TROISIÈME PARTIE :
LE CHOIX DES OPÉRATIONS EST-IL
JUSTIFIÉ ?
L'utilisation des crédits est fortement
critiquée.
Le 15 décembre 1997, le CIADT lui-même estimait : «
L'impact, en matière d'aménagement et de développement
durable du territoire, des opérations financées par le fonds
pourrait être amélioré
».
De même, dans son rapport au président de la République
portant sur l'année 2001, la Cour des comptes considère que le
FNADT «
n'a pas réussi à concentrer ses
interventions sur des opérations réellement significatives dans
le domaine de l'aménagement du territoire
».
I. LES OBJECTIFS DE LA LOI DU 25 JUIN 1999 SEMBLENT EN PARTIE PERDUS DE VUE
A. L'ÉVOLUTION DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DEPUIS LA CRÉATION DU FNADT
La circulaire du 9 novembre 2000 prévoit qu'il convient de s'assurer que l'utilisation qui est faite du FNADT « répond aux orientations » définies par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui a fixé les « objectifs stratégiques de la politique d'aménagement du territoire ».
1. Un arbitrage entre « efficacité » et « équité » forcément subjectif ?
Comme le
souligne un récent rapport du Conseil d'analyse
économique
20(
*
)
, la
politique d'aménagement du territoire résulte d'un arbitrage,
forcément subjectif, entre équité et efficacité
économique.
En effet, les villes sont le lieu privilégié du
développement économique. Les économistes mettent en
évidence l'existence d'effets externes dits
«
économies d'agglomération
»,
décrits en 1971 par l'économiste américain William Alonso.
L'idée est que la réunion en un même lieu
d'activités économiques diverses présente divers
avantages : économies d'échelle (il est possible de
constituer de grandes unités de production, du fait de la
proximité d'une main-d'oeuvre en quantité suffisante),
échanges plus intenses entre spécialistes d'un secteur
donné, etc. Ce phénomène a été
souligné, notamment, par le commissariat général du Plan
en 1999
21(
*
)
et par le Conseil
d'analyse économique dans le rapport précité.
Dès lors, se pose la question de ce que les auteurs appellent
«
l'arbitrage implicite ou explicite que toute politique
d'aménagement de l'espace implique entre les considérations
d'efficacité et d'équité
». Certains Etats,
prenant en considération le seul objectif d'efficacité, ne
disposent ainsi pas de politique d'aménagement du territoire. Comme le
rappelle le Conseil d'analyse économique,
«
l'Administration américaine n'a pas d'agence
fédérale ayant une compétence en ce
domaine
» et «
la Grande-Bretagne a abandonné
cette politique sous le gouvernement Thatcher
».
En France, cet arbitrage a évolué. Ainsi, si les objectifs de la
loi de 1995 correspondaient exclusivement à une logique
d'équité, ceux de la loi de 1999 prennent également en
compte des considérations d'efficacité économique. Ce
compromis se rapproche du scénario dit de « polycentrisme
maillé » (ou de
« l'équité ») présenté par la
DATAR, qui suppose l'émergence de six grands bassins de peuplement,
comportant chacun plusieurs pôles urbains dynamiques,
intégrés dans des ensembles territoriaux solidaires,
eux-mêmes structurés en agglomérations et en pays.
2. La loi de 1995 et l'objectif de « développement équilibré du territoire »
La loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire du 4 février 1995
22(
*
)
, dite
« Pasqua-Hoeffel », fixait
deux objectifs
23(
*
)
:
- «
assurer, à chaque citoyen, l'égalité des
chances sur l'ensemble du territoire et (...) créer les conditions de
leur égal accès au savoir
» ;
- permettre «
la mise en valeur et le développement
équilibré du territoire de la
République
».
3. La loi de 1999 et la prise en compte, notamment, de considérations d'efficacité économique
L'arbitrage effectué par la loi du 25 juin 1999
d'orientation
pour l'aménagement et le développement durable du territoire
entre équité et efficacité est plus favorable à
cette dernière que celui prévu par celle de 1995.
En effet, comme le souligne le rapport précité du Conseil
d'analyse économique (2001), «
si le développement
local au sein de pays et le soutien des territoires en difficulté
figurent parmi [les choix destinées à favoriser
l'équité], les deux autres stratégies retenues -
renforcement de pôles de développement à vocation
européenne et internationale et organisation d'agglomérations -
apparaissent plus marquées par la recherche de
l'efficacité
».
Ainsi, «
un plus grand équilibre entre la réduction
des disparités et l'accompagnement des tendances spontanées
à la polarisation semble se dessiner
».
a) La confirmation de l'objectif d'équité
L'objectif d'équité est confirmé.
Tout d'abord, la loi fixe l'objectif de «
soutien des
territoires en difficulté
», comprenant
«
notamment les territoires ruraux en déclin, certains
territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou
très dégradés cumulant des handicaps économiques et
sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les
régions insulaires et les départements d'outre-mer-régions
ultrapériphériques françaises
».
Ensuite, elle prévoit de favoriser le
«
développement local
, organisé dans
le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la
complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et
urbains
», dans le cadre de
«
pays
»
24(
*
)
.
b) La recherche d'une plus grande efficacité économique
La loi
de 1999 mentionne également des objectifs correspondant à une
logique d'efficacité économique.
Tout d'abord, la loi de 1999 fixe un objectif de «
le
renforcement de pôles de développement
à vocation
européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives
à la région parisienne
».
Ensuite, la politique d'aménagement du territoire doit favoriser
«
l'organisation d'agglomérations
favorisant
leur développement économique, l'intégration des
populations, la solidarité dans la répartition des
activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la
gestion maîtrisée de l'espace
».