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D. L'ÉVALUATION DU SYSTÈME ÉDUCATIF NATIONAL

Alors que l'évaluation des unités, lorsqu'elle existe, cherche à aboutir à un jugement global, pour le système éducatif national, il existe de nombreuses évaluations thématiques de divers aspects de son fonctionnement (politiques et pratiques éducatives en particulier) plutôt qu'une évaluation d'ensemble.

1. De nombreuses évaluations thématiques

a) Des acteurs multiples

Un certain nombre d'acteurs concourent à ces évaluations, chacune ayant son domaine :

- l'inspection générale de l'Education nationale (IGEN), pour les aspects pédagogiques dans le premier et le second degrés ;

- l'inspection générale de l'administration de l'Education nationale et de la Recherche (IGAENR), pour les aspects administratifs, financiers et organisationnels, à tous les niveaux, y compris sur la recherche depuis 1999 ;

- le comité national d'évaluation (CNE) sur divers aspects de l'enseignement supérieur ;

- la direction de la programmation et du développement (DPD) du ministère, en particulier sur les pratiques et innovations pédagogiques dans le premier et le second degrés ;

- des équipes de recherche des universités, de l'INRP, du CEREQ...

- la Cour des comptes sur l'utilisation des moyens.

Pour les inspections générales, et en particulier l'IGEN, la part de ces évaluations au niveau national dans leur activité s'est notablement accrue au cours des années 90 et elle continue à croître. Pour le CNE, elle est très minoritaire par rapport à l'évaluation des établissements. Dans les actions d'évaluation réalisées par le DPD, elle est significative mais minoritaire.

b) Des thèmes très variés

Le mode de choix des thèmes explorés est variable selon les organismes. Le CNE les détermine de manière totalement indépendante. Les inspections générales proposent un programme de travail annuel qui est arrêté par le(s) ministre(s), mais, en outre, des commandes plus ponctuelles leur sont passées en cours d'année. Pour la DPD, le programme de travail résulte, en partie, de demandes des autres directions ministérielles.

Quant aux thèmes sélectionnés, ils offrent une grande diversité.

C'est ainsi que le CNE a publié des évaluations disciplinaires (la géographie en 1989, les sciences de l'information et de la communication en 1993, l'odontologie en 1994, la formation des cadres de la chimie en 1996, le troisième cycle de médecine générale et la formation, des pharmaciens en 1998) et des rapports thématiques concernant les enseignants du supérieur, la valorisation de la recherche, le sport à l'université.

De même, les sujets abordés par l'IGEN se partagent entre des évaluations relatives aux disciplines et d'autres qui leur sont transversales. Pour l'année 2000, on trouve, par exemple, dans la première catégorie, la place des travaux pratiques en physique-chimie au lycée, la formation continue des professeurs de sciences économiques et sociales, les techniques de l'information et de la communication en sciences de la vie et de la terre ; dans la seconde, la place de l'oral dans les enseignements de l'école au lycée, le contrôle en cours de formation en lycée professionnel, l'évaluation de l'opération « la main à la pâte » (IGEN, 2000).

L'IGAENR a traité la même année, entre autres, de la situation sociale des étudiants, de la sécurité lors des sorties scolaires, de la gestion des personnels, du pilotage par les projets et la contractualisation, de la politique de la recherche au niveau régional.

A son programme de travail, la DPD a placé en 2001 le travail en commun des enseignants, l'éducation à l'orientation, les apports des aides-éducateurs, le suivi des élèves en classes-relais, l'aide individuelle et le travail personnel des élèves, etc.

Le programme d'études de la DESCO concerne essentiellement les filières et diplômes professionnels.

Le rapport Pair constate que les thèmes abordés sont bien liés aux préoccupations d'actualité, mais qu'ils réussissent moins à avoir un caractère prospectif ou à attirer l'attention sur des points négligés. Une autre faiblesse est l'absence de coordination entre les travaux des uns et des autres. Enfin, une certaine sous-représentation des sujets concernant l'enseignement technique, sauf dans les travaux confiés par la DESCO à des équipes de recherche, est soulignée.

c) Des méthodes plus ou moins pertinentes

D'un point de vue plus technique, pour la plupart des études, le référent, explicité plus ou moins clairement, est trouvé dans les objectifs nationaux et les textes officiels. La méthode associe un recueil préalable d'informations (éléments statistiques, évaluations et rapports antérieurs...), des enquêtes, des observations, des entretiens.

La DPD procède largement par questionnaires : elle recueille ainsi sur les pratiques pédagogiques des déclarations plutôt que des observations, et ne porte pas véritablement de jugement évaluatif.

L'IGEN dispose davantage d'observations, « sans que l'on sache très bien jusqu'à quel point elles reflètent des pratiques effectives ».

Une faiblesse de la plupart de ces travaux est que les performances du système, en particulier l'efficacité de l'enseignement fondée sur un bilan des acquis des élèves ou des étudiants, figurent rarement parmi les critères d'évaluation ; d'ailleurs, l'évolution de ces acquis dans le temps ne fait guère l'objet de bilans systématiques. On en reste plutôt à des évaluations de conformité ou à des descriptions de pratiques.

d) Des rapports sans suite ?

Pour l'ensemble des évaluations considérées dans cette partie, les résultats sont des rapports, des notes, des articles. Ils fournissent une information très riche, ce qui correspond à l'objectif de rendre compte. Mais le système donne l'impression que les destinataires ne sont pas réellement identifiés. Dans beaucoup de cas, on peut penser qu'il s'agit de responsables du système, mais les rapports les atteignent à un moment où les décisions correspondantes ne sont pas nécessairement à l'ordre du jour.

L'IGAENR, examinant les suites données à ses rapports, parle de « manque de visibilité des résultats ». Et elle constate qu'entre 1995 et 1999, près de la moitié de ses rapports sont restés sans suite et seulement 20 % ont reçu une exploitation largement positive. Encore, parmi eux, seule une minorité concerne-t-elle l'ensemble du système éducatif et non une académie ou un établissement particulier. Ces rapports ont alors une caractéristique commune : il s'agit de « l'accompagnement d'une politique ministérielle » où « la commande passée à l'inspection tendait à évaluer les conditions de mise en oeuvre d'une action décidée par l'échelon politique (...) l'IGAENR était invitée à participer à la construction d'un dispositif en temps réel, en apportant les éléments d'information nécessaires à l'autorité responsable ».

Ces constats s'étendent aux autres évaluateurs. Souvent, les rapports ne servent qu'à nourrir d'autres rapports. On se trouve rarement dans un processus de pilotage régulé où des évaluations précèdent les décisions, qui sont suivies de nouvelles évaluations conduisant à des décisions correctrices. Une des explications avancées réside dans la large indépendance de la plupart des organes d'évaluation par rapport aux décideurs, non seulement pour l'évaluation elle-même, mais aussi dans le choix des sujets. Enfin, pour les inspections générales et pour la DPD, la publication des rapports est soumise à l'accord du ministre, ce qui constitue une dépendance n'allant pas dans le sens de la transparence du compte rendu.

Le « rapport Pair » en déduit que les destinataires les plus importants ne sont pas les responsables du système, mais les personnels pour lesquels il s'agit « d'amplifier le processus de professionnalisation et le mouvement vers des pratiques réflexives et coopératives ».

2. Le système éducatif dans son ensemble n'est pas évalué

Les travaux concernant le système éducatif dans sa globalité sont rares. Les rapports annuels des inspections générales constituent une mine d'informations, mas pas une évaluation d'ensemble. Celui de l'IGEN est une juxtaposition de travaux sectoriels, celui de l'IGAENR a davantage un caractère de synthèse, mais seulement sur les points examinés au cours de l'année. Pour l'enseignement supérieur, le CNE adresse chaque année un rapport au Président de la République ; c'est, pour l'essentiel, un rapport d'activité du comité.

Le seul document portant sur l'ensemble du système est « l'état de l'école », publié chaque année par la DPD. Il s'agit d'un ensemble d'indicateurs commentés, au nombre de trente, sur les coûts, les activités, les résultats, plus que d'une évaluation proprement dite. Mais les évolutions temporelles qu'il indique en font un excellent outil de compte-rendu.

Sur l'évaluation du système éducatif national, la faiblesse est exprimée de la manière suivante dans le « rapport Pair » : « il existe beaucoup d'évaluations concernant des aspects particuliers de la politique éducative mais elle ne dessinent pas une évaluation globale ; l'état de l'école donne des indicateurs pertinents et les place dans une évolution temporelle, mais ne les relie pas à la politique éducative », et de conclure : « Il y aurait place pour un rapport périodique d'évaluation de la politique éducative française examinant les conséquences des arbitrages effectués sur la réalisation d'objectifs déterminés ».

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