QUESTIONS SUR LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ
M. Jean-Luc TAVERNIER, Directeur de la Prévision - Je voudrais conclure par des questions parce que si nos orateurs vous avaient laissé penser au terme de leurs exposés que le sujet est simple je pense que nous aurions raté la cible. Effectivement, plutôt que de conclure par des choses très prescriptives je voudrais conclure par des questions qui pour la plupart ont été développées par les intervenants précédents, sauf peut-être une ou deux.
Il y a six questions : Faut-il des règles ? En avons-nous trop ou pas assez ? Faut-il que ces règles soient simples ou sophistiquées ? Est-ce qu'il faut en changer à chaud ? Faut-il tenir compte dans des règles supranationales de la nature de la dépense publique ? Est-ce que nous ne pourrions pas traiter mieux les questions de soutenabilité que nous ne le faisons actuellement avec la règle du « Close to balance or in surplus » ? Voilà les six questions donc nous y allons tambour battant et j'essaierai de faire référence à ce qui a été dit précédemment.
1°) Faut-il des règles ? J'ai l'impression que nous sommes quand même tous conscients -mise à part la petite pique provocatrice de Christopher ALLSOPP à la fin de son exposé- que nous avons besoin de règles. Les deux JPF (Jean-Paul FITOUSSI et Jean PISANI-FERRY) ont eu raison de dire qu'il y avait un compromis entre règles et institutions et que nous avons d'autant moins besoin de règles que nous avons des institutions solides qui fonctionnent bien.
Cependant je crois qu'il faut dire peut-être sur ce point-là -pour ne pas trop ouvrir la discussion- qu'à partir du moment où l'instrument budgétaire reste un instrument national nous avons besoin de règles au niveau supranational pour encadrer les politiques budgétaires. Je crois que c'est une chose sur laquelle nous pouvons peut-être conclure assez vite indépendamment de la qualité des institutions qui mettent en oeuvre tout cela. C'est le règlement de copropriété dont parlait le Président ARTHUIS.
2°) Je vais développer un peu plus la deuxième question : Avons-nous trop de règles ou pas assez ? Nous entendons beaucoup que notre politique budgétaire est aujourd'hui contrainte par le plafond du 3 points de déficit public et que nous souffrons de règles trop rigides, que le pacte interdit de mener la bonne politique budgétaire qui serait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. J'ai trois ou quatre remarques à ce propos.
La première est que nous pouvons débattre à l'infini de l'efficacité de la politique budgétaire dans la situation où nous sommes.
La deuxième remarque est qu'il n'y a rien de mécanique dans ces règles, c'est-à-dire qu'il y a toujours in fine un choix politique. Les états membres votent. En début de semaine, sur la recommandation adressée à la France -Marco l'a rappelé- les Etats membres ont voté et il y a même deux pays qui ont trouvé que la recommandation qui nous était faite était insuffisamment volontariste dans le redressement budgétaire, le Danemark et les Pays-Bas. Donc il y a toujours in fine un élément de choix politique démocratique puisqu'il s'agit de représentants de gouvernements issus d'élections.
La troisième remarque -et Christopher ALLSOPP l'a dit à juste titre- est qu'il faut sauvegarder les deux autres pieds du tripode, c'est-à-dire que si nous en sommes là où nous sommes aujourd'hui ce n'est pas forcément uniquement la politique budgétaire qu'il faut regarder mais nous pouvons aussi nous interroger sur la suffisante réactivité des autorités monétaires.
Nous pouvons aussi renvoyer un peu au troisième pied du tripode, les partenaires sociaux car si la Banque Centrale n'a pas été aussi réactive que nous le souhaitions c'est aussi parce que l'inflation elle-même a été assez résiliente -pour prendre un terme franglais. Dans la phase de ralentissement conjoncturel les responsabilités sont certainement très partagées.
En fait je crois aussi que la discussion précédente montre que si nous avions respecté, du point de vue uniquement de la politique budgétaire, l'esprit du pacte en laissant jouer également les stabilisateurs automatiques en haut de cycle, donc en profitant des périodes de vaches grasses pour réduire davantage le déficit public, nous n'en serions pas là. Partant de déficits publics plus faibles nous aurions pu évidemment laisser jouer les stabilisateurs automatiques dans cette phase basse du cycle sans dépasser le seuil de 3 %.
Avec cette lecture, le problème n'est pas tant d'assouplir la règle actuelle que d'ajouter quelque chose, d'ajouter une incitation puissante à laisser jouer les stabilisateurs automatiques en haut de cycle pour ne pas recycler instantanément les plus-values de recettes fiscales, quand cela va bien, en baisse d'impôts.
C'est un problème qui n'est pas facile. Pour la plupart des économistes -si on ne fait pas comme Jean-Paul FITOUSSI qui internalise tout de suite le comportement des politiques- en restant sur le plan de l'économie, la réponse n'est pas tellement ambiguë. On a plutôt intérêt à se lier les mains en matière de politique budgétaire parce que la bonne politique budgétaire, grosso modo, c'est une politique où on laisse jouer les stabilisateurs automatiques. Elle est définie une fois pour toutes. On a un objectif de dépenses et puis on laisse fluctuer les recettes fiscales et les recettes publiques de manière générale, en fonction de la conjoncture, sans chercher à rendre les plus-values aux ménages ou aux entreprises lorsque cela va bien, sans chercher non plus à compenser les moins-values fiscales en remontant les impôts quand cela va mal. C'est une politique où l'on demande, en gros, au Parlement et aux gouvernements de définir une fois pour toutes un mécanisme, et après de rester tranquilles en disant : « Nous ne faisons rien d'autre que de suivre cette politique. »
Alors Jean-Paul FITOUSSI a peut-être raison quand il internalise le comportement du politique en disant que c'est difficile pour un gouvernement de rester inactif, de se priver de toute possibilité d'intervention discrétionnaire. Effectivement, mon expérience me montre que demander à un gouvernement et à des parlementaires de ne pas réagir à un creusement du déficit par une hausse d'impôts c'est sans doute imaginable ; leur demander dans la situation symétrique d'engranger des cagnottes -comme on avait appelé cela improprement- quand la conjoncture est bonne sans céder à aucune demande, qu'il s'agisse de baisse d'impôts ou de dépenses supplémentaires, c'est difficile.
Il y a la solution de Charles WIPLOSZ, qui consiste à renvoyer cela à une sorte d'agence de fonctionnaires indépendants. Ce n'est peut-être pas pour tout de suite. Il y a d'autres pays qui ont essayé de trouver un compromis entre l'intérêt intrinsèque d'avoir une politique de stabilisateurs automatiques et la nécessité de laisser la place à ce besoin d'action discrétionnaire des gouvernements et des parlements.
Il s'agit par exemple, aux Pays-Bas, d'encadrer à l'avance, ex ante, le comportement procyclique. On ne s'interdit pas d'avoir un comportement procyclique, on ne s'interdit pas -parce qu'on sait que ce n'est pas très crédible de se l'interdire tout à fait- de rendre aux ménages et aux entreprises une partie des plus-values fiscales en période de vaches grasses mais on plafonne à l'avance la proportion de plus-values que l'on rendra sous cette forme.
C'est une politique pragmatique : on ne s'interdit pas d'être procyclique parce qu'on sait que l'on n'y arrivera pas mais on se donne une règle à l'avance pour cantonner, circonscrire ce caractère procyclique. C'est sans doute une piste intelligente pour nous apprendre à mieux gérer les hauts de cycle. Mais de toute façon il reste ce point fondamental que cela conduit bien à définir des règles a priori qui encadrent et qui ferment le domaine des possibles dans l'élaboration, année après année, des lois de finances successives.
C'est quand même un choix important et lourd s'agissant du principal instrument de politique économique qui reste au niveau national. Voilà qui concernait la question : avons-nous trop de règles ou pas assez ?
3°) La troisième question a été à peine abordée sauf dans le dernier exposé de Marco BUTI : faut-il que les règles soient simples, voire simplistes pour être bien comprises et que tout le monde puisse se les approprier ? Ou faut-il avoir des règles plus sophistiquées parce que les règles pertinentes au niveau économique sont quand même plutôt sophistiquées ?
Idéalement les règles de surveillance et de coordination des politiques budgétaires devraient satisfaire les deux critères. Elles devraient être sophistiquées pour répondre aux préoccupations économiques et elles devraient être suffisamment simples pour que tout le monde puisse se les approprier et qu'elles puissent s'appuyer sur des grandeurs non manipulables, non contestables, etc.
Pour qu'une règle soit reconnue comme bonne et qu'elle survive, il faut qu'elle concilie ces deux critères. Or il s'agit de concilier l'inconciliable. Ce dilemme a toujours été présent, il était déjà présent dans la négociation du Traité de Maastricht. Visiblement les arguments de lisibilité l'ont remporté puisque nous sommes sortis avec les deux critères les plus frustres de la comptabilité nationale que sont le déficit et la dette publique sans référence à des choses plus sophistiquées que seraient le déficit primaire, la dette nette, y compris la dette implicite des régimes de retraite ou, bien sûr, le déficit structurel, le déficit corrigé des fluctuations cycliques.
Il faut bien voir que c'est un point extrêmement lourd lorsqu'on parle de la définition et de la mise en oeuvre de règles. Typiquement lorsque nous raisonnons sur le haut de cycle et lorsque nous nous demandons comment faire pour éviter d'être trop procycliques en haut de cycle, comment faire pour inciter les gens, les gouvernements, les parlements à laisser jouer les stabilisateurs automatiques ? il faut raisonner en déficit corrigé des fluctuations cycliques, en déficit structurel.
Il faut savoir que ce n'est pas un agrégat de comptabilité nationale incontestable. C'est un agrégat qui, pour le calculer, l'estimer, nécessite d'avoir une estimation de la croissance potentielle de l'économie, nécessite d'avoir une idée, à chaque instant du cycle, de l'écart entre la position de l'économie et sa position sur le sentier de croissance potentielle, d'en inférer les plus-values ou les moins-values de recettes fiscales par rapport à cette situation de conjoncture moyenne. Donc ce sont des choses qui sont hautement techniques, qui nécessitent des méthodes économétriques, des statistiques, des dires d'expert.
À titre d'exemple, pour l'année 2002 « l'écart de croissance » pour la France, en moyenne annuelle 2002, est négatif pour le FMI et pour nous, Ministère des Finances français. Il est quasiment nul et pas d'ailleurs avec tout à fait le même signe pour l'OCDE ou la Commission Européenne. C'est embêtant. À telle enseigne d'ailleurs qu'au Comité de Politique Economique de l'Union Européenne nous nous sommes saisis du sujet pour essayer d'améliorer et d'harmoniser les méthodes. Mais nous voyons bien que dans les circonstances actuelles nous n'aurons pas de solution satisfaisante du point de vue de ces deux critères : simplicité et pertinence, pour traiter les hauts de cycle. Il faudra forcément mettre le curseur quelque part.
4°) La quatrième question n'a pas du tout été abordée sauf peut-être par Marco qui a fait référence à l'aléa moral. Faut-il, si nous résolvons les questions précédentes et que nous avons l'impression d'avoir des règles meilleures, en changer à chaud quand des difficultés se présentent ? Ou est-ce que nous devons attendre d'avoir résolu les difficultés avec les règles actuelles pour changer les règles à froid ?
La question paraît idiote. Si une règle peut être améliorée, pourquoi se priver de le faire lorsqu'elle pose des difficultés et attendre qu'elle n'en pose plus pour la modifier ? Mais elle n'est pas si idiote, pour des considérations attachées à la crédibilité des règles. Si nous changeons les règles à froid, lorsque cela ne pose de problèmes de mise en oeuvre à personne, il n'y a pas de sujet. A partir du moment où nous modifions les règles au moment où elles posent des problèmes à certains pays -d'ailleurs pas à tous-, et même si c'est pour les améliorer, cela pose un problème de crédibilité pour les règles futures.
Comment, à ce moment-là, être sûr que concernant les règles futures, les différents acteurs ou observateurs ne vont pas se dire : « Attention, ils ont déjà changé une fois les règles quand ils avaient des difficultés, comment éviter qu'ils ne les changent à nouveau lorsque les difficultés se reproduiront ? » C'est un point qui n'a pas été évoqué ce matin mais qui est quand même assez important dans l'économie politique supranationale.
5°) Nous avons beaucoup parlé de la cinquième question : Pouvons-nous prendre en compte la nature des dépenses ? Ce qui rassemble un peu toutes les problématiques ce sont les dépenses dont nous estimons qu'elles ont des externalités positives, comme les dépenses de défense. Peut-être que Marco a une bonne réponse qui est de dire que ces dépenses, si elles ont des externalités positives suffisamment prouvées et admises par tous, c'est peut-être au niveau européen qu'elles doivent être remontées.
Et puis il y a les dépenses porteuses d'avenir, les dépenses d'investissement, d'infrastructures, de recherche et développement. Effectivement nous voyons l'intérêt potentiel de la Règle d'Or : éviter que les ajustements budgétaires ne se fassent sur le dos uniquement des seuls investissements et que, plus généralement, l'intérêt que nous portons au chiffre global du déficit n'ait pour contrepartie un désintérêt pour la composition des dépenses elles-mêmes.
Nous voyons l'intérêt, nous voyons aussi beaucoup de problèmes, Jean PISANI-FERRY a cité le premier et je pense que Jean-Paul FITOUSSI aurait une réponse sur la spécialisation des instruments. J'imagine que Jean-Paul va dire -je réponds pour lui- qu'à partir du moment où les infrastructures sont porteuses de croissance potentielle et donc de ressources publiques supplémentaires nous sommes toujours dans le cadre de la soutenabilité globale des finances publiques.
Évidemment, sauf qu'à ce moment-là il faut être extrêmement sévère, comme les Britanniques savent le faire, sur la sélection des projets d'investissement. Je ne pense pas que cela puisse se régler globalement, mais il faut que, projet par projet, nous vérifiions ce critère, c'est-à-dire que nous vérifiions que la dépense d'investissement a un rapport coût-bénéfice, une rentabilité financière, une rentabilité économique et sociale, une rentabilité en termes de recettes publiques supplémentaires dans l'avenir.
Je ne dis pas que nous ne pouvons pas le faire. Je dis simplement que cela nécessite que cette sélection de projet sur la base de ces critères soit faite ; sans cela, effectivement, nous risquons de tomber dans l'effet pervers que, la catégorie de dépenses protégées se trouvant sacralisée, elle se trouve complètement évacuée de tout examen de son rapport efficacité-coût.
Il faut aussi, je crois, bien voir dans l'exemple britannique que ce n'est pas si simple, c'est-à-dire que la règle doit être appliquée sur l'ensemble des fluctuations cycliques, sur l'ensemble du cycle. Je sais que cela pose débat dans la mise en oeuvre, Christopher ALLSOPP pourra peut-être nous en dire plus sur ce sujet.
Je comprends qu'en théorie la règle ne devrait pas tant s'appliquer aux flux, c'est-à-dire que l'on ne doit pas dire que les investissements doivent être financés par le déficit ou peuvent l'être. On doit dire que le capital public peut être financé par la dette. Cela pose des problèmes de calcul, c'est nettement plus compliqué et cela souligne aussi qu'il faut tenir compte de la situation existante.
Le besoin de protéger les dépenses d'investissements des ajustements budgétaires n'est, à l'évidence, pas le même dans un pays comme le Royaume-Uni, où le capital d'infrastructures est moins élevé et où la dette est moins élevée, que dans des pays où on a peu négligé les dépenses d'infrastructures dans le passé. J'ai des exemples en tête.
Enfin évidemment, Marco l'a dit je crois, le problème du périmètre de la catégorie protégée en économie politique va se poser avec beaucoup d'acuité. Comment dire qu'il s'agit du seul investissement public au sens de la comptabilité nationale ? D'autres dépenses publiques servent aussi à l'évidence à préparer l'avenir et élever le potentiel de croissance : éducation, santé publique, formation professionnelle ou politique d'emploi, voire un champ bien plus large encore, et je ne suis pas sûr qu'en France, par exemple, ce soient les dépenses d'infrastructures qui aient été le plus négligées parmi toutes ces dépenses dans le passé.
Donc je comprends que Modigliani et Padoa-Schiopa trouvent 16 points de PIB. À vrai dire si nous posions la question aux différents ministres et aux différentes commissions parlementaires, tout le monde nous dirait que toutes les dépenses, tout ce qu'ils proposent, toutes les lignes budgétaires, sont des dépenses porteuses d'avenir.
6°) Nous arrivons enfin à la sixième question : est-ce que nous ne pourrions pas mieux traiter les questions de soutenabilité ? Je crois qu'il y a un accord pour dire que, sur ce plan-là, le corpus de règles européennes est assez faible en imposant un objectif de moyen terme, « one size fits all » de « Close to balance or in surplus ». Cela signifie que tous les pays, indépendamment de leur endettement actuel et des perspectives de besoins de financements non couverts de leur régime de retraite, doivent retourner à l'équilibre.
Mon sentiment est que sur ce point, dans le dilemme entre la simplicité et la pertinence des règles, nous avons peut-être mis le curseur un peu trop du côté de la simplicité parce que pour ce qui est de la pertinence il y a beaucoup à dire. S'il devait être définitif -comme l'a dit Jean-Paul- cet objectif n'a guère de sens. Être définitivement à l'équilibre conduit à faire disparaître la dette publique, ce que peu d'entre nous défendraient comme étant une perspective pertinente dans l'absolu.
Comme tu l'as dit, Jean-Paul, cela ne se justifie que « hic et nunc » parce que nous avons des problèmes de régime de retraite, ou que nous partons d'une situation initiale de dette qui peut paraître excessive dans certains pays.
Je comprends aussi qu'un pays comme le Royaume-Uni, qui est peu endetté et qui a un système de retraite obligatoire peu développé, donc peu de dette implicite des régimes de retraite, ait une difficulté absolue à se fondre dans ce dispositif-là. On comprend plus généralement les lacunes qu'il peut y avoir à ne pas moduler cet objectif de moyen-long terme en fonction du niveau et de la dynamique de la dette effective, en fonction aussi des progrès que nous réalisons en matière de soutenabilité financière des régimes de retraite.
Un pays qui, par sa réforme des retraites, espère traiter la moitié du problème, peut arguer que son objectif de moyen terme en matière de déficit public doit être modifié, à l'évidence. Je crois que ce sujet est peut-être moins à la mode parmi la communauté des économistes que le débat sur le seuil de 3 points de PIB. C'est dommage car il est sans doute plus important.
Voilà les six questions que je voulais poser. Je parlais en tant que membre du Ministère des Finances mais si vous avez cru percevoir dans mon propos des éléments de réponse à ces questions, des éléments prescriptifs ou des inclinaisons individuelles c'est sans doute -pour paraphraser Greenspan- que je me serai mal exprimé. Merci.