3. ... qui représentent une fuite en avant allant jusqu'à contrevenir au pacte
Le fonctionnement concret du pacte laisse apparaître la coexistence d'une incapacité à appliquer des règles mal conçues , incapacité plutôt salutaire étant donné les effets négatifs d'une application des règles, et d' une fuite en avant vers un durcissement doctrinal qui va jusqu'à contrevenir aux règles initiales du pacte .
Le Code de conduite révisé en 2001 illustre ce propos. Avec ce Code, le Conseil estime que l'utilité d'un examen des positions budgétaires corrigeant les effets du cycle économique réside dans les possibilités qu'il offre pour s'assurer que la situation structurelle des comptes publics présente une marge suffisante pour qu'une dégradation conjoncturelle n'éloigne pas le solde public d'une situation budgétaire proche de l'équilibre à moyen terme.
Cette recommandation implique que soit consacré un principe d'équilibre permanent du solde nominal des comptes publics, que l'excédent permanent du solde structurel doit garantir.
Le Code de conduite révisé n'alourdit pas seulement les contradictions des règles du PSC relevées plus haut, il contrevient à ces règles.
Avec cette recommandation, le Conseil, sur la proposition de la Commission, opère un renoncement de principe à tout déficit public, ce qui va bien au-delà des règles du pacte de stabilité et de croissance.
Pour « visualiser » ce glissement, on peut comparer deux graphiques correspondant, l'un au cadre budgétaire du Code révisé, l'autre au cadre budgétaire du PSC.
Il faut, au préalable, rappeler que le solde structurel correspond à l'équilibre des recettes et dépenses publiques d'un pays qui serait toujours en situation de croissance conforme à son potentiel. On sait que tel peut ne pas être le cas et que la croissance est parfois inférieure, parfois supérieure au potentiel (cf. infra ).
En exigeant des Etats qu'ils connaissent une situation permanente d'excédent structurel en raison des garanties qu'offrirait une telle position dans les phases de ralentissement du cycle économique, au regard de la règle d'équilibre nominal des comptes publics, le Code révisé introduit une nouvelle règle, sensiblement plus contraignante que celle du PSC.
Avec le Code de conduite révisé, le solde public évoluerait dans un tunnel qu'on peut représenter graphiquement comme suit :
Croissance inférieure au potentiel
Croissance supérieure au potentiel
Cette représentation graphique peut être comparée avec celle que formalise une règle d'équilibre du solde nominal sur la période d'un cycle.
Croissance inférieure au potentiel
Croissance supérieure au potentiel
On constate que le Code révisé va bien au-delà du PSC.
Il ne borne d'ailleurs pas là le renforcement de la discipline budgétaire par rapport au pacte de stabilité et de croissance initial. Celui-ci se manifeste encore par la recommandation de réunir des marges de manoeuvre supplémentaires en visant un excédent structurel tel que se produise une rapide réduction du ratio dette publique/PIB, afin de se garantir contre des risques budgétaires indépendants des variations cycliques.
Cet accroissement des exigences du pacte n'est pas anodin. Il est à comprendre en fonction des recommandations du Conseil européen de Stockholm (mars 2001) visant à un examen régulier de la soutenabilité des finances publiques, notamment au regard de l'impact sur les budgets publics du vieillissement de la population qui laisse présager une augmentation de plusieurs points de PIB de la charge des retraites. La logique sous-jacente au Code révisé est que le niveau de la dette publique soit réduit dans des proportions telles que les économies de charges d'intérêt réalisées financent le surcroît de charges publiques résultant de l'alourdissement des retraites. Une telle logique est discutable 6 ( * ) , et, en particulier, on peut préférer à cette approche comptable l'adoption de réformes structurelles efficaces ; surtout, elle constitue une réforme très profonde du PSC que rien n'autorise.
Votre rapporteur constate que le code de conduite ainsi révisé comporte une modification des règles du pacte de stabilité et de croissance.
S'il est bien vrai que les finances publiques des Etats européens doivent être assainies, il n'est guère admissible que le cadre de la discipline budgétaire en Europe soit si profondément modifié dans de telles conditions.
Du reste, de telles initiatives augmentent la distance qui sépare les règles des conditions de leur application, ce qui ne renforce pas la crédibilité de l'ensemble.
* 6 Voir le rapport précité de votre Délégation.