II. SURVEILLER LES SOLDES STRUCTURELS PLUTÔT QUE LES SOLDES NOMINAUX
A. LA POLARISATION SUR LES DÉFICITS NOMINAUX EST DANGEREUSE
Le pacte de stabilité et de croissance comporte des règles qui ne mentionnent que les déficits nominaux. Cette approche n'est pas satisfaisante pour, au moins, deux raisons. Négligeant les ressorts des soldes publics, elle peut déboucher sur de graves erreurs de diagnostic susceptibles de saper la logique du pacte et, dans certaines circonstances, elle risque d'affecter les politiques budgétaires des Etats d'un biais procyclique.
L'analyse des soldes publics conduit à relativiser la signification des soldes nominaux et appelle à distinguer les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public.
La partie conjoncturelle d'un solde est celle qui résulte de l'évolution de l'environnement économique, tandis que sa partie structurelle , obtenue par différence, est censée refléter des choix de politique des finances publiques. Elle constitue, en outre, l'élément permanent du solde, puisque le solde conjoncturel a, normalement, vocation à être nul sur la durée d'un cycle économique.
La polarisation sur les soldes nominaux présente deux dangers.
1. Un risque permanent d'erreur de diagnostic
Le premier réside dans les erreurs de diagnostic qu'elle peut engendrer. En cas de très fort écart par rapport à la croissance potentielle d'un pays, s'instaure un régime de croissance, normalement non-durable, qui peut considérablement améliorer (si l'écart est positif) ou dégrader (si la situation inverse prévaut) le solde public nominal. Toutes choses égales par ailleurs, ces variations relèvent exclusivement de modifications de la composante conjoncturelle des soldes et non pas d'une variation du solde structurel. Or, s'il est admis que, sur la durée d'un cycle, les écarts entre la croissance effective et la croissance potentielle sont nuls en moyenne, il faut aussi que la composante conjoncturelle du solde le soit.
En ne considérant que le solde nominal, le diagnostic sur les finances publiques accepte de subir une sorte d' illusion conjoncturelle , qui conduit à le fausser.
Cet état de fait à des conséquences particulièrement indésirables dans le contexte du pacte de stabilité et de croissance, s'il est bien vrai que sa logique est d'éviter que les Etats connaissent des « déficits excessifs ».
L'exemple récent de la France montre qu'un cheminement du solde total vers l'équilibre peut dissimuler la persistance d'un haut niveau de déficit structurel, susceptible d'engendrer, en cas de retournement de conjoncture, un dépassement des limites du pacte.
Ainsi, si sur la période 1997-2000, le déficit nominal de la France s'est rapproché de l'équilibre, passant de - 3 points de PIB à - 1,3 point, l'ajustement structurel a été insuffisant pour créer des marges entre le déficit structurel et le plafond de 3 points de PIB imposé au déficit par le pacte.
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BESOINS DE FINANCEMENT
(en points de PIB) |
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
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A - Besoin de financement observé |
- 3 |
- 2,7 |
- 1,6 |
- 1,3 |
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B - Besoin de financement à composante conjoncturelle inchangée |
- 3 |
- 3 |
- 2,1 |
- 2,1 |