui-ci de les racheter sur les marchés mais à 145 % de leur valeur nominale, ce qui diminue l'intérêt d'une telle opération.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, il a précisé que les déficits de trésorerie de l'ACOSS s'étaient traduits en 1993 par une dette de 110 milliards de francs auprès la Caisse des dépôts et consignations puis en 1995 par d'autres prêts du même organisme et du Trésor. Il a précisé que, pour les exercices 2001 et 2002, l'ACOSS faisait face à une trésorerie négative d'un montant justifiant une mesure de consolidation de même nature.

En réponse à M. Claude Domeizel, M. Patrice Ract Madoux a précisé que le conseil d'administration de la Caisse était composé de représentants de l'Etat, mais que le comité de surveillance comprenait deux députés et deux sénateurs.