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B. LA CLEF DU SUCCÈS : UNE INSTITUTIONNALISATION RÉUSSIE

Vos rapporteurs estiment que des modalités d'institutionnalisation de l'évaluation dépend la dynamique de l'évaluation des politiques publiques. L'évaluation doit pouvoir bénéficier d'un cadre d'expression assurant sa dynamique. L'institutionnalisation de l'évaluation doit être à l'image d'un Etat idéal, démocratique et efficace.

1. Les impasses d'une évaluation bureaucratique

Si les défauts de fonctionnement de l'évaluation ont joué dans son insuccès, les malfaçons institutionnelles des différents systèmes mis en place paraissent avoir, en la matière, une responsabilité primordiale. Quelques recommandations qu'on fasse pour asseoir l'utilité des travaux d'évaluation des politiques publiques, elles n'auraient qu'une portée incertaine si les modes d'institutionnalisation choisis n'étaient pas appropriés.

Sur ce plan, plusieurs enseignements apparaissent clairement. On peut les résumer par le constat qu'un dispositif d'évaluation à tonalité bureaucratique, qui est un non-sens au regard des objectifs que poursuit l'évaluation des politiques publiques, est voué à l'échec.

Il ne s'agit pas ici d'incriminer les membres du CNE. Mais, en dépit de leurs compétences et de leur déontologie, leur action était destinée à ne pas connaître le succès.

Les modalités de saisine du CNE offrent une illustration de cette malfaçon originelle.

L'article 4 du décret de 1998 attribue le droit de saisine aux « organismes » suivants : Premier ministre, les ministres, le Conseil d'État, la Cour des comptes, le Conseil économique et social, le Médiateur de la République, ainsi que les collectivités territoriales, pour les politiques qu'elles mènent, et les associations d'élus mentionnées à l'article 3, c'est-à-dire aux associations représentatives des élus locaux. Par ailleurs, le CNE a estimé pouvoir se saisir lui-même, latitude dont il n'a usé qu'une fois sur le thème du transport combiné.

Mais, le Parlement se voit dénier tout droit de saisine, déni qui représente une véritable anomalie démocratique. Le Parlement n'est pas même habilité à user de la procédure prévue part l'article 6 du décret qui dispose que :

« Le conseil national peut être consulté par les administrations de l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs sur toute question méthodologique relative à la conduite d'une évaluation. »

On pourrait certes se féliciter de l'ouverture du droit de saisine hors la sphère de l'exécutif dans le dispositif d'évaluation en vigueur, mais, force est d'observer que certains titulaires du droit de saisine n'en ont jamais réellement usé. Il en va ainsi pour de nombreux ministères, mais également pour le Conseil économique et social47(*), pour les collectivités territoriales et, selon toute apparence, pour les associations d'élus et pour la Cour des comptes.

On a indiqué que cette situation pouvait, dans certains cas, s'expliquer par des réticences à voir un organisme considéré comme un éventuel concurrent s'affirmer sur la scène de l'évaluation des politiques publiques. Mais, d'autres explications doivent être envisagées, soit que les titulaires du droit de saisine aient pu craindre que les évaluations réalisées par le CNE seraient susceptibles de se retourner contre eux, soit encore que le CNE soit jugé trop lointain et inaccessible. En toute hypothèse, l'expérience démontre le bien-fondé d'une approche de strict bon sens : l'évaluation des politiques publiques est destinée à l'échec si ses commanditaires n'y trouvent pas d'intérêt.

Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner que l'analyse, réalisée par le CNE, des saisines soumises par les ministères ait débouché sur le constat d'une sorte d'échec, voire de détournement de la procédure.

Ainsi, le CNE attribue l'abandon de nombreuses saisines soit à une réticence des ministères qui n'étaient pas à l'origine de la demande et ne souhaitaient pas y être engagés, soit à un désintérêt de ceux-la mêmes qui avaient proposé le sujet, voire une préférence des ministères pour mener eux-mêmes l'évaluation concernant leur département ministériel.

Cette analyse vient totalement conforter les appréciations de vos rapporteurs sur la très faible appétence des ministères pour le dispositif interministériel.

Il semble aussi constituer une sorte d'aveu d'échec du CNE à imposer aux administrations son propre programme d'évaluation. A cet égard, la seule occurrence d'autosaisine du CNE, si elle fut significative d'une volonté de dépasser les réticences ministérielles, a constitué une initiative trop isolée.

Mais il y a plus, et le CNE va jusqu'à estimer que certains ministères se livrent souvent à une instrumentalisation de la procédure à des fins éloignées des objectifs théoriques de l'évaluation. En ce sens, il indique :

« les ministères transversaux (budget, fonction publique, intérieur) s'intéressent à l'évaluation et en sont volontiers demandeurs mais, souvent, davantage pour susciter des démarches qui concernent les ministères « dépensiers » ou les « autres » administrations que pour soutenir des projets où leur propre action serait évaluée. »

2. Assurer la vitalité de l'évaluation des politiques publiques

Pour vos rapporteurs, il apparaît primordial, pour la vitalité du processus, que l'évaluation des politiques publiques soit institutionnalisée de sorte que ses « publics » naturels soient totalement impliqués. Il faut insister quelque peu sur les deux branches de cette proposition fondamentale, puisque chacune d'entre elles est porteuse de recommandations pratiques stratégiques.

a) Ouvrir l'évaluation à ses publics naturels

S'agissant des « publics » naturels de l'évaluation, la considération des objectifs de l'évaluation des politiques publiques dans un régime politique démocratique emporte une réponse qui aurait dû, de longue date, aller de soi. Les pouvoirs publics sont concernés au premier chef, le Gouvernement, ce qui a toujours été admis, mais aussi le Parlement, ce qui a toujours été omis. Il importe donc de réparer cette anomalie grossière, dans la perspective d'instaurer un système d'évaluation des politiques publiques réellement démocratique.

Plus encore, l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques doit être l'occasion d'un approfondissement démocratique.

Vos rapporteurs suggèrent deux mesures à cet effet.

Dans une démocratie représentative, il est de règle et souhaitable que la majorité parlementaire prenne les décisions dans le respect des principes constitutionnels et sauf l'exception des domaines couverts par le référendum.

En revanche, il est sain que les activités ne relevant pas de cette responsabilité politique, en particulier l'appréciation des décisions et politiques publiques, soient partagées afin que le débat public soit clair et que les citoyens puissent échapper au sentiment d'un pouvoir confisqué.

Ces considérations conduisent à souhaiter que l'opposition parlementaire et les citoyens soient associés à la procédure d'évaluation des politiques publiques.

Cette dernière proposition n'a pas pour effet d'instituer une procédure inspirée de la démocratie, directe, qui nécessiterait d'ailleurs une révision de la Constitution.

Il s'agit de rendre la démocratie plus participative en garantissant un haut degré de transparence des politiques publiques. Cet objectif semble correspondre aux aspirations des citoyens. Sans décalquer les dispositions du projet de Constitution européenne qui entendent répondre à cette aspiration, on peut du moins s'en inspirer.


PROJET DE CONSTITUTION EUROPÉENNE ET DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Le projet de Constitution européenne comportait initialement deux articles, qu'on peut juger innovants à l'aune des « habitudes franco-françaises ».

L'article 46 mettait en place un mécanisme proche de ceux associés aux procédures de démocratie directe.

« Article 46: Principe de la démocratie participative

1. Les institutions de l'Union donnent, par les voies appropriées, aux citoyennes et citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union.

2. Les institutions de l'Union entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.

3. En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission procède à de larges consultations des parties concernées.

4. La Commission peut, sur initiative d'au moins un million de citoyens de l'Union issus d'un nombre significatif d'États membres, être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application de la Constitution. La loi européenne arrête les dispositions relatives aux procédures et conditions spécifiques requises pour la présentation d'une telle initiative citoyenne. »

Cet article, qui reconnaissait le principe d'initiative citoyenne, notion à différencier du principe d'adoption citoyenne des lois de l'Union, a été in fine modifié avec la suppression de la partie relative à l'exercice concret de cette initiative. Seul demeure l'énoncé des principes qui fondaient cette initiative.

Quant à l'article 49, il traite de la transparence des travaux des institutions de l'Union.

« Article 49: Transparence des travaux des institutions de l'Union

1. Afin de promouvoir une bonne gouvernance, et d'assurer la participation de la société civile, les institutions, les organes et les agences de l'Union oeuvrent dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture.

2. Le Parlement européen siège en public, ainsi que le Conseil des ministres lorsqu'il examine et adopte une proposition législative.

3. Toute citoyenne ou tout citoyen de l'Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre dispose d'un droit d'accès aux documents des institutions, des organes et des agences de l'Union, quelle que soit la forme dans laquelle ils sont produits, dans les conditions prévues dans la Partie III.

4. La loi européenne fixe les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d'intérêt public ou privé, régissent l'exercice du droit d'accès à de tels documents.

5. Chaque institution, organe ou agence visé au paragraphe 3 arrête dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l'accès à ses documents, en conformité avec la loi européenne visée au paragraphe 4. »

Cet article consacre un droit d'accès extrêmement large dont chaque institution devra, dans son règlement intérieur, respecter le principe. Si l'on se réfère aux réticences des administrations à fournir les informations demandées par les parlementaires qu'on observe fréquemment en France, on peut espérer que cette disposition ambitieuse soit respectée, en pratique, par les institutions européennes et qu'ainsi celles-ci montrent la voie à nos propres administrations.

Dans le cadre constitutionnel français, il est envisageable de mettre en oeuvre une association des citoyens aux procédures d'évaluation des politiques publiques et leur institutionnalisation doit être l'occasion d'accomplir cette entreprise, souhaitable pour vos rapporteurs.

Elle devrait se traduire par la présence dans les organes chargés de l'évaluation de représentants de la société civile choisis en fonction des différents domaines couverts par ces organes. En outre, un droit de saisine serait ouvert aux citoyens sous des conditions formelles et matérielles précisément définies. Les saisines devraient comporter un nombre suffisant de signataires (500 000) et un questionnement évaluatif précis.

b) Créer les conditions d'une forte implication des demandeurs d'évaluation

Une fois les « publics » naturels de l'évaluation intégrés au dispositif d'évaluation, il faut encore créer les conditions de leur implication effective.

Certaines d'entre elles ont déjà été évoquées. La pleine intégration du Parlement dans l'architecture future du système d'évaluation des politiques publiques, la reconnaissance des droits de l'opposition parlementaire à participer à ce processus, ainsi que l'extension de celui-ci en direction des citoyens devraient contribuer à donner sa dynamique à l'évaluation.

En outre, l'attribution de moyens administratifs propres aux acteurs de l'évaluation et la définition des prérogatives nécessaires à leur mission permettraient d'éviter les risques d'enlisement toujours envisageables quand ces conditions ne sont pas réunies.

Mais, une pleine implication des « publics » de l'évaluation des politiques publiques passe aussi par une architecture institutionnelle qui leur permette de participer effectivement aux processus d'évaluation.

Dans cette perspective, les formules d'organisation de l'évaluation recourant à une autorité éminente chargée d'animer le système d'évaluation doivent laisser la place à des schémas plus décentralisés permettant d'impliquer effectivement les demandeurs d'évaluation.

Une série de considérations motivent cette proposition.

Il faut d'abord considérer que la demande d'évaluation ne peut être pleinement satisfaite par la seule attribution d'un droit de saisine. Pour que celui-ci puisse s'exprimer dans de bonnes conditions, et pour que l'évaluation soit réellement appropriée, il faut que la demande d'évaluation soit participative. Le droit de saisine doit donc être doublé d'une contribution effective de ses titulaires aux organes jouant un rôle actif dans le processus d'évaluation. Or, celle-ci ne peut intervenir dans le cadre d'une architecture trop centralisée.

En outre, la grande variété des questions posées par les politiques publiques suppose une certaine familiarité des acteurs de l'évaluation avec les différentes politiques. Il est difficile d'imaginer qu'un organisme unique central puisse présenter cette propriété.

Ainsi, vos rapporteurs proposent de rompre avec les modèles d'organisation de l'évaluation des politiques publiques mis en oeuvre, en France, jusqu'à présent, qui ont obéi à un schéma « sommet-base », pour privilégier une architecture de l'évaluation en « toile d'araignée ». Dans chacun des essais réalisés jusqu'alors, le rôle de « clef de voûte » de l'évaluation a été confié à une autorité centrale, dont le CNE représente l'expression actuelle. On ne peut ignorer le rôle important des instances d'évaluation, qui permettent, en théorie, dans le dispositif, de prendre en compte les exigences de pluralisme et d'adapter les dispositifs d'évaluation en fonction des questions posées.

En dépit d'une certaine diversification, les instances d'évaluation animées par le CNE sont cependant restées marquées par une sur-représentation de la sphère administrative et par une sous-représentation citoyenne.

Composition des différentes instances, selon l'origine de leurs membres

 

Administration

Experts

Elus, représentant du monde économique et social et du monde associatif

TOTAL

1. Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine

9

9

3

21

2. Programme « Nouveaux services/emplois jeunes » dans le champ de la jeunesse et des sports

8

9

4

21

3. Mesures d'aides aux emplois du secteur non marchand

7

6

2

15

4. Politique de lutte contre le sida

8

8

1

17

5. Logement social dans les DOM

8

6

1

15

6. Formation continue des agents de l'État

15

9

1

25

7. Politiques de développement rural

13

4

9

26

8. Politique de contrôle-sanction en matière de sécurité routière

8

7

1

16

9. Fonds structurels et politiques régionales

9

4

4

17

10. Service public des déchets ménagers

8

4

5

17

11. Aides aux très petites entreprises

5

7

6

18

12. Contractualisation des universités

12

5

3

19

12. Recours à des opérateurs externes en matière de politiques d'emploi

8

4

3

16

TOTAL

118

82

43

243

En %

48

34

18

100

N.B. Les effectifs recensés dans ce tableau ne comptabilisent pas les chargés de mission du Commissariat général du plan ni les rapporteurs attachés au CGP. Sont seulement prises en compte les personnes « extérieures » qui participent volontairement aux instances.

Source : CNE - Rapport d'activité 2000-2002

Cette situation n'est pas satisfaisante. Si les administrations concernées ont eu tout loisir de s'exprimer, les « cibles » des politiques évaluées ont été insuffisamment associées à des instances d'évaluation des politiques publiques dont elles sont pourtant les premiers usagers et, le plus souvent, les premiers financeurs.

Les « acteurs » des politiques évaluées

 

Administrations concernées

Cibles de la politique évaluée

1. Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine

- Ministère de l'intérieur
- Ministère du budget
- Ministère de l'environnement
- Ministère de l'agriculture
- Ministère de l'équipement

- Individus (consommateurs)
- Communes
- Délégataires de service public
- Services déconcentrés de l'Etat
- Agences de l'eau

2. Programme « Nouveaux services/emplois jeunes » dans le champ de la jeunesse et des sports

- Ministère de la jeunesse et des sports et son réseau associatif
- Ministère de l'emploi et de la solidarité

- Individus (jeunes)
- Collectivités locales
- Associations
- Employeurs

3. Mesures d'aides aux emplois du secteur non marchand

- Ministère de l'emploi et de la solidarité
- Ministère du budget
- Divers ministères impliqués dans la mise en oeuvre des dispositifs (éducation nationale...)


- Individus (variable selon les mesures : jeunes, publics peu qualifiés...)
- Organismes employeurs

4. Politique de lutte contre le sida

- Ministère de l'emploi et de la solidarité
- Ministère de l'éducation nationale
- Ministère de la justice


- Individus (en particulier personnes séropositive sou malades)
- Services déconcentrés de l'Etat

5. Logement social dans les DOM

- Secrétariat d'Etat à l'Outre-mer
- Secrétariat d'Etat au logement
- Ministère de l'économie et des finances
- Ministère de l'emploi et de la solidarité
- Ministère délégué à la ville
- Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement

- Ménages

6. Formation continue des agents de l'État

- Ministère de la fonction publique
- Ministère de l'économie et des finances (budget et douanes)
- Ministère de la justice (administration pénitentiaire)
- Ministère de l'intérieur (police nationale et services des préfectures)
- Fonction publique hospitalière
- Ministère de l'équipement
- Ministère de l'agriculture
- Ministère de l'éducation nationale

- Individus (agents de l'Etat)

7. Politiques de développement rural

- Ministère de l'agriculture
- Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
- Ministère de l'intérieur
- Ministère de l'équipement

- Territoires ruraux

8. Politique de contrôle-sanction en matière de sécurité routière

- Ministère de l'équipement (délégation interministérielle à la sécurité routière)
- Ministère de l'intérieur (police et préfectures)
- Ministère de la justice
- Ministère de la défense (gendarmerie)

- Individus (usagers de la route)

9. Fonds structurels et politiques régionales

- Ministère des affaires européennes
- Ministère de l'économie et des finances (budget, comptabilité publique)
- Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
- Ministère de l'intérieur

- Régions

10. Service public des déchets ménagers

- Ministère de l'intérieur
- Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
- Ministère de l'environnement
- Ministère de l'agriculture
- Ministère de l'équipement
- Ministère de la santé

- Agents économiques, émetteurs de déchets
- Service de collecte et de traitement des déchets

11. Aides aux très petites entreprises

- Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

- Très petites entreprises

12. Contractualisation des universités

- Ministère de l'éducation nationale
- Ministère de la recherche

- Universités

13. Recours à des opérateurs externes en matière de politiques d'emploi

- Ministère de l'emploi et de la solidarité

- Service déconcentrés du ministère de l'emploi
- Etablissements publics

14. Transport combiné rail/route

- Ministère de l'environnement
- Ministère de l'équipement

- Agents économiques (chargeurs, transporteurs)

15. Etude de faisabilité d'une évaluation des politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins

- Ministère de l'emploi et de la solidarité
- Ministère de l'éducation nationale
- Ministère de le jeunesse et des sports
- Ministère de la justice
- Secrétariat d'Etat à l'Outre-mer
- Délégation interministérielle à la ville...

- Individus (notamment personnes en difficulté)

Source : CNE - Rapport d'activité 2000-2002.

Quand bien même les instances seraient plus représentatives, ce qui est souhaitable, la désignation d'un collège d'experts comme clef de voûte du dispositif doit être considérée comme de nature à priver celui-ci d'un enracinement adapté au paysage administratif et à une évaluation participative.

Les propositions visant à substituer au CNE, une autorité administrative indépendante unique et centrale, chargée de missions analogues, prolongeraient le système actuel. L'instauration d'une « Instance nationale de l'évaluation », à la composition inspirée de celle du Conseil Constitutionnel, serait équivalente à une sorte de mise en majesté du CNE à travers la reconnaissance juridique formelle de l'indépendance du nouvel organisme et les hautes fonctions des personnalités dotées du pouvoir de nomination de ses membres (Président de la République, Présidents des assemblées).

La consécration de l'indépendance de cet organisme n'est en rien critiquable mais elle ne ferait que mettre le droit en accord avec les faits, le CNE étant déjà, en pratique, une instance indépendante.

L'instance dont la création est envisagée ne serait réellement différente du CNE que sous l'angle de la position éminente des autorités dotées de la compétence de nomination. Cette configuration est certes de nature à conférer à l'instance une autorité éminente. Au demeurant, complément et conséquence quasi-naturels de cette autorité, l'Instance, même si le Premier ministre et les Présidents de chaque assemblée pourraient la saisir, déterminerait elle-même son programme.

Cette dernière suggestion illustre les limites fondamentales de propositions de cette nature.

On observera d'abord que, dans les faits, l'existence d'un organisme national d'évaluation n'a pas fait la preuve de son efficacité au regard de la nécessaire promotion de l'évaluation des politiques publiques. On doit encore relever que l'expérience montre que les « évaluations », qu'il s'agisse de vraies évaluations de politiques publiques ou de rapports d'information sur tel aspect de la gestion publique, dès lors qu'elles sont réalisées en « free lance » par des organismes sans lien organisé avec le circuit de la décision publique, n'ont que peu de suites.

Le dispositif institutionnel de l'évaluation des politiques publiques doit favoriser une évaluation utile et efficace. Ces deux objectifs commandent un choix d'organisation qui permette à la demande d'évaluation d'être pleinement active et qui favorise l'intégration de l'évaluation dans le processus courant de l'action publique.

3. Les propositions institutionnelles de vos rapporteurs

Le système d'évaluation doit être conçu, d'un point de vue organique, à partir de ces options. Par rapport au schéma en vigueur, qui privilégie le rôle de deux aréopages d'expertise, le CNE d'une part, organe permanent, et les instances d'évaluation d'autre part, organes ad hoc48(*), il apparaît souhaitable d'intercaler un échelon supplémentaire. Celui-ci devrait permettre d'associer effectivement les différentes parties intéressées à l'évaluation à son animation.

Cette volonté, ainsi que l'objectif de banaliser l'évaluation suppose que cet échelon ne soit pas monolithique. Il ne doit pas être conçu comme une clef de voûte du mécanisme, mais comme un ensemble de rouages situés à proximité des différents centres d'action publique.

a) Instituer des Commissions de l'évaluation

Vos rapporteurs souhaitent donc que des Commissions de l'évaluation soient créées, qui exerceraient la partie des compétences aujourd'hui attribuées au CNE correspondant à son rôle d'animateur de l'évaluation. Ces Commissions couvriraient chacune un domaine particulier de l'action publique. Il s'agirait ainsi de rendre plus systématique une approche déjà observable au terme de laquelle, dans plusieurs domaines de l'action publique (politique de la Ville avec le Comité national d'évaluation de la politique de la Ville, créé le 11 février 2002, Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance-maladie, etc.), des organismes chargés de l'évaluation d'une politique ou de programmes ont pu être créés. Le nombre de ces Commissions de l'évaluation se déduirait d'un découpage, par grands domaines, de l'action publique. Il resterait modéré pour ne pas nuire à la lisibilité du dispositif.

La composition de ces Commissions serait dictée par le souci d'assurer leur pluralisme. Ces Commissions n'ont pas vocation à être des enceintes de délibération politique. Toutefois, le Parlement doit être pleinement intégré au dispositif. Il y serait donc associé dans des conditions telles que l'opposition puisse participer aux travaux des Commissions. A cet effet, trois membres seraient délégués par l'Assemblée Nationale et le Sénat, choisis parmi les parlementaires ou non, dont un par chaque assemblée, à la convenance de l'opposition. Six personnalités qualifiées et six membres nommés par l'exécutif complèteraient l'effectif des Commissions.

Le rôle des Commissions serait celui aujourd'hui exercé par le Conseil National de l'Evaluation, excepté pour les fonctions confiées à la Haute Autorité de l'Evaluation (v. infra). Les Commissions seraient chargées d'animer et de piloter le dispositif d'évaluation. Elles ne procéderaient pas directement aux différentes évaluations, dont la charge incomberait aux instances d'évaluation, conformément à un schéma obéissant aux « bonnes pratiques » de l'évaluation.

Les Commissions nommeraient des membres des instances d'évaluation en respectant des critères définis, assurant le pluralisme et la qualité de leurs travaux. Les rapports des instances seraient systématiquement publiés mais il appartiendrait aux Commissions de les discuter, d'en commenter les conclusions et d'établir leurs propres recommandations. Plutôt que d'exclure a priori l'expression d'opinions dissidentes, il convient, au contraire, de garantir que celles-ci pourront librement s'exprimer à la demande des membres désireux de les formuler.

Les conditions de saisine des Commissions doivent permettre à l'évaluation d'être largement accessible dans la limite de considérations pratiques. Les saisines seraient directement traitées par les Commissions d'évaluation.

Celles-ci pourraient s'autosaisir, mais dans des proportions permettant aux autorités dotées de la capacité de saisine de voir aboutir leurs demandes. La saisine des Commissions serait largement ouverte, à l'exécutif (Président de la République, Premier Ministre, ministres), au Parlement (Présidents des assemblées, des commissions permanentes et des délégations parlementaires), au Conseil économique et social, au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes, aux organisations syndicales nationales représentatives et au peuple, sous la condition de réunir 500.000 signatures.

Les Commissions exerceraient un « filtrage » des saisines en fonction de la qualité des projets évaluatifs soumis à elles, d'une hiérarchie des priorités établie en fonction des enjeux qualitatifs et quantitatifs des projets et de leur charge de travail. Un recours pourrait cependant être exercé, en cas de refus.

Une fois le programme annuel arrêté, celui-ci devrait être mené à bien dans l'année, ce qui devrait permettre d'asseoir l'utilité des évaluations. Cette contrainte suppose que les Commissions soient dotées des moyens nécessaires et que ceux-ci puissent être délégués aux instances d'évaluation constituées par elles. Des moyens en personnel, financiers et les prérogatives nécessaires à tout travail d'évaluation (notamment en termes d'accès aux documents et données pertinents) devront leur être garantis.

La création des Commissions de l'évaluation se traduirait par la suppression du Conseil national de l'Evaluation. Pour autant, une partie de ses fonctions actuelles ne serait pas dévolue aux Commissions de l'évaluation.

Pour cette raison, mais aussi parce que l'évaluation appelle l'existence d'un superviseur, vos rapporteurs recommandent la création d'une Haute Autorité de l'Evaluation.

b) Créer une Haute Autorité de l'Evaluation

L'institution d'une Haute Autorité de l'Evaluation répond à plusieurs préoccupations, qui doivent être prises en compte pour dessiner son organisation.

(1) Promouvoir les « bonnes pratiques » de l'évaluation

A cet effet, plusieurs compétences seraient attribuées à la Haute Autorité :

la Haute Autorité aurait pour première compétence d'assurer le développement des méthodes, en faisant progresser les connaissances et en agissant auprès de l'ensemble des acteurs concernés par l'information et la contribution à la formation à l'évaluation. Dans ce dernier domaine, il n'appartiendrait pas à la Haute Autorité de dispenser elle-même la formation à l'évaluation, mais elle devrait agir par influence auprès des divers publics intéressés et par recensement des besoins et de l'offre de formation.

deuxième compétence de la Haute Autorité, il lui appartiendrait d'évaluer les évaluations. La « Haute Autorité » évaluerait les évaluations rendues publiques, ce qui serait notamment le cas pour les évaluations réalisées dans le cadre du dispositif national d'évaluation, ainsi que celles soumises à son appréciation par le commanditaire de l'évaluation ; elle pourrait, en outre, être saisie par le Gouvernement ou par le Parlement des évaluations qui, bien que non publiées, seraient mentionnées dans le cadre des débats publics comme fondant une décision ou une politique publique. Cette mission ne consisterait pas à juger au fond les évaluations mais à exercer une sorte de certification après vérification de la qualité des méthodes employées.

dernière compétence dévolue à la Haute Autorité, celle-ci garantirait la déontologie des évaluations.

La Haute Autorité interviendrait, le cas échéant, pour alerter sur les défaillances manifestes des prestataires d'évaluation. Elle pourrait noter les évaluateurs, ces appréciations devant intervenir dans le choix des animateurs de l'évaluation et, le cas échéant, dans les choix d'allocation de moyens financiers aux différentes composantes de l'offre d'évaluation.

(2) Favoriser l'efficacité de l'évaluation

L'efficacité de l'évaluation doit être garantie à ses différentes étapes, pendant son déroulement et au stade de ses suites. Le déroulement des évaluations peut s'accompagner de difficultés de tous ordres, de méthode ou d'accès aux données pertinentes. La Haute Autorité pourrait être saisie pour contribuer, par son influence, à régler ces difficultés. On a déjà évoqué un chef de saisine avec la possibilité offerte aux commanditaires dont les demandes seraient refusées par les Commissions de se pourvoir devant la Haute Autorité. Celle-ci pourrait, en outre, intervenir pour trancher des questions de méthode et des problèmes d'accès aux données nécessaires aux évaluations. L'expérience montre que ces derniers problèmes peuvent handicaper sérieusement les processus d'évaluation. Un cadre juridique devrait intervenir sur ce sujet pour favoriser la prévention des difficultés que pose souvent l'accès aux données. Toutefois, le recours à un organisme indépendant et doté d'une réelle autorité peut s'avérer utile.

Enfin, la Haute Autorité de l'Evaluation devra jouer un rôle, une fois les évaluations réalisées, afin de contribuer à leur efficacité. Celle-ci dépend de deux variables-clefs : la lisibilité des travaux d'évaluation, qui suppose, en particulier, une certaine centralisation pour remédier aux effets de pertes de visibilité que pourrait engendrer l'institutionnalisation déconcentrée préconisée par vos rapporteurs, et afin qu'un compendium régulier de l'ensemble des travaux d'évaluation soit accessible ; le suivi des suites données aux évaluations. Ce dernier devrait être effectué au premier chef par les Commissions de l'évaluation. Mais, afin d'inciter ces dernières à exercer leur vigilance, dans un domaine qui risque d'être négligé, mais aussi pour couvrir plus complètement le champ des évaluations, qui dépasse les seuls travaux des Commissions, il apparaît utile de confier à la Haute Autorité le soin de recenser systématiquement l'état des suites réservées aux recommandations des différents d'évaluation.

(3) Garantir l'influence de la Haute Autorité

Pour être exercées convenablement, ces différentes missions doivent être portées par un collège regroupant des membres dotés d'une autorité incontestable et d'une indépendance totale.

Le nombre des membres de la Haute Autorité devrait être choisi afin de concilier la réunion des compétences diversifiées qui seront nécessaires à un bon exercice de ses missions et l'indispensable unité de son collège.

Il n'est pas à exclure que ses membres soient nommés par les plus hautes autorités de l'Etat (Président de la République, de l'Assemblée Nationale et du Sénat), mais, afin que la réputation d'indépendance de la Haute Autorité soit entière, il est recommandable que ces nominations interviennent, au moins pour une partie d'entre elles, sur proposition d'organismes indépendants, actifs dans les champs de compétences requises par l'évaluation. On peut songer à l'Académie des Sciences, au Conseil d'Etat, au Conseil national des Universités...

Enfin, la Haute Autorité devra disposer, comme les autres acteurs de l'évaluation, de tous les moyens, financiers, administratifs et juridiques, nécessaires à l'exercice de ses fonctions.

Un correspondant-évaluation devra lui être désigné dans chaque ministère afin de favoriser son action.

* 47 Il est, dans ces conditions, assez surprenant que le rapport de la MEC place le Conseil économique et social au centre du dispositif d'évaluation qu'il préconise.

* 48 Le pilotage opérationnel de chaque projet évaluatif serait assuré par des instances d'évaluation comme aujourd'hui.

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