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Les aides publiques au cinéma en France

 

III. LE SYSTÈME DE SOUTIEN FINANCIER AU CINÉMA FRANÇAIS

Tous les pays aident leur cinéma, pour des raisons à la fois économiques et culturelles.

La nature des mesures mises en place varie très sensiblement d'un pays à l'autre. Elles peuvent prendre la forme d'aides directes financées sur le budget de l'Etat comme au Danemark, ou sur ceux des régions comme en Allemagne, de ressources affectées comme celles qui proviennent des profits de la loterie en Grande-Bretagne, d'avantages fiscaux comme en Allemagne ou en Irlande, de facilités de crédit bancaire adossées à un fonds de garantie comme en Espagne, ou d'aides à l'exportation, comme aux Etas-Unis...Elles peuvent être accompagnées, comme dans la plupart des pays de l'Union européenne, d'obligations réglementaires ou d'engagements contractuels associant des chaînes de télévision à la production cinématographique.

La principale originalité du système français est que les interventions directes sur le budget de l'Etat sont pratiquement inexistantes et les interventions des régions, marginales. Le soutien financier est pour l'essentiel financé en interne, par les contributions obligatoires des entreprises concernées par les exploitations des films : salles de cinéma ; chaînes de télévision ; éditeurs vidéo.

Il comporte deux composantes principales :

Les aides automatiques et sélectives du Compte de soutien géré par le CNC, dont la part cinéma est financée par la taxe spéciale additionnelle sur le prix des places de cinéma (11%, en moyenne, du prix du billet), la taxe sur les diffuseurs télévisuels (5,5% du chiffre d'affaires des chaînes, dont un peu plus du tiers est affecté au cinéma, la taxe sur l'édition vidéo (2% du chiffre d'affaire des éditeurs et importateurs, dont 85% est affecté au cinéma).

Les obligations d'investissement des chaînes nationales hertziennes dans le financement d'oeuvres cinématographiques françaises et européennes, sous forme de préachat de droits de diffusion ou d'apports en coproduction.

Il est complété par une sorte d'avance sur recettes, financée sur fonds privés à travers une incitation fiscale, les Sociétés de financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA).

L'ensemble s'appuie sur un système de crédit et de garanties bancaires, organisé autour de l'Institut de financement du cinéma (IFCIC), permettant notamment aux producteurs d'obtenir dans des conditions favorables des avances de trésorerie sur les contrats passés ou les aides attendues.

D'autres soutiens financiers viennent compléter ce dispositif, au niveau national (fonds régionaux), ou européen (fonds Eurimages). Leur poids relatif dans l'économie de la production est limité, mais ils s'avèrent souvent déterminants pour compléter un plan de financement.

Le système français de soutien financier au cinéma est par ailleurs indissociable du cadre réglementaire auquel il est adossé, en matière de production (définition de l'oeuvre cinématographique, conditions de l'agrément pour avoir accès au compte de soutien,..), et de diffusion (chronologie des médias, quotas d'oeuvres françaises et européennes des chaînes de télévision,..).

1. Les aides du CNC

Institué par la loi du 25 octobre 1946 et organisé par un décret du 28 décembre 1946 sous la tutelle du Ministère de l'industrie et du commerce, le Centre national de la cinématographie est à l'origine chargé notamment de contrôler les recettes et de garantir leur répartition auprès de ayants droit. La loi du 23 septembre 1948 instaure un mécanisme de taxation des sorties qui permet l'attribution d'un soutien automatique à la production et à l'exploitation. Un fonds d'aide à la diffusion du cinéma français à l'étranger s'ajoute en 1953 au Fonds de développement de l'industrie cinématographique.

En 1959, le Centre national de la cinématographie est rattaché au nouveau Ministère des affaires culturelles et le Compte de soutien à l'industrie cinématographique, alimenté par la taxe spéciale additionnelle (TSA) est créé. Aux soutiens automatiques s'ajoutent des aides sélectives : les prix à la qualité du court métrage et surtout l'avance sur recettes, créée par décret du 16 juin 1959.

Le système va être complété peu à peu vers la distribution et l'exploitation, par ajouts et retouches successives, avec notamment la création d'un secteur "art et essai" par décret du 30 juin 1962.

Le développement de la télévision, qui fait largement appel à la diffusion de films de cinéma, entraîne une baisse de la fréquentation des salles, conduisant les pouvoirs publics à définir des règles du jeu entre les deux secteurs économiques et à créer, par la loi de finances pour 1984, une taxe sur les ressources des chaînes qui vient alimenter le compte de soutien, redéfini avec une section cinéma et une section audiovisuelle.

Ce dispositif est élargi à la diffusion vidéo avec la création d'une taxe sur les vidéogrammes, par la loi de finances pour 1993. Le décret du 30 juin 1994 organise le système de soutien automatique et sélectif. La loi de finances pour 1996 précise l'objet et le contenu du compte d'affectation spéciale " soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels".

Le système de soutien au cinéma, réorganisé dans le cadre des nouvelles normes européennes, par le décret 98-750 du 24 août 1998, a été modifié par plusieurs textes ultérieurs, notamment en ce qui concerne les conditions d'agrément des films de long métrage.

L'action des pouvoirs publics s'est aussi déployée ces dernières années dans les secteurs de l'exploitation (encadrement des cartes d'abonnement, réévaluation des aides à l'exploitation indépendante et aux salles d'art et essai, régulation de la concurrence entre multiplexes et salles indépendantes) et de la distribution (réévaluation des aides aux distributeurs de films français, par un doublement en quelques années de l'enveloppe de ces aides). Elle s'est élargie avec la mise en place d'un nouveau dispositif d'aide intervenant à l'amont de la production des films (aides au scénario, aides au développement pour les jeunes sociétés de production, nouvelles aides au court-métrage).

Les conditions d'exigibilité pour bénéficier des aides du compte de soutien :

Sont seuls admis au bénéfice du soutien financier les entreprises et organismes établis en France77(*). Cette condition s'applique à toutes les branches de l'industrie : production, distribution, exploitation, industries techniques.

Pour bénéficier du soutien, les films de long métrage doivent être agréés. Il doivent pour cela satisfaire à des critères de nationalité, relatifs aux éléments artistiques et techniques du film.

Un barème de 100 points a été instauré, répartis entre les éléments suivants : l'entreprise de production, la langue de tournage, les auteurs, les artistes interprètes, les techniciens collaborateurs de création, les ouvriers, la localisation des lieux de tournage, des matériels techniques de tournage et de la post production. Si le personnel employé sur un film peut être de nationalité européenne, le contrat de travail doit désigner la loi française comme loi applicable. Un film doit obtenir un minimum de 25 points pour que son producteur puisse bénéficier du soutien financier automatique, lié aux entrées en salles. En outre, le nombre de points obtenus dans le barème de 100 points détermine le niveau du soutien qui sera généré par l'exploitation du films et accordé au producteur : un film qui obtient 80 points génère 100% du soutien, celui qui obtient 25 points génère 25%. Le barème s'applique quelle que soit la nature du film : production 100% française ou coproduction internationale.

La procédure d'agrément a été modifiée par un décret du 24 février 1999 78(*).

La demande d'agrément des investissements avant le début des prises de vue est désormais facultative pour les films ne faisant pas appel à des financements encadrés (avance sur recettes, chaînes hertziennes en clair, SOFICA et coproductions internationales). L'obtention de l'agrément de production, délivré après le visa d'exploitation, reste toutefois obligatoire pour rendre un film générateur de soutien financier78(*).

LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN FINANCIER DU CENTRE NATIONAL DU CINÉMA79(*)

Le soutien automatique à la production de films de long métrage

Les producteurs bénéficient d'un soutien financier calculé à partir des recettes d'exploitation de leurs films en salles, mais aussi de la diffusion de ces films à la télévision et sur le marché de la vidéo. Le soutien financier ainsi généré est inscrit au compte des producteurs80(*). Il peut être investi pour :

- régler les créanciers privilégiés du film précédemment produit ;

- assurer des dépenses liées à la préparation du prochain film ;

- financer un nouveau film, à condition qu'il soit agréé81(*).

Le soutien sélectif à la production

Le principal dispositif est celui de l'avance sur recettes, qui permet de soutenir les nouveaux talents et les films ambitieux sur le plan artistique.

Les autres dispositifs concernent :

- le soutien au scénario, destiné aux auteurs et aux auteurs-réalisateurs. Il est accordé pour l'écriture et la réécriture de scénarios,

- le relais financier au développement des projets. Il est destiné aux producteurs, pour leur permettre d'engager des dépenses plus importantes au moment de l'écriture des scénarios,

- l'aide aux films tournés en langue étrangère. Elle est destinée à soutenir les films en langue étrangère qui ne peuvent avoir accès à l'avance sur recettes pour cette raison.

Le soutien automatique à la distribution

Les distributeurs bénéficient aussi d'un soutien financier proportionnel aux recettes d'exploitation des films en salles. Il peut être réinvesti dans de nouveaux films, soit pour régler les frais d'édition soit pour intervenir dans le financement de la production par le versement de minima garantis.

Le soutien sélectif à la distribution

L'objectif de cette aide est de soutenir l'activité des entreprises de distribution indépendantes qui effectuent un travail de découverte et de diffusion du cinéma d'auteur, français et étranger. Le dispositif de soutien a été élargi en 1997 par la création à côté de l'aide au fonctionnement (aide à la structure), d'une aide aux programmes de sorties de films établi sur le programme prévisionnel de l'année).

L'aide à la structure est plus précisément destinée aux entreprises de petite taille, qu'elles soient en phase de développement ou qu'elles diffusent un cinéma exigeant, ainsi qu'aux entreprises spécialisées dans le répertoire. L'aide aux programmes concerne les entreprises qui ont la capacité de présenter un programme (il faut au minimum 4 films pour en bénéficier) et qui ont donc un volume d'activité plus important.

Des aides « film par film » peuvent être accordées aux distributeurs qui n'ont pas obtenu l'aide aux entreprises pour la sortie d'un film déterminé. Une aide minimale de 15 000 euros est accordée automatiquement aux premiers films des réalisateurs qui ont bénéficié d'une avance sur recettes (la commission concernée peut proposer d'augmenter ce montant).

Par ailleurs, un dispositif de soutien spécifique concerne les distributeurs des cinématographies peu diffusées. Il est cofinancé par des crédits du ministère de la culture et du ministère des affaires étrangères.

Le soutien automatique à l'exploitation

Les recettes perçues dans les salles génèrent du soutien financier au bénéfice des exploitants. Ce soutien est proportionnel au montant de la taxe encaissée sur le prix du billet. Il est destiné à financer les travaux d'équipement et de modernisation ainsi que les créations de salles

L'aide sélective à l'exploitation

- L'aide sélective à la création et à la modernisation des salles permet de soutenir les exploitants indépendants dans leurs efforts de modernisation du parc et d'assurer l'équipement de l'ensemble du territoire en salles de cinéma.

- L'aide aux salles classées art et essai permet de soutenir le fonctionnement de ces salles, qui contribuent à la diversité de l'offre cinématographique.

- Une aide spécifique est accordée pour le fonctionnement des salles indépendantes des communes de plus de 200 000 habitants, notamment à Paris, qui offrent une diversité de programmation.

Ressources de la section 1 (cinéma et vidéo) du compte de soutien, d'après la loi de finances

 

1985

(MF)

1990

(MF)

1996

(MF)

1997

(MF)

1998

(MF)

1999

(MF)

2000

(MF)

2001

(MF)

(M€)

Taxe sur le prix des places (TSA)

530

420

502

502

517

612

629

634

96 ,65

Taxe sur les diffuseurs TV

55

395

587

644

688

634

680

774

118,00

Taxe vidéo

   

58

77

79

85

77

68

10,37

Contribution de l'Etat

109

               

Autres

4

17

2

5

5

13

13

13

2,01

Total

698

832

1168

1228

1289

1344

1399

1489

227,03

Source : CNC

Les soutiens financiers à la production, à la distribution et à l'exploitation

distribués en 2001

(en millions d'euros)

Soutien automatique à la production de longs métrages

52,61

Règlement de créances

1,83

Aide à la préparation

2,05

Investissement en production

48,73

Soutien sélectif à la production de longs métrages

28,33

Avances sur recettes

20,41

Soutien au scénario

0,61

Aides au développement

1,8

Aides pour les coproductions internationales

4,17

Aide aux films en langue étrangère

1,34

Soutien sélectif à la production de courts métrages

4,95

Soutien automatique à la distribution

13,02

Aides sélective à la distribution

6,05

Aides aux structures et aides aux programmes

3,93

Autres aides à la diffusion

2,12

Soutien automatique à l'exploitation

43,75

Soutiens sélectifs à l'exploitation

19,76

Aide sélective à la modernisation et à la création des salles

8

Aide aux salles art et essai

10,69

Aide aux salles des communes de plus de 200 000 habitants

1,07

Source : CNC / bilan 2001

2. La contribution des diffuseurs à la production cinématographique

Le décret n°90-67 du 17 janvier 1990 prévoit que « les chaînes en clair consacrent chaque année au moins 3% de leur chiffre d'affaires annuel net de l'année précédente à des dépenses contribuant au développement de la production d'oeuvres cinématographiques européennes, dont au moins 2,5% à des dépenses contribuant au développement de la production d'oeuvres cinématographiques d'expression originale française ».

En ce qui concerne Canal+, le décret du 9 mai 1995 prévoit que cette chaîne consacre au moins 20% de ses ressources totales, hors taxes, à l'acquisition de droits de diffusion d'oeuvres cinématographiques. Les oeuvres européennes doivent représenter au moins 60%, et les oeuvres d'expression originale française au moins 45% de ces sommes, soit respectivement 12% et 9% de son chiffre d'affaires.

Arte n'est pas soumise aux obligations des chaînes nationales hertziennes en clair. Elle n'a pas pris d'engagements particuliers concernant sa contribution à la production cinématographique, même si elle y consacre une part de ses ressources.82(*).

Pour la réalisation de leurs obligations, les diffuseurs ne peuvent intervenir comme coproducteurs d'oeuvres cinématographiques que par l'intermédiaire d'une filiale spécialisée. Les dépenses prises en compte regroupent à la fois les apports en parts de producteur de la filiale cinématographique et les préachats de droits de diffusion exclusifs effectués par le diffuseur, société mère de cette filiale.

Les dépenses des diffuseurs ne sont comptabilisées, au titre de ces obligations, qu'à la double condition, pour chaque film concerné, de ne pas dépasser la moitié du coût total de la production et de ne pas être constituées pour plus de moitié de parts de producteur.

Ce dispositif a été complété par un décret du 11 mars 1999 prévoyant que les diffuseurs devaient consacrer au moins 75 % de leur contribution au développement de la production cinématographique, à des oeuvres produites par des entreprises indépendantes83(*) 84(*).

Les contributions des chaînes de télévision en matière de production cinématographique

d'après les bilans du CSA (en millions de F.)

 

1990

1995

1996

1997

1998

1999

2000

               

Télévisions en clair ( préachats + copro.)

283,5

504,9

540,6

546,5

570

588

621

dont : TF1

107,6

188,8

197,4

199,6

208,8

221

240

France 2

112,0

134,4

149,2

148,0

155,3

145

154

France 3

42,0

87,5

97,0

97,5

99,3

99

104

M6

-

46,5

51,3

51,7

56,8

67

76

La Sept/Arte

21,9

47,7

45,8

49,8

49,9

55

47

               

Canal Plus

556,5

724,8

796,7

828,8

860,2

877

913

Total Chaînes en clair et Canal+

840

1229,7

1337,3

1375,3

1430,2

1465

1534

Les contributions des chaînes de télévision en matière de production cinématographique

d'après les devis des producteurs enregistrés par le CNC (en millions de F.)

à la production de films

 
 

1985

1990

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Télévisions en «clair»

               

Préachats

96,2

176,2

249,3

276,2

312,9

384,8

356,9

377,3

Parts coproduction

95,5

143,0

200,3

210,8

230,0

256,6

200,3

183,4

Total préachats + coproduction

191,7

319,2

449,6

487,0

542,9

641,4

557,2

560,7

dont : TF1

56,9

91,3

148,8

221,2

197,5

218,7

245,5

234,6

France 2

83,2

123,8

133,4

120,9

116,5

190,7

128,1

156,9-

France 3

48,9

41,4

67,3

99,0

103,0

117,1

84,1

86,0

La Cinq

0,0

59,1

-

-

-

-

-

-

M6

0,0

0,0

51,3

15,0

73,7

70,1

47,8

36,9

La Sept/Arte

2,0

4,6

46,9

28,9

52,2

44,9

51,7

46,4

                 

Canal Plus (1)

31,3

329,6

668,5

678,5

844,9

917,8

929,9

954,4

Total Chaînes en clair et Canal+

223

648,8

1118,1

1165,5

1387,8

1559,2

1487,1

1515,1

Studio Canal France (1)

-

-

-

27,9

63,9

58,9

37,9

277,8

TPS (1)

-

-

-

-

57,3

121,1

104,3

114,0

Ensemble des diffuseurs

223,0

648,8

1 118,1

1 193,4

1 509

1739,2

1629,3

1906,9

(1) TPS, comme, Canal Plus, n'intervient qu'en préachat ; Studio Canal Plus intervient comme coproducteur.

source : CNC

La progression enregistrée entre 1997 et 2000 tient pour une large part aux apports de Studio Canal et de TPS.

Les écarts entre les contributions déclarées par les chaînes au CSA et les apports déclarés par les producteurs au CNC, traduisent les délais pouvant intervenir entre la décision de principe du diffuseur et la mise en production, c'est à dire le temps nécessaire au producteur pour boucler le financement, ou l'abandon du projet.

3. Les SOFICA

Les Sociétés de financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA) ont été crées en juillet 1985, pour apporter un relais financier en anticipant les recettes de commercialisation des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques.

Elles ont l'obligation d'investir dans la production 90% des sommes collectées, dans les douze mois qui suivent. L'essentiel de ces sommes est affecté à la production cinématographique.

42,85 millions d'euros ont été collectés en 2000, 45,18 millions d'euros en 2001.

Investissements des Soficas dans la production cinématographique

 

1985

(MF)

1990

(MF)

1996

(MF)

1997

(MF)

1998

(MF)

1999

(MF)

2000

(MF)

2001

(MF)

(M€)

Investissements

72,6

159,1

128,6

181,6

181,9

171,2

256,1

162,68

24,78

Nombre d'interventions

23

53

39

48

59

67

59

   

Source : CNC Indicateurs statistiques

4. L'IFCIC et les systèmes de garantie

L'IFCIC garantit, grâce à un fonds doté par le CNC, des crédits à court terme pour la production et la distribution d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, ainsi que des crédits à moyen terme pour des besoins plus permanents des entreprises de production et de distribution. La garantie de l'IFCIC s'adresse à l'établissement financier, pour lui faciliter la prise de risque : en cas de défaillance de l'entreprise, la perte de la banque est partagée avec l'IFCIC.

En ce qui concerne les crédits à court terme, les opérations éligibles sont les suivantes : dépenses de développement, de pré-production, de tournage et de postproduction.

L'IFCIC oriente son action en matière de production cinématographique sur les films dits "indépendants", qu'il définit selon trois critères :

- la production déléguée est assurée par une société dont les capitaux ne sont pas majoritairement détenus par un groupe ;

- les dépenses en trésorerie ne sont pas prises en charge par un groupe en coproduction ;

- le film n'est pas produit dans le cadre d'un accord à long terme avec un groupe, prévoyant notamment la cession des droits patrimoniaux à ce groupe.

En 2001, le volume de crédits à la production cinématographique indépendante s'est élevé à 140,7 millions d'euros (65,7 M€ en risque IFCIC).

* 77 Les entreprises de production doivent remplir les conditions suivantes : avoir des présidents, directeurs ou gérants de nationalité française ou ressortissants d'un Etat européen ; ne pas être contrôlées, au sens de l'article 355-1 de la loi du 24 juillet 1966, par une ou plusieurs personnes physiques ou morales ressortissantes d'Etats autres que les Etats européens (une définition large des Etats européens est fixée par le décret).

* 1Les films non agrées sont soit les films financés par un producteur français mais ne pouvant être qualifiés d'oeuvres européennes, soit les films dits « sauvages », qui ne font pas appel à un financement encadré ou au soutien financier de l'Etat et dont la production n'est pas terminée. Par définition les films étrangers qui ne rentrent pas dans les critères de l'agrément sont également des films non agrées.

* 78 La souplesse introduite par la réforme - les films qui n'ont pas obtenu l'agrément avant le début des prises de vues ne sont plus exclus du bénéfice du soutien financier - a rendu quasi inexistant le nombre de films dits "sauvages". Seuls les films ne respectant pas les critères du barème de points européens et ne remplissant pas les conditions d'accès au barème du soutien financier (20 points sur 100) ne peuvent être agréés.

Cette réforme peut avoir eu pour effet d'accroître le nombre des films d'initiative française pris en compte dans les statistiques du CNC, un décalage d'une année sur l'autre pouvant se produire, puisqu'un film tourné une année donnée sans faire appel aux financements encadrés peut apparaître dans les statistiques de l'année suivante.

* 79 Les autres interventions du Centre national de la cinématographie concernent  notamment les industries techniques, l'édition vidéo, les associations et les festivals.

* 80 Le crédit inscrit à ce compte représente pour le producteur une part significative des revenus de son film. Le CNC l'évalue à environ 0,82 euro par entrée, soit plus de la moitié du recettes directes générées par l'exploitation en salle.

* 81 Le soutien investi fait l'objet d'une majoration de 25% pour les films tournés en version originale en langue française et peut être majoré lorsqu'il y a tournage en studio en France.

* 82 En 2000, la contribution d'Arte à la production cinématographique a représenté plus de 4% de son chiffre d'affaires.

* 83 Pour l'application de ces mesures, une entreprise de production cinématographique est, selon l'actuel article 3-2 du décret, réputée indépendante lorsque son capital social n'est pas détenu par le diffuseur à plus de 15 %, lorsqu'elle n'est pas contrôlée par un actionnaire ou un groupe d'actionnaires qui contrôle également le diffuseur et lorsqu'il n'existe pas entre elle et le diffuseur une communauté d'intérêts durable.

* 84 L'ensemble du dispositif a donné lieu à de nouveaux décrets, à la suite de la loi sur l'audiovisuel du 1er août 2000.