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II. CANCÙN : UN ÉCHEC RELATIF

On devine aisément, au vu de l'état d'avancement des négociations, que les débats à Cancùn s'annonçaient relativement difficiles. Pendant cinq jours se sont déroulées, parallèlement à la réunion plénière formelle, des réunions informelles et des consultations menées par six « facilitateurs », désignés par le président Derbez pour l'aider à élaborer un projet de déclaration. Contrairement à la conférence de Seattle, les discussions ont été organisées de telle sorte que tous les pays ont pu se faire entendre, ce qui est un point extrêmement positif. L'heure est maintenant à l'analyse et à la clarification des positions adoptées par chacun.

A. LA QUESTION AGRICOLE A DONNÉ « LE RYTHME ET L'ALLURE AUX AUTRES THÈMES »16(*)

1. L'ultra-libéralisme du G23

L'accord du mois d'août passé entre les Etats-Unis et l'Union européenne prévoyait d'importantes avancées pour les pays en développement. Outre l'élimination des subventions à l'exportation pour une liste commune de produits présentant un intérêt pour les PVD, il proposait, en matière d'accès aux marchés, trois formules de baisse tarifaire permettant la prise en compte des spécificités de certaines productions nationales (par exemple, le riz japonais)17(*), une mesure de sauvegarde spéciale permettant aux pays en développement de se protéger contre les importations excessives pour les produits « sensibles », et des réductions de droits moins élevées pour eux. Enfin, il comportait une proposition d'exonération de droits à un certain pourcentage d'importations provenant des pays les plus pauvres.

Pour la première fois, l'accord excluait de l'application du traitement spécial et différencié les pays exportateurs nets. Il paraît en effet difficile de traiter sur le même plan tous les pays dits « pays en développement » : la balance commerciale des pays à bas revenus est déficitaire de 2 milliards d'euros en viande bovine, mouton, sucre et céréales, alors que les pays les plus riches du groupe de Cairns sont exportateurs nets de ces denrées, avec un excédent de 17 milliards d'euros. Depuis 10 ans, les seuls pays qui ont accru leur part de marché sont le Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay), le Canada et l'Australie. Le reste des pays en développement ont vu leur part de marché reculer de plus de 6 % sur la période18(*).

Depuis 18 mois, un débat s'était engagé, au sujet du traitement spécial et différencié réservé aux pays en développement. Le groupe de Cairns se divisait sur ce sujet, entre des pays comme l'Australie ou la Nouvelle-Zélande, appuyés par les Etats-Unis, favorables à une réduction du champ d'application des dispositions préférentielles (puisqu'exclus de leur bénéfice), et des pays comme le Brésil, l'Indonésie, les Philippines, ou la Colombie.

Le G23 comporte, au final, beaucoup de membres du groupe de Cairns, à l'exception des « pays du Nord », que sont l'Australie, la Nouvelle-Zélande, et le Canada. Ce groupe s'est posé, durant la conférence, en défenseur exclusif des pays pauvres, et a adopté une attitude très offensive pour le soutien interne et les subventions à l'exportation, et très défensive pour l'accès aux marchés des pays en développement.

Derrière une rhétorique volontiers tiersmondiste, accentuant la division Nord/Sud, cette coalition a émis des revendications ultralibérales en matière agricole : baisse des aides de la « boîte orange » par produit, élimination des aides de la « boîte bleue », plafonnement et durcissement des critères des aides de la « boîte verte », élimination de toutes les subventions à l'exportation. Cette dernière revendication, véritable leitmotiv à Cancùn, a bien sur été relayée par le groupe de Cairns.

Or il n'a échappé à personne que ce groupe, qui représente tout de même plus de la moitié de la population mondiale, est constitué de pays ayant a priori des objectifs très différents. A titre d'exemple, le Brésil cherche à démanteler toutes les barrières au commerce agricole, alors que l'Inde souhaite maintenir sa propre protection.

Peut-être les grands pays émergents, à l'instar du Brésil, de l'Inde, de la Chine ou de l'Afrique du Sud ont-ils, par-delà la question agricole, un intérêt commun à la défense de leur statut de pays en développement et du traitement différentiel qui lui est lié. Or, à l'heure où les firmes multinationales exportent massivement depuis la Chine ou l'Inde, il apparaît difficile que ces Etats gardent le même niveau de protection au nom du statut de pays en développement.

Il faut également remarquer, dans le G23, la présence du Mercosur, et le nombre important de pays d'Amérique latine. Forts d'une intégration régionale plus réussie que d'autres, notamment en Afrique, ces pays sont moins dépendants, d'une certaine façon, de la bonne marche du système multilatéral. En outre, beaucoup d'entre eux sont déjà très intégrés par le biais des accords bilatéraux, à l'instar du Brésil ou du Mexique19(*).

2. Les attentes déçues des pays pauvres

Le groupe des PMA n'avait pas réussi à adopter de position commune avant Cancùn. Ils avaient pourtant perçu l'accord euro-américain comme une forme d'entente à leurs dépens, qui, formellement, répondait à une demande de leur part.

A Cancùn, les pays ACP20(*), les PMA et d'autres pays en développement ont scellé une alliance (le G90) et adopté une position prévoyant un traitement spécial en faveur des pays en développement : l'autosélection des « produits spéciaux », le recours à un mécanisme de sauvegarde spéciale, le maintien des préférences, et enfin des réductions de tarif beaucoup moins importantes que les pays développés.

Résistant aux sirènes du G23, les pays ACP, liés à l'Union européenne par des accords commerciaux préférentiels, se sont ainsi montrés prudents sur la proposition de retrait total des subventions agricoles à l'exportation. Le secrétaire-général du groupe des Etats ACP, M. Jean-Robert Goulongana, a demandé « la mise en oeuvre des engagements pris à la (précédente) conférence de l'OMC à Doha, ni plus, ni moins », et ajouté : « Une élimination immédiate pénaliserait les pays ACP qui profitent de ces subventions21(*) ».

Le refus du G90 de se rallier au G23, et de former ainsi une vaste coalition contre la politique agricole de l'Union européenne et des Etats-Unis constitue un succès pour l'Union européenne, qui atteste de la pertinence de la politique qu'elle mène en faveur de ces pays depuis des années.

Il n'en demeure pas moins, toutefois, que ces pays, qui attendaient une réduction des aides ayant des effets distorsifs sur les échanges, et une plus grande ouverture des marchés, sont pénalisés par l'absence d'accord final, qui repousse la réforme de la politique agricole américaine.

3. Un projet final qui n'était pas acceptable par l'Union européenne

Le projet final, qui reprenait des propositions du G23, était inacceptable en l'état et franchissait d'ailleurs le mandat donné au commissaire Lamy. En prévoyant un réexamen des critères des aides de la boîte verte, ne tendait-il pas, in fine, à la remise en cause de toute aide à l'agriculture ? Par ailleurs, la fixation d'une date pour l'élimination totale des subventions à l'exportation est-elle vraiment conforme au mandat de Doha, qui ne prévoit que la « réduction en vue du retrait progressif » ? En outre, en demandant une réduction supplémentaire des aides de la boîte orange (baisse par produit), et une baisse progressive des aides de la boîte bleue, ce texte ne prenait pas en compte l'effet de l'élargissement sur la PAC22(*). A contrario, il ne s'attaquait pas aux « marketings loans » américaines.

Enfin, le projet traitait l'ensemble des pays en développement de façon identique, sans prendre spécifiquement en compte les plus pauvres d'entre eux, et laissait de côté de nombreux sujets comme les problématiques non commerciales.

4. Une absence d'accord qui satisfait les Etats-Unis ?

L'absence d'accord repousse de fait toute réforme de la politique agricole américaine. Il faut donc veiller à ce que les discussions à venir prennent en compte les efforts fournis par les agriculteurs européens à l'occasion de la réforme de la PAC, et permettent d'engager le démantèlement des marketing loans.

A cet égard, on ne peut pas exclure que l'attitude des Etats-Unis à Cancùn ait été influencée par des considérations de politique intérieure qui auront un poids croissant dans les mois à venir, nombre d'Etats agricoles étant hostiles à toute remise en question du Farm bill.

B. L'INITIATIVE SUR LE COTON

1. Le contexte

La chute récente des prix mondiaux du coton a eu de lourdes conséquences dans plusieurs pays d'Afrique occidentale et d'Afrique centrale. Dans certains PMA, le coton représente environ 10 % du PIB, jusqu'à 40 % des recettes d'exportation et plus de 60 % du revenu d'exportations agricoles. A titre d'exemple, le coton représentait, en 1999-2000, 79 % des exportations du Mali, 65 % des exportations du Bénin, et 56 % de celles du Tchad.

La part du coton dans la consommation mondiale de fibres, qui se situait à 65 % dans les années 1960, est tombée à 40 % ces dernières années. Dans ce contexte difficile, le poids des subventions américaines au coton a aggravé la situation des pays africains producteurs. Rappelons en effet que 62 % de la production américaine de coton est exportée, et que la part de marché mondiale du coton américain est de 36 %, contre 11 % pour le coton africain. Or, les subventions américaines à la production et à l'exportation de coton s'élèvent à environ 2,3 milliards de dollars, soit 53 % des soutiens mondiaux au coton, et presque trois fois la totalité de l'aide américaine au développement en Afrique.

2. L'offensive des pays africains

Pour la première fois dans l'histoire de l'OMC, quatre pays africains, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad, se sont organisés pour obtenir gain de cause et ont déposé une demande, baptisée « Initiative pour le coton », attestant par là de leur volonté de se faire entendre. Remportant leur première victoire politique, ils ont réussi à faire inscrire cette question, au premier jour de la conférence, à l'agenda des négociations.

Les revendications, assez radicales, émises par ces pays pouvaient-elles conduire aussi rapidement à un accord ? Dans le document remis au président, les quatre pays appellent à l'élimination de toutes les subventions sur une période de trois ans (de 2004 à 2006). Plus radicalement, ils demandent qu'une compensation leur soit versée d'ici à la fin des subventions, en évaluant à environ 250 millions de dollars la perte annuelle moyenne en termes de revenus d'exportations subie par les pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre.

L'Union européenne a émis des propositions, que l'on peut difficilement ne pas juger constructives, en proposant que le coton soit assimilé à un « produit sensible » pour lequel les subventions à l'exportation sont supprimées aux termes de l'accord euro-américain. S'agissant du soutien interne, elle s'est engagée à une réforme visant à découpler les aides européennes de la production. Au demeurant, il convient de rappeler que l'Union européenne est le premier importateur mondial de coton, notamment de coton en provenance des pays d'Afrique occidentale et centrale.

Les Etats-Unis, quant à eux, ont refusé de remettre en cause leur politique de soutien, en invoquant le ralentissement de la demande et la concurrence des fibres synthétiques pour expliquer la situation de crise que traversent les pays africains.

Nul ne peut nier que le projet de déclaration finale se soit aligné sur la position américaine, puisqu'il ne comportait aucun engagement d'élimination des subventions au coton à court terme et prévoyait simplement de favoriser des « programmes de diversification » des économies des pays africains. Ceux-ci, estimant que cette proposition faisait preuve de « mépris » à leur égard, ont déclaré qu'aucun accord sur d'autres sujets n'était dès lors envisageable.

Soulevé trop tard, le problème des aides au coton n'a en fait pas pu être réellement discuté. Ceci n'est-il pas le signe du manque d'expertise et d'expérience des pays les plus pauvres dans les négociations, attestant de la nécessité de renforcer les moyens du fonds d'assistance technique de l'OMC ?

C. L'OUVERTURE DE NÉGOCIATIONS SUR LES SUJETS DE SINGAPOUR

Les divergences en matière agricole ont sans doute, dans la perspective d'un accord global, influé sur les autres questions. Les « sujets de Singapour » semblent ainsi avoir cristallisé sur eux beaucoup de désaccords.

Les avis divergeaient sur l'opportunité de lancer des négociations sur les questions de Singapour en l'absence d'assurances sur l'obtention d'un consensus à cet effet.

Beaucoup de pays en développement ont rappelé que la Déclaration de Doha exigeait un « consensus explicite », et se sont prononcés contre le lancement de négociations. Redoutant une perte d'autonomie pour leur politique industrielle, ils ont proposé leur renvoi aux groupes de travail à Genève. Ce refus s'explique sans doute aussi par la réticence de ces pays à négocier dans des domaines perçus comme très complexes. Le précédent de l'accord sur les droits de propriété intellectuelle, pour lequel certains pays en développement ont eu l'impression de n'avoir pas maîtrisé les négociations, en raison de leur complexité, a joué un rôle non négligeable.

L'Union européenne, soutenue par le Japon et quelques pays émergents (Corée, Brésil), a demandé que s'ouvrent des négociations sur les quatre sujets, en rappelant qu'ils faisaient partie intégrante du Cycle de Doha et que sept années de discussions avaient permis de clarifier les questions.

Un plus petit groupe de pays en développement était favorable à des négociations sur deux questions, la facilitation des échanges et la transparence des marchés publics.

Le projet de déclaration final proposait de lancer des négociations sur ces deux sujets, sans avancer de date pour la présentation d'un projet d'accord. Pour les deux autres sujets, le projet prévoyait « d'intensifier le processus de clarification ».

Déclarant qu'il s'agissait du thème le plus conflictuel, le Président Derbez a choisi de commencer les négociations par les sujets de Singapour. L'Union européenne a fait preuve de flexibilité en acceptant de ne discuter que de la facilitation des échanges et de la transparence des marchés publics. Mais les autres positions sont restées figées, la Corée s'opposant à cette concession, et les pays en développement persistant dans leur refus. C'est sur ce constat d'échec que le Président a choisi d'arrêter les négociations de Cancùn.

Le blocage sur les sujets de Singapour paraît être lié à la question agricole : beaucoup de pays en développement, à l'instar de l'Inde, de la Malaisie, de l'Afrique du Sud ou du Kenya, ont ainsi déclaré qu'aucune avancée globale ne serait possible tant que des concessions ne seraient pas obtenues en matière agricole.

A cet égard, le choix du Président d'arrêter les négociations rapidement, avant même d'aborder l'agriculture, est apparu à beaucoup d'observateurs comme de nature à susciter des interrogations quant à d'éventuelles pressions américaines. D'aucuns ont ainsi émis l'hypothèse que les Etats-Unis, mis en accusation sur les dossiers de l'agriculture et du coton, avaient un intérêt à l'arrêt précoce des négociations.

D. L'ACCÈS AUX MARCHÉS POUR LES PRODUITS NON AGRICOLES

Fortement lié à la question agricole, l'accès aux marchés pour les produits non agricoles n'est pas vraiment parvenu à un consensus satisfaisant. Or les produits industriels représentent 80 % du commerce mondial. De plus, il s'agissait d'un enjeu « offensif » pour l'Union européenne : les droits de douane y sont faibles, alors que des pics tarifaires demeurent aux Etats-Unis et au Japon, et que les droit de douane des pays émergents sont élevés (notamment en Chine et au Mexique).

Sur ce sujet, les positions des Etats-unis et de l'Union européenne étaient proches, c'est-à-dire centrées sur le problème des pics tarifaires23(*). Un bloc hétérogène de pays en développement (PMA dont pays africains, Inde) a adopté une position très défensive, notamment sur le textile, et sur l'érosion des marges préférentielles qui serait induite par un accord.

De plus, il existe dans ce domaine des divergences d'intérêt au sein même des pays en développement. Par exemple, des pays comme la Tunisie ou le Maroc redoutent une réduction des pics tarifaires sur les produits non agricoles par peur de ne plus être compétitifs face à la Chine.

Par ailleurs, on peut se demander si, dans des secteurs comme le textile ou l'habillement, l'Union européenne ne devrait pas bénéficier de garanties de concessions réciproques, face à la Chine ou l'Inde. Or la formule générale de réduction des droits prévoit des baisses moins fortes pour les pays en développement. C'est pourquoi l'Union européenne souhaitait que la participation à des initiatives sectorielles de réduction de droits soit rendue obligatoire.

Le projet de texte final était relativement décevant au regard des objectifs d'ouverture des marchés, et tranchait en faveur d'une participation volontaire aux initiatives sectorielles de réduction de droits.

* 16 Prédiction de M. Supachai Panithpakdi, directeur de l'OMC, le 10 septembre.

* 17 Formule « Uruguay » pour les produits sensible ; formule suisse pour les produits intermédiaires ; annulation de droits pour les autres.

* 18 Source : Commission européenne.

* 19 Le Mexique a des accords commerciaux avec 32 pays.

* 20 Le Groupe ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) est une organisation intergouvernementale qui regroupe 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

* 21 Avec 42 milliards de dollars en 2002, les importations européennes en provenance des pays ACP dépassent les importations combinées des Etats-Unis, du Japon, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande.

* 22 D'après l'OCDE, le soutien annuel par agriculteur européen passera, après l'élargissement, de 16 000 dollars à 14 000 dollars.

* 23 Les Etats-unis voulaient l'abolition totale de ces droits d'ici à 2015, alors que l'Union européenne a proposé de limiter les pics tarifaires à 15 %.

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