Mieux gérer les personnels du ministère de la culture : l'indispensable révolution "culturelle"

Rapports d'information

Rapport d'information n° 416 (2003-2004), déposé le

P. EMPLOIS BUDGÉTAIRES (B =LFI) ET EFFECTIFS RÉELS PRÉSENTS (R = 31 OCTOBRE) AU MINISTÈRE DE LA CULTURE EN 2002

TITULAIRES

ET CONTRACTUELS EN 2002

(Budget en LFI et Réel au 31 octobre 2002)

(i) CATEGORIE C

Effectifs

2. B

3. R

a) TITULAIRES TOTAL GENERAL

7 185

6 592

I. Corps propres à l'administration de la culture

3 307

3 074

1° Tous personnels affectés à et gérés par le ministère de la culture

3 307

3 074

2 corps

Corps d'accueil, surveillance, magasinage :

agents techniques

adjoints techniques,

3 307=

1 6361 671

3 074

2° Tous personnels pouvant être affectés ailleurs mais gérés par la culture

0

0

II. Corps communs à plusieurs ministères mais tous gérés par la culture

0

0

III. Corps communs à plusieurs ministères la culture ne gérant que les agents qui lui sont affectés

Tous d'administration centrale et des services déconcentrés

3 125

2 706

Après fusion des 2 corps propres l'un à l'administration centrale, l'autre aux services déconcentrés

Adjoints administratifs : 330+1397

1 727

1581

Après fusion des 2 corps propres l'un à l'administration centrale, l'autre aux services déconcentrés

Agents administratifs : 27 + 377

404

310

Après fusion des 2 corps propres l'un à l'administration centrale, l'autre aux services déconcentrés

Agents des services techniques :

32 + 181

213

131

2 corps

Ouvriers professionnels et maîtres ouvriers : 146 + 591

737

645

2 corps

Conducteurs automobiles et chefs de garage : 40 + 4

44

39

X. autres emplois fonctionnels

10

10

1 corps

chef des services intérieurs

4

4

1 corps

Inspecteurs de service intérieur et du matériel

6

6

NOMBRE TOTAL DE CORPS GERES PAR LA CULTURE : 11

S /T EFFECTIFS GERES PAR LA CULTURE

6442

5 790

IV. Corps communs à plusieurs administrations gérés par un autre ministère

661

575

A. Filière bibliothèque gestion par éducation nationale, paiement par culture

661

575

1 corps

Magasiniers spécialisés et magasiniers en chef spécialisés

661

575

B. Corps dont les agents sont gérés par les affaires sociales et payés par la culture

0

0

V. Corps interministériels

0

0

VI. Corps relevant d' autres ministères qui en gèrent tous les agents

0

0

Corps dont les agents sont gérés par l'éducation nationale et payés par la culture

0

0

Corps dont les agents sont gérés et payés par les finances (après transfert en gestion par la culture)

0

0

VII. Personnels gérés et payés par le ministère de l'équipement

80

225

Corps propres à l'équipement

80

56

Agents d'exploitation des TPE

1

0

Dessinateurs

79

56

Corps communs à plusieurs ministères dont les agents sont gérés par l'équipement

0

169

Adjoints administratifs d'administration centrale et des services déconcentrés de l'équipement

0

136

Agents administratifs des services déconcentrés de l'équipement

0

2

Agents des services techniques des services déconcentrés de l'équipement

0

20

Ouvriers professionnels et maîtres ouvriers des services déconcentrés de l'équipement

0

11

XI. Autres emplois : 1 corps

Ouvriers des parcs et ateliers

2

2

NOMBRE TOTAL DE CORPS GERES PAR D'AUTRES : 4

S /T EFFECTIFS GERES PAR D'AUTRES

743

802

VIII. Emplois de direction des administrations centrales et des services déconcentrés

0

0

A la discrétion du gouvernement

Emplois fonctionnels

0

0

IX. Emplois fonctionnels de direction des établissements publics administratifs avec ou sans statut d'emploi

CONTRACTUELS TOTAL GENERAL

12

11

I. Agents gérés et payés par la culture

12

11

A. Personnels enseignants

0

0

B. Personnels administratifs

10

11

Agents de service

6

0

Contrats de 3 ème catégorie

4

0

Agents de service sur postes de titulaires (jurisprudence Berkany)

0

11

C. Personnels scientifiques et techniques

2

0

Conducteurs automobiles

2

0

II. Agents gérés et payés par le ministère de l'équipement (après transfert en gestion par la culture)

0

0

TITULAIRES ET CONTRACTUELS TOTAL GENERAL

7197

6603

N.B. : un écart de 5 emplois et 9 agents étant apparu dans les effectifs de contractuels par rapport aux chiffres du ministère, dont l'origine n'a pas pu être déterminée, il a été arbitrairement soustrait 5 emplois de la ligne des contractuels de 3 ème catégorie et 9 agents du total des personnels contractuels administratifs

Sur les 7 197 emplois de catégorie C du ministère de la culture, 7 173 emplois de fonctionnaires titulaires se répartissent entre 15 corps et non plus 18, depuis la fusion deux à deux de corps d'administration centrale et de services déconcentrés exerçant des compétences similaires.

Le ministère de la culture gère lui-même 11 corps de catégorie C. Ils rassemblent 6 442 emplois (1).

Les 743 autres emplois de fonctionnaires de catégorie C relèvent de 4 corps gérés par d'autres ministères (2).

C'est en catégorie C que les écarts sont les plus importants entre les corps pour lesquels des emplois sont autorisés et ceux auxquels appartiennent les agents effectivement en poste. Ainsi, les 3 307 emplois relevant de corps propres à l'administration de la culture ne sont occupés que par 3 074 agents de ces corps. Inversement, alors que 80 emplois gérés par le ministère de l'équipement ont été autorisés, laissant notamment sans emploi autorisé 4 corps de catégorie C communs à plusieurs ministères, les agents des corps concernés sont 225 à occuper des fonctions au ministère de la culture, tout en restant gérés par le ministère de l'équipement : 56 dessinateurs, 136 adjoints administratifs d'administration centrale et des services déconcentrés de l'équipement, 2 agents administratifs des services déconcentrés de l'équipement, 20 agents des services techniques des services déconcentrés de l'équipement, 11 ouvriers professionnels et maîtres ouvriers des services déconcentrés de l'équipement.

Les contractuels de catégorie C sont désormais très peu nombreux du fait des plans de résorption de l'emploi précaire (12 emplois).

*

* *

(1) dont :

- 3 307 au sein des deux corps d'accueil, surveillance, magasinage : les 1 636 agents techniques (E2 et E3) et les 1 671 adjoints techniques (E4, E5, NEI) ;

- 404 agents administratifs d'administration centrale (27) et des services déconcentrés (377), aux échelles 2 et 3 ;

- 1 727 adjoints administratifs d'administration centrale (330) et des services déconcentrés (1 397), aux échelles 3, 4, 5 et NEI ;

- 213 agents des services techniques d'administration centrale (32) et des services déconcentrés (181) ;

- 737 ouvriers professionnels (146) et maîtres ouvriers (591) en deux corps d'administration centrale et des services déconcentrés ;

- 44 conducteurs d'automobiles (40) et chefs de garage (4) en deux corps d'administration centrale et des services déconcentrés.

- 4 chefs des services intérieurs

- 6 inspecteurs des services intérieurs et du matériel

(2) dont :

- 661 magasiniers spécialisés et magasiniers en chef spécialisés répartis en deux corps gérés par le ministère de l'éducation nationale ;

- 79 dessinateurs et 1 adjoint des TPE relevant de 2 corps du ministère de l'équipement ;

- 2 ouvriers des parcs et jardins.

Cette simple énumération des corps, des administrations gestionnaires, des emplois et des effectifs qui y correspondent suffit à illustrer la lourdeur, la complexité, et corrélativement le coût, auxquels conduit inéluctablement un tel mode de gestion du personnel aujourd'hui.

Le ministère lui-même paraît ne pas prendre toute la mesure de ce foisonnement de corps, malgré l'examen approfondi qu'il a effectué des tableaux que lui a transmis la Cour et qu'il a corrigés, puisqu'il affirme dans sa réponse que « le chiffre d'une soixantaine de corps au ministère de la culture ne correspond pas à la réalité ».

Force est pourtant de constater que les agents de l'Etat, qui eux-mêmes ne représentent qu'une partie des effectifs directs et indirects du ministère de la culture, relèvent de 59 corps de fonctionnaires titulaires (dont les 2 corps d'ACMH et de VMH), avec, certes, des effectifs fort variables et parfois seulement un ou quelques agents, à raison de :

- 36 corps (+ 2 pour les ACMH et les VMH) gérés par le ministère de la culture (18 (+ 2) en catégorie A, 7 en B, 11 en C), qui représentent 12 029 emplois (+ 68) ;

- 7 corps (+ 4 en catégorie A, dont les effectifs sont insignifiants) gérés par le ministère de l'éducation nationale (7 en A, 2 en B et 2 en C), qui totalisent 1 842 emplois ;

- 9 corps gérés par le ministère de l'équipement (5 en A, 2 en B, 2 en C), qui comptent 311 emplois, auxquels s'ajoutent 18 emplois relevant d'autres ministères ;

- sans oublier le corps des parcs et ateliers (2 agents) et les 112 fonctionnaires titulaires relevant de divers corps, mais sur des emplois fonctionnels et 1 027 agents contractuels.

1.5. Les fusions de corps et leurs limites

Au cours de l'instruction, la DAG a dressé la liste des fusions de corps qui ont été effectuées depuis la fin des année 80 "tant par des raisons d'économies que de meilleure gestion des corps, sans oublier la nécessaire mobilité des agents" :

- Dès 1988, la fusion des corps de la surveillance et du magasinage,

- En 1990, la fusion des corps de conservation et des inspecteurs des monuments historiques,

- En 1990 également, la fusion des corps d'ouvriers et de maîtres ouvriers,

- En 1992, la création d'un corps de chefs de travaux d'art et d'un corps de techniciens d'art, par fusion des corps de restaurations,

- En 1993, la fusion des corps d'inspecteurs de la surveillance et du corps des contrôleurs des bâtiments de France,

- En 1998, la fusion des corps de documentalistes et des chargés d'études documentaires, par création d'un corps de chargés d'études documentaires commun au ministère de l'éducation nationale et à celui de la culture,

- En 1998 toujours, la fusion des corps de vérificateurs et de réviseurs dans un corps d'ingénieurs des services culturels et du patrimoine qui intègre de plus une spécialité nouvelle "services culturels",

- En 2003, la fusion effective des corps des services déconcentrés et d'administration centrale de secrétaires administratifs, adjoints administratifs, agents administratifs et agents des services techniques, décidée en avril 2002.

- En 2003, également "le ministère devrait mettre en oeuvre la fusion des corps d'attachés d'administration centrale et des services déconcentrés".

La note indique que "le ministère de la culture n'a, pour l'instant, pas d'autre mesure de fusion en perspective, sinon éventuellement, l'intégration dans le corps des conservateurs du patrimoine, (du) corps des conservateurs des musées scientifiques géré par le ministère de l'éducation nationale" et elle précise la conception du ministère :

- "la polyvalence n'est ... pas l'objectif recherché par le ministère , par le biais de la fusion des corps, mais celui de la mobilité dans un cadre d'une gestion par métiers".

- "La fusion des corps n'est pas la négation de la spécialisation ou la professionnalisation, qui se retrouve :

"au niveau statutaire, dans la création de spécialités à l'intérieur des corps ,

"au niveau des concours, par le biais de recrutement par options et la professionnalisation des épreuves (conformément aux directives du CIRE)

"au niveau de la politique du personnel, par une politique de formation appropriée et le développement d'une gestion par métiers".

Parallèlement, la note souligne que "le ministère a recouru à la création de nouveaux corps ou spécialités afin d'intégrer des agents contractuels dont les missions répondaient à un besoin permanent de l'administration ou pour répondre à de nouveaux besoins".

"C'est ainsi qu'en 1993, a été créé le corps des Inspecteurs de la création et des enseignements artistiques, dans lequel ont été intégrés les conseillers régionaux à l'action culturelle en 2002, par création d'un nouveau corps des Inspecteurs et conseillers de la création, des enseignements artistiques et de l'action culturelle".

"Peuvent être également cités la création de la spécialité "services culturels" dans le corps des ingénieurs des services culturels et du patrimoine, ou le recrutement sur option "régie d'oeuvres" dans le corps des chargés d'études documentaires".

Mais le ministère rappelle que "la direction générale de l'administration et de la fonction publique n'est pas favorable à la création de nouveaux corps, même par homothétie avec la filière culturelle de la fonction publique territoriale. Il conviendra donc de rechercher comment répondre statutairement aux nouveaux besoins de médiation des établissements culturels".

En réponse au relevé de constatations provisoires transmis par la Cour, le ministère a développé son analyse et souligné l'importance des mesures de fusions déjà mises en oeuvre :

« L'ensemble des filières a été profondément marqué par les importantes modifications portées à l'architecture statutaire du ministère » :

- «Dans le domaine de la surveillance, il n'existe plus que 2 corps en catégorie C - contre 5 auparavant - ...pour un effectif supérieur à 3 000 agents, ce qui présente les avantages d'allègement notable de la gestion, et de possibilités réelles ...de mobilité géographique et fonctionnelle ... (et) de débouchés en catégorie B et A, dynamisant ainsi les carrières ».

- « Regroupé en 1990, le corps des conservateurs du patrimoine comprend aujourd'hui plus de 700 agents, auparavant répartis en 4 corps fonctionnant de façon totalement cloisonnée, gérés par 3 directions différentes et sans communauté de carrière. Outre les avantages apportés en gestion, la création de ce corps unique a constitué une étape majeure dans la modernisation du ministère de la culture, en favorisant une approche transversale des politiques patrimoniales, en dotant le ministère d'un corps de catégorie A supérieure appelé à structurer profondément l'administration de la culture et en permettant une vraie diversification des carrières ».

- La poursuite en 2004, par la catégorie A, de la fusion de deux corps d'administration centrale et de services déconcentrés - les deux corps d'attachés -, permet de supprimer « les procédures de détachement au sein de la même administration ... (et met) fin à une situation de quasi infériorité des corps de services déconcentrés ».

Le ministère répète que « il ne saurait aller tellement plus loin en matière de fusion des corps. Tant que ceux-ci resteront le cadre à l'intérieur duquel se recrutent et se gèrent des agents relevant d'une même catégorie, possédant les mêmes bases professionnelles de qualification en vue d'exercer un certain nombre de métiers proches les uns des autres, il sera difficile au ministère de la culture de poursuivre un processus de fusion. Une telle démarche est sans doute concevable ...mais (elle) ...sort de la conception des statuts particuliers  ... (Pour autant,) le processus de fusion des corps ne signifie pas que les agents sont interchangeables...L'évolution d'un agent de l'une vers l'autre (des) ...spécialités (doit être) possible, mais elle doit s'accompagner d'une procédure visant à l'acquisition des compétences nécessaires au nouveau métier de l'agent...Il faut précisément se garder de voir dans le métier le substitut possible au corps ...(puisque) ...le nombre de métiers est très supérieur à celui des corps ».

Incontestablement les fusions opérées ont réduit le nombre de corps et permis de regrouper dans 5 ou 6 corps une majorité des fonctionnaires de l'Etat employés par le ministère de la culture, au lieu d'une douzaine auparavant.

Il est toutefois justifié de relativiser ces fusions à plusieurs égards :

- Même en éliminant les corps qui ne sont représentés au ministère de la culture que par un très faible nombre d'agents, plus de 45 corps s'y côtoient encore et il en gère 36, pour seulement quelque 14 200 emplois de fonctionnaires titulaires.

- Les principaux effectifs fusionnés ont jusqu'à présent concerné, d'une part, la catégorie C, avec les 3 307 emplois des deux corps d'accueil, de surveillance, et de magasinage (agents techniques et adjoints techniques) et les 2 131 emplois des deux corps d'adjoints et d'agents administratifs et d'autre part, en catégorie A, les conservateurs et conservateurs généraux du patrimoine, qui ont permis au total de regrouper 826 emplois. Mais ces deux derniers corps sont subdivisés en spécialités, qui se révèlent de sérieux obstacles à une fongibilité des évolutions de carrière au sein de ces corps et à leur gestion globalisée.

- En raison de la disproportion de leurs effectifs, les corps aux ressorts territoriaux différents (administration centrale et services déconcentrés) fusionnés deux à deux visent surtout à mettre fin à des iniquités évidentes. Tel est le cas du regroupement des adjoints administratifs (330+1397), des agents administratifs (27 + 377), des agents des services techniques (32 + 181), et bientôt, avec un meilleur équilibre démographique, des attachés d'administration (139 +169).

- Les corps les plus nombreux issus des fusions ont encore des effectifs trop modestes pour que, en général, leurs agents répartis sur tout le territoire dans des structures différentes soient en nombre suffisant pour atteindre localement les seuils exigés pour la déconcentration effective de l'application de certaines règles essentielles des statuts particuliers.

Des explications données par le ministère sur sa politique de fusions de corps se déduisent autant, et a contrario, les blocages spécifiques produits par la gestion par corps, que les solutions qu'il attend de leur fusion, notamment :

- alléger la gestion administrative ;

- décloisonner la gestion des agents ;

- faciliter leur mobilité géographique et fonctionnelle ;

- élargir et améliorer les perspectives et les débouchés de carrière et les possibilités de réorientation professionnelle ;

- revaloriser les fonctions exercées en service déconcentré, par rapport à celles assurées en administration centrale.

Il est donc préoccupant de constater que le ministère reconnaît que tous les blocages suscités par la multiplicité des statuts particuliers appliqués à des effectifs peu nombreux sont loin d'avoir disparu, mais que pour autant, il ne lui est pas possible de mener plus loin ce processus de fusion des corps, dans le cadre actuel du statut de la fonction publique.

2. Les problèmes et les contradictions de la gestion simultanée mais dispersée des corps

et des personnes

La multiplicité des corps et donc de leurs statuts particuliers soulève, en effet, de nombreux problèmes dans la gestion des agents, qui ne sont certes pas propres au ministère de la culture, mais qui y prennent une dimension accrue en raison de la faiblesse des effectifs de la plupart des corps et de la proportion élevée de ceux dont la gestion continue de relever en totalité ou en partie d'autres administrations : logique des corps et logique des métiers et de la performance ; règles des corps et règles de bonne gestion; intérêts des corps et intérêt du service.

2.1. Logique des corps et logique des métiers et de la performance

Bien que l'Observatoire des métiers propre au ministère n'ait pas été créé, celui-ci a lancé une étude sur les métiers avec l'aide du Laboratoire de l'Ecole des mines de Paris, avant même l'adoption de la LOLF. Dans ce cadre une fiche a été élaborée par le Groupe de travail n°4 sur "les perspectives de la démarche métiers comme instrument de gestion", dont un exemplaire a été remis au cours de l'instruction.

A partir d'analyses de cas développées dans cette fiche, le groupe de travail formule des observations d'ordre général auxquelles la Cour a été particulièrement attentive et notamment:

"Pour répondre aux besoins quantitatifs mais aussi qualitatifs des services, mettre en place une politique prévisionnelle des recrutements, prendre en compte des définitions de politique par programmes et objectifs, concevoir des plans de formation adaptés, développer la prise de responsabilité des agents et répondre à leurs attentes en terme de mobilité, de formation, de parcours professionnel, doivent être prises en compte les notions d'emploi et de compétence qui échappent à la gestion statutaire classique. Sans remettre en cause le système de carrière, il est aujourd'hui indispensable de disposer de cette approche complémentaire qu'offre la gestion des postes, des emplois et des compétences et particulièrement la démarche métiers".

"La démarche métiers ajoute une dimension qualitative à la gestion classique qui devra ensuite être complétée par un rattachement des agents aux programmes et actions pour permettre de croiser tous les points de vue (statutaire, métiers, structurel, budgétaire) et préoccupations (prévision, gestion, contrôle de gestion)".

Dans sa réponse au relevé de constatations provisoires, le ministère insiste « sur le fait que, dans l'état actuel du droit de la fonction publique, la gestion par métiers ne vise pas à se substituer à la gestion par corps qui reste juridiquement déterminante ».

Cette réaffirmation de l'orthodoxie juridique ne lève pas pour autant les contradictions de fond, à juste titre soulignées par le groupe de travail du ministère, entre une gestion par corps et une gestion par métiers et les lourdeurs supplémentaires auxquelles conduira inéluctablement la superposition des deux logiques de gestion, si une réduction fondamentale du nombre et du rôle des corps n'est pas effectuée parallèlement.

2.2. Règles des corps et règles de bonne gestion

La gestion par corps comprend toutes les tâches qui reviennent naturellement à un service de gestion des personnels, c'est à dire, principalement, assurer l'adéquation entre les besoins et les disponibilités en compétences et en nombre d'agents, et accomplir les actes propres à garantir la satisfaction respective de l'employeur et des salariés dans l'exécution de leurs missions.

Mais elle oblige à y ajouter la gestion de la vie autonome et complexe de ces micro sociétés que constituent les corps et leurs relations imbriquées. Cette dernière tâche est d'autant plus lourde qu'elle nécessite presque toujours une coordination étroite du gestionnaire direct avec la direction d'administration générale et une ou plusieurs directions verticales du ministère concerné, mais aussi avec le ministère de la fonction publique, le ministère des finances, et même d'autres ministères si les corps sont communs, ou, qui plus est, gérés par eux.

Cette particularité de la gestion publique des ressources humaines se traduit par une multiplication des réglementations et des instances consultatives. Elle rend particulièrement complexes et lentes les procédures et les décisions. Elle nécessite de mobiliser à cette fin des moyens humains et techniques, et par conséquent immobiliers et financiers, qui s'ajoutent à ceux de la gestion de base des ressources humaines, et gonflent les coûts des services qui en ont la responsabilité.

Le ministère de la culture n'échappe évidemment pas à ce constat. Ses services gestionnaires doivent donc assurer seuls ou en partage avec les services gestionnaires des corps relevant d'autres administrations, le suivi et l'application d'une cinquantaine de statuts particuliers, qui s'ajoutent aux activités normales qui reviennent à toute direction des ressources humaines et les compliquent. En outre, ils doivent appliquer les règles propres aux diverses catégories d'emplois fonctionnels, ainsi que les "quasi statuts" des contractuels de droit public lorsqu'il en existe, comme c'est fréquemment le cas.

Encore ne faut-il pas sous estimer l'attention que le ministère doit porter aux régimes que gèrent les organismes auxquels il verse des subventions qui assurent en partie ou en totalité la rémunération de leurs agents.

2.2.1. Une gestion rigide, lourde et coûteuse

Le groupe de travail n° 4 sur le référentiel des métiers a analysé la réalité des fonctions exercées par les gestionnaires du personnel. Son rapport met bien en évidence les différences qui opposent la gestion des personnels par corps et la gestion des ressources humaines par individus :

"En premier lieu, ... la gestion par corps et la centralisation des actes de gestion a conduit les bureaux de gestion et les gestionnaires du personnel des directions techniques à développer une connaissance des agents avant tout en termes de « population ». Il s'agit ... de gérer des grandes masses et la connaissance, sauf cas problématiques, ne peut être individuelle. Un des enjeux de cette gestion centrale consiste en outre, dans le cadre d'une gestion paritaire, à préserver au maximum l'homogénéité des corps".

"A contrario, dans les institutions de petite ou moyenne taille, leurs correspondants sont le plus souvent des agents polyvalents, secrétaires généraux par exemple, amenés à exercer quelques fonctions de gestion du personnel mais en contact direct avec les agents et développant par conséquent un autre type de connaissance".

"L'articulation de ces deux champs de compétences ne se fait pas sans difficultés. Les occasions de les articuler sont d'ailleurs limitées à quelques « grands moments » de la GRH (gestion des ressources humaines) : publication des avis de vacance, fiches de notation, CAP (commissions administratives paritaires), etc. Dans ces occasions, les gestionnaires de personnel locaux ont de plus le sentiment que la gestion de leurs personnels leur échappe. C'est notamment le cas pour ce qui concerne les sanctions disciplinaires où le gestionnaire local ne fait que proposer un type de sanction, la CAP pouvant finalement décider d'aller au-delà, plaçant alors le gestionnaire local en porte-à-faux".

"Au total, les compétences de GRH restent semble-t-il dans un grand nombre de cas à construire, constat qui se traduit d'ailleurs par l'inquiétude exprimée par les gestionnaires locaux face à la déconcentration de certains actes de gestion".

Cette gestion par grandes masses, imposée par l'existence des corps, a de multiples conséquences.

Elle oblige pour toute décision à tenir compte d'un ensemble considérable de personnels relevant non seulement du corps directement concerné, mais aussi de tous ceux qui peuvent l'être directement ou indirectement en raison de la parenté des fonctions exercées ou des similitudes de statuts, qui sont caractéristiques de l'organisation pyramidale au sein des corps et entre eux, et des barrières comme des passerelles qu'ils entretiennent. Lorsque la gestion du corps relève d'une autre administration, la complexité s'accroît encore.

Ainsi, dans le secteur des bibliothèques, important pour le ministère de la culture, mais également pour celui de l'éducation nationale, qui gère les corps concernés, les 1 176 emplois autorisés au profit du ministère de la culture se répartissent hiérarchiquement en 5 corps, subdivisés en plusieurs grades :

- En catégorie A :

Les 669 conservateurs des bibliothèques sont répartis entre :

§ Le corps des 98 conservateurs généraux,

§ Le corps des 571 conservateurs, subdivisé en 3 grades : 155 de 2 ème classe, 137 de 1 ère classe, et 279 conservateurs en chef ;

S'y ajoute le corps des 133 bibliothécaires ;

- En catégorie B :

Le corps des 278 bibliothécaires adjoints spécialisés, subdivisé en 3 grades : 151 de 2 ème classe, 56 de 1 ère classe, et 71 hors classe ;

Le corps des 96 assistants des bibliothèques, également subdivisé en 3 grades : 36 de classe normale, 9 de classe supérieure et 51 de classe exceptionnelle.

Tous ces agents sont en outre répartis sur l'ensemble du territoire et exercent au sein de services du ministère de la culture ou de ses établissements publics, ou des bibliothèques départementales.

C'est dans un tel contexte, que doivent être prises les décisions individuelles quotidiennes permettant aux services de disposer des agents dont ils ont besoin et aux agents de développer leurs activités et leurs carrières.

En outre, à chaque fois que sur un site interviennent plusieurs corps relevant de directions centrales différentes, se trouve posé le problème de l'harmonie des conditions appliquées aux agents et des interférences entre les détenteurs de l'autorité à leur égard. Ce problème se pose aussi lorsque les agents relèvent d'un même corps mais sont affectés à des services différents d'un même établissement.

Comme l'indique le ministère, « le regroupement de la gestion juridique et statutaire de l'ensemble des agents au sein de la seule direction de l'administration générale ... au début des années 1990 ... (a au moins mis un terme à la gestion par) chaque direction patrimoniale (de) ...ses propres agents, sans homogénéité de règles statutaires et de gestion ».

Interrogé sur la façon dont se fera dans le cadre de la LOLF la répartition des responsabilités de gestion des ressources humaines entre la DAG et les directions centrales sectorielles, le ministère a indiqué qu'il n'a pas encore directement traité de cette question d'organisation, « la priorité étant d'étudier les notions fondamentales ...fongibilité asymétrique, plafond d'emploi, etc. ...Les réflexions ...devront déboucher, fin 2003 - début 2004, sur des propositions concrètes ».

Par ailleurs, la gestion par corps se révèle également gênante pour une utilisation optimale des agents et leur mobilité. Le rapport de l'IGAAC de mars 2000 sur la gestion des ressources humaines par les établissements publics reconnaît que "certains cloisonnements corporatistes (sont) source de sureffectif", et il en donne pour exemple, la "division du travail des techniciens de plateau dans certains théâtres nationaux".

Des corps nombreux à faibles effectifs rendent difficile la mobilité géographique comme la mobilité professionnelle des agents et "ne permettent pas d'avoir des carrières attractives pour les agents qui se trouvent rapidement bloqués".

Le bilan social pour l'exercice 2001 révèle ainsi que chaque année sur quelque 14 000 à 15 000 agents de l'Etat, ils sont environ 300 à 400 à changer de services, mais, à cette occasion, seuls quelques dizaines d'entre eux changent de localisation géographique.

Sur 3 ans, entre 1999 et 2001, les services à compétence nationale sont les seuls pour lesquels ces mutations se sont traduites par un apport net d'agents provenant d'autres services. Elles leur ont en effet apporté 32 agents, alors que dans le même temps 17 quittaient l'administration centrale, 10 des EPA, 4 des DRAC et 1 des SDAP.

Enfin, les soldes de mouvements géographiques se sont traduits en 3 ans par le départ net de 57 agents de l'île de France vers la province, 35 ayant quitté Paris et 22 le reste de la région. On observe qu'en 2001, les mutations géographiques ont été plus importantes que le total de celles des 2 exercices précédents.

SOLDES DE MUTATIONS

GEOGRAPHIQUES

1999

2000

2001

Total

Paris

- 6

- 8

- 21

- 35

Autres départements d'île de France

- 8

- 2

-12

- 22

Hors Ile de France

14

10

33

57

Ces problèmes de mobilité dans le cadre d'une gestion par corps ne se limitent pas aux fonctionnaires, mais s'étendent aux quasi-statuts de droit public des agents contractuels que le ministère et ses établissements publics administratifs emploient sur leur budget. Ainsi, le rapport de l'IGAAC de mars 2000 précité reconnaît que "la mobilité des contractuels sur fonctions permanentes ... devient un problème essentiel. (Car) ...la diversité des contrats, des rémunérations, des statuts juridiques des employeurs, constituent autant de verrous à la mobilité".

Enfin, comme l'indique également la réponse reçue en avril dernier de la DAG, "la multiplication des corps concourrant aux mêmes fonctions ou à des fonctions similaires, multiplie tout autant le nombre des gestionnaires que de CAP" . La gestion par corps a en effet de lourdes conséquences à ces deux égards.

La nécessité de réunir la commission administrative paritaire (CAP) du corps concerné, préalablement à l'adoption d'un grand nombre de décisions relatives aux agents qui en relèvent, ralentit considérablement la gestion et crée un contexte ambigu de codécision, notamment en matière disciplinaire. Elle rend quasiment impossible une vraie déconcentration de la gestion, faute de pouvoir créer des CAP locales par corps, si un effectif minimum de 50 agents de ce corps n'est pas affecté sur le site concerné, ce qui n'est quasiment jamais le cas, sauf pour un petit nombre de corps et dans quelques rares établissements publics importants.

Enfin, la Cour aurait souhaité connaître les ratios et critères de gestion que la DAG utilise pour apprécier ses besoins en personnels chargés des ressources humaines et la connaissance qu'elle a des effectifs d'agents des directions centrales sectorielles en charge de la gestion des personnels.

Le ministère n'a pas été en mesure de transmettre un décompte d'ensemble des agents de tous ses services, spécialisés ou non en gestion de personnel, qui exercent des tâches de gestion des agents, en administration centrale et en services territoriaux, et a fortiori dans ses établissements publics.

Il a par ailleurs indiqué qu' « il est exact que le ministère ne dispose pas d'une évaluation précise de la charge que représente sur l'ensemble de ses services l'exercice de la fonction personnel ; l'enquête qui a été menée à ce sujet portait exclusivement sur les DRAC , et il convient que ce travail soit élargi à l'ensemble des services où s'exerce un niveau de gestion du personnel...Un des indicateurs prioritaires ...est celui du nombre d'agents (ETP) gestionnaires par rapport au nombre d'agents gérés...L'évaluation des moyens nécessaires en gestion revêt une importance particulière dans la perspective de la gestion du personnel que souhaite engager le ministère ».

Confrontée à cette carence, hormis pour les DRAC, la Cour ne peut faire que quelques constatations.

Grâce à l'enquête réalisée par la DAG il apparaît que les DRAC gèrent directement une proportion d'agents de l'Etat très significative, mais qu'elles n'assument pas les mêmes tâches à l'égard de tous les services et établissements, les différences de rattachement mais aussi de statut des agents en étant la cause principale. Selon cette enquête, les 22 DRAC concernées disposent de 1 887 agents, mais en gèrent le double, précisément, 3 776. Le nombre de ceux qui se consacrent à la gestion des personnels s'élève à 81, mais à 59 exprimés en ETP. En moyenne :

- Un service de gestion du personnel en DRAC compte 3,9 agents ou 2,8 en ETP.

- Un gestionnaire a simultanément en charge 33 agents de la DRAC et 30 agents d'autres services.

- Le responsable des ressources humaines n'est à plein temps que dans 3 DRAC et à 80% ou 90% de temps dans 4 autres.

Les autres agents de l'Etat (1 889) répartis sur le territoire et que gèrent donc également ces 22 DRAC relèvent pour l'essentiel des SDAP, puis viennent à peu près à égalité : ceux affectés dans les monuments historiques et aux archives départementales ; puis ceux exerçant dans les musées nationaux et les écoles d'art ; enfin ceux affectés dans les services municipaux, les bibliothèques départementales, et une série d'autres affectations ("autres" = architectes conseil, architectes consultants, CAUE, experts CRMH, personnel associatifs, mis à disposition).

DRAC

SDAP

Domaines et MH

Musées nationaux

Ecoles d'art

Ecoles d'archi

Bibliothèques département.

Archives départem

Services municip

Autres

TOTAL

TOTAL

464

279

208

194

0

47

264

95

167

1 718 + 171 (Centre) = 1 889

L'enquête a permis d'identifier les fonctions que les gestionnaires de personnel des DRAC assument dans leur région à l'égard des agents de l'Etat, d'abord ceux exerçant au sein des DRAC, puis ceux relevant des SDAP, et enfin ceux des autres services et établissements.

Seize fonctions de gestion des personnels ont été identifiées : rémunération des agents, gestion de proximité, formation, action sociale, aide médicale, conseils statutaires, coordination avec l'administration centrale, validation des services, gestion des effectifs, réflexion sur l'organisation des services, organisation du travail, gestion de la mobilité, concours, situations individuelles, dialogue social, autres fonctions (communication interne-jurys-inspections).

A quelques exceptions près, les gestionnaires du personnel des 20 DRAC qui ont répondu, assument à l'égard des agents de l'Etat : la totalité de ces 16 fonctions s'il s'agit d'agents exerçant en DRAC ; seulement la moitié d'entre elles pour les agents exerçant dans les SDAP comme pour ceux présents dans les autres services ou établissements (1).

(1) Plus précisément :

Sont presque toujours assurées : la rémunération, la formation, l'action sociale, l'aide médicale, les conseils statutaires,

Le sont souvent mais pas toujours : la coordination avec l'administration centrale, la validation des services, les concours, les situations individuelles,

Ne le sont pratiquement jamais : la gestion de proximité, la gestion des effectifs, la réflexion sur l'organisation des services, l'organisation du travail, la gestion de la mobilité, le dialogue social, les autres fonctions (communication interne-jurys-inspections).

La Cour en déduit, et le ministère n'a pas contesté, que :

- Les gestionnaires de personnels d'une DRAC ne devraient pas avoir besoin de consacrer à un agent de l'Etat qui y est extérieur plus d'un 1/3 du temps qui leur est nécessaire pour gérer un agent travaillant à la DRAC.

- En conséquence, la charge moyenne de gestion du personnel pour les DRAC devrait représenter l'addition de 33 agents de la DRAC + 30/3 agents d'autres services, soit environ 43 agents par gestionnaire.

- Ce dernier ratio mériterait donc d'être analysé au regard de critères habituels de productivité des services de ressources humaines et des moyens mis en oeuvre, et bien sûr de l'alourdissement des tâches imputable à la gestion par corps.

Par ailleurs, au sein de la DAG, on observe que le service du personnel et des affaires sociales compte environ 221 personnes (1).

En conclusion, il semble hautement probable que cette gestion des personnels et des corps mobilise des effectifs excessivement nombreux au regard d'une gestion efficiente des ressources humaines, mais aucun instrument de contrôle de gestion n'existe pour en établir l'ampleur et éclairer sur la façon d'y remédier.

2.2.2. Une gestion structurellement centralisatrice

L'outil de gestion de l'administration centrale est, depuis 15 ans, Vivaldi. Conçu pour une gestion centralisée, il devrait être remplacé, en 2004, par le logiciel plus performant, Rh@psodie , qui concernera les services relevant du ministère et les EPA et couvrira les titulaires ainsi que les non titulaires. Le ministère paraît considérer qu'en raison des complexités résultant de la gestion par corps, la disposition d'un tel instrument est la condition préalable à la mise en place d'une réelle décentralisation et déconcentration de certains actes de gestion et d'un accès plus commode à l'information.

Mais il n'est pas sûr que ce soit suffisant, en raison de la difficulté qu'il y a à établir un "juste équilibre entre les mesures de déconcentration susceptibles de garantir une réelle amélioration dans la gestion du personnel et ... l'unité de gestion des corps qui doit être préservée" , comme l'a rappelé le ministre de la culture dans sa réponse à l'insertion au rapport public 2001 relative à l'établissement public du musée du Louvre.

Ni la gestion actuelle des fonctionnaires affectés dans les établissements publics administratifs du ministère de la culture, ni la portée des transferts d'emplois effectués ou envisagés au profit de certains d'entre eux, ni la version remise à la Cour du projet de décret relatif à la délégation de certains actes de gestion à leurs présidents n'apportent de démenti à cette affirmation.

(1) Elles sont ainsi réparties (sur la base de l'annuaire de 2002) :

- Auprès du chef de service : 20

- Bureau des affaires sociales : 33

- Bureau des personnels administratifs : 19

- Bureau des personnels de conservation, documentation, de recherche, d'enseignement : 12

- Bureau des personnels de surveillance et de magasinage : 16

- Bureau des personnels ouvriers et techniciens : 13

- Bureau des concours : 19

- Bureau de la formation : 38

- Bureau des traitements : 39

- Bureau des pensions : 12

Dans le rapport précité de mars 2000, l'IGAAC a analysé la situation des fonctionnaires titulaires affectés dans les établissements publics du ministère de la culture. Elle peut être ainsi résumée :

- La déconcentration de la gestion de ces agents qui représentent la moitié des fonctionnaires du ministère porte sur la gestion fonctionnelle : "autorité, organisation du travail, conditions de travail et formation".

- Les actes de gestion qui n'impliquent pas d'appréciation des mérites respectifs des agents d'un même corps sont ceux qui sont les plus faciles à déconcentrer : congés, passage au temps partiel.

- La déconcentration des actes touchant à la gestion statutaire pose en revanche problème, de même que l'exercice du pouvoir disciplinaire (1).

Pour les agents dont les emplois sont inscrits au budget de l'établissement, le rapport de l'IGAAC relève que peuvent être déconcentrées les décisions relatives à l'attribution de primes et indemnités, aux emplois éligibles à la NBI, aux heures supplémentaires, au pouvoir disciplinaire pour les sanctions du 1 er groupe, aux sanctions du 2 ème groupe "pour les corps dont l'effectif affecté dans l'établissement permet l'institution d'une CAP locale siégeant en conseil de discipline", voire à "certains actes relatifs à leur déroulement de carrière... révision de notation, bonifications d'ancienneté, promotions d'échelon et de grade" , si peuvent être constituées des "CAP locales dotées de compétences propres".

Mais outre que cette obligation de constituer des CAP locales crée une condition le plus souvent insurmontable, la DAG a précisé au cours de l'instruction les limites des conséquences de l'inscription des emplois au budget des établissements publics administratifs à la suite de leur transfert du budget de l'Etat :

"Il n'y a pas de conséquence directe entre le maintien des emplois de fonctionnaires sur le budget de l'État ou leur transfert sur le budget des établissements publics et la gestion, sauf en ce qui concerne le traitement. Les actes de gestion peuvent être délégués sans pour autant qu'il y ait transfert des emplois budgétaires. Inversement l'inscription de certains emplois de fonctionnaires sur le budget du CNL, du CNC ou du musée Rodin n'a jamais induit le transfert des actes de gestion. En revanche, la gestion de la paye dépend de l'inscription des emplois au budget des établissements.(En revanche) pour les agents non titulaires, le transfert des emplois entraîne un changement d'employeur et donc de gestionnaire".

Elle a par ailleurs rappelé l'ampleur exacte des transferts d'emplois de fonctionnaires qui ont été engagés modestement en 1999, fortement accentué depuis 2002 et déjà programmé jusqu'en 2004 :

"Les établissements publics administratifs ont bénéficié entre 1999 et 2002 du transfert de 312 emplois d'agents contractuels qui étaient auparavant rémunérés sur le budget de l'État. Ces emplois concernent essentiellement des personnels enseignants des conservatoires et des écoles supérieures d'enseignement artistique, mais aussi les personnels administratifs ou techniques (BPI) ou photographes (BNF).

(1) Le Conseil d'Etat considère toutefois que le ministre peut déléguer à un président d'établissement des actes de gestion des fonctionnaire placés sous son autorité. Car, bien que non soumis au pouvoir hiérarchique du ministre, il est une autorité subordonnée dès lors que le gouvernement le nomme et le révoque. Encore faut-il que les statuts de l'établissement public prévoient au profit du président ou du directeur le pouvoir d'agir par délégation du ministre.

"En 2003, 1 297 emplois ont été transférés au budget des EP : 1 233 vers le musée du Louvre, dont 1 231 emplois de fonctionnaires, et 64 vers les budgets des conservatoires et les écoles supérieures d'enseignement artistique.

"En 2004, cette politique pourrait se poursuivre par les transferts aux budgets : de la Bibliothèque nationale de France de 1 611 emplois dont 14 emplois d'agents non titulaires, et de l'Institut national du patrimoine (4 emplois d'agents contractuels), du Conservatoire national d'art dramatique (1 emploi) et du Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris (3 emplois de contractuels enseignants).

"Les emplois d'enseignants titulaires sont au fur et à mesure des départs en retraite transformés en emplois d'agents non titulaires et transférés aux établissements supérieurs d'enseignement artistiques".

S'agissant de la délégation de certains pouvoirs de gestion au profit de quelques établissements publics, l'essentiel des décisions reste encore à prendre, à ce jour. Mais les travaux préparatoires sont achevés et des conclusions peuvent être tirées du dossier remis au cours de l'instruction, relatif au projets de décret et d'arrêté portant "délégation, pour certains corps de fonctionnaires du ministère de la culture et de la communication, d'actes de gestion au profit du président de l'établissement public du musée du Louvre", ainsi que de la note interne en date du 22 janvier 2002, qui, à titre de document de travail, en expose la problématique et les principaux aspects pour le Louvre et la BNF, et de la réponse du ministère aux constatations provisoires.

Plusieurs objectifs sont affichés dans la note et dans l'exposé des motifs du projet de décret et notamment que "une nouvelle répartition des tâches entre services centraux et établissements publics devrait ... permettre :

- "d'améliorer la gestion de proximité,

- "tout en conservant la fiabilité de la gestion statutaire,

- "et de mieux impliquer les établissements dans les démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences conduites par le ministère".

- d'assurer une "plus grande maîtrise de leurs moyens de fonctionnement par les établissements publics",

- d'envisager "des mesures similaires (à celles concernant le Louvre) ... pour d'autres grands établissements".

Comme le reconnaît le ministère, les limites des mesures prévues montrent toutefois que d'autres objectifs non mentionnés sont pris en compte, qui sont la conséquence directe de la gestion par corps :

- Ecarter toute déconcentration des actes impliquant l'appréciation des mérites respectifs des fonctionnaires, puisqu'il est dit qu' "il ne serait pas raisonnable de déconcentrer les actes impliquant une appréciation des mérites respectifs des agents d'un même corps lorsque l'effectif de ce corps au niveau local est inférieur à 50 agents". A cet égard le ministère ajoute que « il ne peut y avoir de CAP locale au sein d'un établissement public pour un corps ministériel (puisque) ... la création d'une CAP locale n'est possible qu'auprès d'un chef de service déconcentré, qualité que n'a pas le directeur d'un établissement public ».

- Eviter les complications de principe et de gestion que pourrait rapidement entraîner l'émergence de pratiques spécifiques aux établissements bénéficiant d'une délégation, mettant en cause l'unité des règles applicables à tout corps national ;

- Maintenir au niveau central le moyen d'orienter la mobilité fonctionnelle et géographique de l'ensemble des fonctionnaires , qu'ils soient affectés dans les services du ministère ou dans ceux de ses établissements publics ;

- Conserver au niveau central le monopole du dialogue avec les représentants du personnel s'agissant des sujets relevant des CAP, ce qui n'empêche pas le fonctionnement « d'instances de concertation et (un) dialogue social ... tout à fait actif » dans les EPA ;

- Exclure tout contentieux sur ces sujets avec les organisations syndicales de fonctionnaires.

En effet, la déconcentration qui accompagne les transferts d'emplois de fonctionnaires du budget de l'Etat vers le budget de ces établissements (Louvre et BNF) est circonscrite :

- à la gestion financière qui y est afférente, approfondissant donc ce qui fonctionne déjà pour eux depuis le 1 er janvier 2002 : la préparation de la paye des agents titulaires - rémunérations principales et accessoires - ;

- à la formation et à la prise en charge sociale des agents, y compris les logements sociaux ;

- à la délégation des opérations de recrutement des fonctionnaires relevant de corps dont les effectifs sont suffisamment nombreux : organisation des concours en échelle IV pour les adjoints de surveillance et recrutement direct en échelle II pour les agents de surveillance ;

- aux actes de gestion les plus courants, comme « la possibilité d'octroyer un temps partiel », ce qui n'est pas sans importance pour l'exercice de leurs responsabilités par les chefs de service ou d'établissement.

En outre, dans sa communication au conseil des ministres, le 4 juin 2003, le ministre de la culture a annoncé que deux assouplissements supplémentaires seraient apportés au statut de l'établissement public du musée du Louvre et par analogie aux statuts des futurs établissements publics des musées d'Orsay et Guimet :

- « La possibilité pour l'établissement de définir des règles particulières d'emploi et de rémunération, c'est-à-dire statutaires, pour les personnels contractuels qu'il gère » ;

- La possibilité « de recruter des personnels contractuels (pour assumer) des emplois correspondant aux fonctions des corps de la conservation du patrimoine, de la surveillance, de la documentation ou des métiers d'art ».

L'administration centrale se réserve en revanche tous les actes de gestion concernant la gestion d'ensemble du corps : les tableaux d'avancement ; l'octroi de réductions d'ancienneté; les actes individuels relatifs à l'entrée et à la sortie d'un fonctionnaire de son corps ; la tenue du dossier individuel du fonctionnaire (principe du dossier unique posé à l'article 18 du titre Ier du statut général) et donc les actes de nomination et les sanctions disciplinaires des 3 ème et 4 ème groupes liées au pouvoir de nomination ; les actes nécessitant une analyse juridique approfondie ; les actes soumis à contreseing de plusieurs ministères, telles les ouvertures de concours contresignées par le ministère du budget et le ministère de la fonction publique.

Elle invoque quatre arguments : l'intérêt de conserver les CAP au niveau national et ministériel ; l'inopportunité d'isoler la gestion d'agents, tels les conservateurs du patrimoine du Louvre, qui appartiennent à la catégorie A supérieure dont "la mobilité fonctionnelle et géographique ... est aujourd'hui notablement insuffisante" ; le risque fort, s'agissant des agents et adjoints de surveillance du Louvre qu'une délégation de l'avancement suscite "l'opposition des organisations syndicales et des agents eux-mêmes au nom du principe d'égalité de traitement" ; la nécessité "que les avancements de grade soient gérés au niveau central ... pour une bonne gestion des carrières de l'ensemble des agents affectés dans ces établissements et surtout ceux appartenant à des corps à faible effectif".

L'administration centrale se réserve également la maîtrise de la gestion des effectifs. Comme l'a expliqué très directement la DAG à la Cour : "le maintien d'une gestion centralisée des corps de fonctionnaires permet d'apporter une plus grande souplesse au redéploiement des effectifs en gestion sans attendre les conséquences de décisions budgétaires. Une appréciation globale des priorités du ministère est ainsi possible et ne pourra plus l'être à partir du moment où chaque établissement utilisera selon ses objectifs propres les emplois inscrits à son budget. La gestion des recrutements en sera rendue d'autant plus difficile".

De ces positions de principe résulte la liste des actes de gestion maintenus en administration centrale, celle des actes de gestion partagés, et la liste des actes de gestion explicitement délégués au président de l'EPA du musée du Louvre.

De l'examen de ces listes, on ne peut certes pas conclure que les actes transférés sont insignifiants. Mais, la priorité qui reste accordée à la gestion par corps, demeure bien l'obstacle insurmontable à l'attribution au président d'un EPA des moyens qui lui permettraient de conduire une véritable politique des ressources humaines, cohérente avec l'autonomie de son établissement, sous le contrôle de son conseil d'administration et de sa tutelle, à l'intérieur d'un cadre budgétaire prédéfini.

2.3. Intérêts des corps et intérêt du service

La gestion par corps favorise la recherche cumulée d'avantages catégoriels par les corps et individuels par les agents, parfois au détriment de l'intérêt du service. Cette constatation, faite par le Conseil d'Etat dans de nombreux ministères et relevée dans son rapport annuel 2003, peut être faite au ministère de la culture comme ailleurs, notamment en matière d'obligations de service, de rémunérations, d'avantages divers, et d'exercice du pouvoir hiérarchique et disciplinaire

2.3.1. Les obligations de service

Tant à l'occasion du présent contrôle qu'à celle de l'examen des comptes et de la gestion de plusieurs établissements publics (notamment l'ENSAD et le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris) la Cour a relevé à quel point la négociation et la mise en place des mesures d'application des dispositions relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail (ARTT) ont révélé l'ampleur des facilités acceptées en matière de définition, respect et contrôle des horaires et du temps de travail dans un très grand nombre de services et d'établissements du ministère de la culture.

L'ARTT a certes permis de mettre un terme à certaines d'entre elles particulièrement graves, notamment dans des établissements d'enseignement, mais il a aussi conduit le plus souvent à la consolidation des autres. En effet, confrontées à des grèves importantes en 2001, les autorités politiques ont eu pour objectif de cantonner les excès là où ils existaient et d'éviter qu'ils ne s'étendent, en donnant instruction de négocier par direction et établissement et non pour l'ensemble du ministère. En contrepartie, les négociateurs ont été habilités, site par site, à accepter si c'était nécessaire la solution d'étendre à tous les agents d'un site les avantages dont bénéficiaient sur ce site les agents les plus privilégiés.

Le bilan social 2001 du ministère décrit l'état d'avancement de la mise en oeuvre de l'ARTT. La réponse faite à l'Assemblée nationale lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2003 en a repris l'essentiel :

« Trois cycles ont été proposés à l'ensemble des services du ministère :

Cycle n° 1 : un cycle hebdomadaire de travail compris entre 35h et 38h30, sur 5 jours travaillés de durée fixe, permettant l'attribution de 0 à 13 jours de RTT par an ;

Cycle n° 2 : un cycle hebdomadaire de 36h15 comportant 4,5 jours travaillés de durée fixe permettant aux agents de bénéficier d'une demi-journée libérée par semaine ;

Cycle n° 3 : un cycle sur trois semaines de 36h15 en moyenne, organisé en deux semaines travaillées de 5 jours et une semaine de 4 jours travaillés de durée fixe, permettant aux agents de bénéficier d'une journée libérée toutes les trois semaines ». (1)

La Cour ayant fait remarquer que la réalité du temps de travail demeure, sur de nombreux sites et pour certaines activités, fort éloignée des 1 600 heures obligatoires, du fait notamment de l'interprétation donnée aux temps de pause, aux temps de repas, aux récupérations, etc., le ministère a répondu que : « après 18 mois de mise en oeuvre, il semble que les nouvelles dispositions sont dans l'ensemble bien appliquées, et s'il n'est pas possible d'affirmer qu'aucun manquement aux obligations de service ne peut être observé dans aucun service, rien ne permet non plus d'affirmer que le non respect des horaires est une pratique très répandue. La mise en place de dispositifs de contrôle automatisé du temps de travail a commencé de se développer... (Elle) est particulièrement lié(e) au travail posté ainsi qu'aux horaires variables, et ... (elle) est nécessaire pour le paiement des heures supplémentaires réelles - décret du 14 janvier 2002 ».

Si les efforts de remise en ordre sont indiscutables, la réalité du temps de travail peut néanmoins demeurer fort différente des apparences. Ainsi, à l'occasion du contrôle des contrats à durée déterminée de la RMN, il a été constaté que cet établissement public industriel et commercial fait exception, puisque, à ce jour, il n'a toujours pas signé d'accord sur l'ARTT et que les discussions devaient s'engager à l'automne 2003. Car, confrontée à de graves choix stratégiques pour l'avenir de cet établissement, l'actuelle direction estime en effet vital de remettre à plat l'ensemble de l'accord d'entreprise conclu en 1991 lors du passage du statut d'EPA à celui d'EPIC, et elle refuse de traiter l'ARTT en dehors de ce cadre

(1) « En administration centrale, la totalité des directions ont adopté une organisation fondée sur une seule unité fonctionnelle (à l'exception de la direction de l'administration générale qui comprend trois unités : ensemble des services, accueil et standard, sécurité de nuit). Le cycle n° 1 a été systématiquement adopté avec un horaire de 36h15 à la Direction des Archives de France, 37h30 à la Direction de la Musique, de la Danse, du Théâtre et des Spectacles, 38h à la Délégation aux Arts Plastiques et 38h30 dans les autres directions, la DAG ayant adopté l'horaire de 38h30 pour l'ensemble des services et de 36h15 pour l'unité fonctionnelle accueil et standard. Toutes les directions ont mis en place des tableaux de service ».

En DRAC, une seule unité fonctionnelle a été retenue par seize d'entre elles. Toutes ont fait le choix du cycle n°1, avec en général l'horaire hebdomadaire de 38h30 ou de 37h30. Les autres ont choisi de définir 2, et parfois 3 ou 4 unités fonctionnelles. Le cycle n°1 a été retenu dans chaque direction régionale. Le cycle n°2 y a été ajouté par six d'entre elles. Le cycle n°3 n'a jamais été retenu.

Environ la moitié des services départementaux de l'architecture et du patrimoine ont défini 2 unités fonctionnelles. Les cycles n°1 ou n° 2 ont été adoptés par tous les SDAP sauf celui qui a opté à la fois pour le cycle n° 3 et une seule unité fonctionnelle.

« Les services à compétence nationale et les établissements publics présentent une très grande variété d'organisation des schémas ARTT en fonction de la taille de l'établissement, de la diversité des catégories de personnels et de celle des missions... Les organisations retenues se fondent sur une et jusqu'à plusieurs dizaines d'unités fonctionnelles pour un même établissement. Le cycle n° 3 n'a été retenu qu'à de très rares occasions (département formation et service de la communication du Louvre). Et pour l'essentiel, environ 75%, les unités fonctionnelles s'articulent autour de la déclinaison horaire du cycle n°1 avec une prédominance de trois horaires: 36h15, 37h30, 38h30 et, plus marginalement, 38h ».

« Les établissements d'enseignement ont adopté des durées de congés conformes à la situation la plus courante dégagée lors de l'état des lieux, soit 11 semaines. Le conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris a opté pour 12 semaines, l'école du Louvre pour 10 semaines et deux écoles d'architecture pour une durée de congés comprise entre 11,4 et 11,6 semaines. La journée continue a été adoptée dans environ la moitié des établissements ».

Sur la base de cet accord d'entreprise qui cumule les deux logiques de relations sociales, celles qui se pratiquaient du temps où la RMN était un EPA et celles nouvelles de négociation collective propres au secteur privé, les personnels de la RMN en CDI ont en effet obtenu, en une dizaine d'années un ensemble d'avantages sociaux et salariaux particulièrement favorables. Ainsi, l'horaire officiellement appliqué à la RMN est-il d'ores et déjà réduit à 36 h 15 par semaine sans ARTT, et de multiples dispositifs de récupération particulièrement souples aboutissent depuis longtemps, pour certaines activités, à des horaires réels de travail bien inférieurs à cette durée théorique, grâce notamment aux jours de congés gagnés par l'habile combinaison de ces modalités généreuses de récupération et de la gestion des plannings. La tâche de remise en ordre est d'autant plus difficile pour la direction, que lui sont opposés des exemples similaires ailleurs, notamment au Louvre et à Orsay, certes régis par d'autres statuts.

Par ailleurs, nombre d'établissements publics mais aussi de services du ministère sont confrontés à l'aggravation de l'absentéisme dans certains corps ou certaines activités spécifiques.

L'exemple de la RMN montre également qu'un taux moyen d'absentéisme élevé de 6,5 %, comparé à une moyenne habituelle de 3 % dans les activités de service du secteur privé, traduit pourtant encore mal la réalité. Car ce pourcentage résulte de la compensation entre des taux assez faibles constatés dans certains services et des taux exceptionnellement élevés relevés pour certains personnels, tels ceux de conférences, de vestiaires, de surveillance, d'accueil et de vente, qui peuvent atteindre des pics momentanés de 15 % (conférenciers en juin 2002). Ces taux sont donc une cause essentielle de la désorganisation des plannings, et ils figurent parmi les raisons de la multiplication des recrutements de contractuels en CDD, puisqu'il faut combler les trous dans les emplois du temps causés par l'absentéisme de ces agents en CDI.

En outre un autre phénomène tend à se développer parmi certains personnels, dans les établissements publics comme dans les services du ministère, consistant à faire reconnaître médicalement, souvent par complaisance, l'inaptitude au poste de travail assigné, afin d'imposer à l'administration un changement d'activité : des vendeurs veulent devenir caissiers pour s'asseoir ; des agents de vestiaires veulent passer à l'accueil parce qu'ils ont mal au dos ; etc.

A la RMN, qui n'est qu'un exemple, ces errements aboutissent à des dérapages de plus en plus graves. Les efforts de la direction commencent toutefois à produire des effets depuis l'été 2002.

"Taux moyen d'absentéisme"

31 décembre

2002

2001

2000

1999

1998

1997

Taux d'absentéisme = journées d'absence/ nombre de jours théoriques travaillés

6,47 %

5,88 %

5,73 %

5,97 %

5,10 %

4,82 %

Dont en classe 1

9,31 %

8,61 %

7,08 %

6,84 %

5,01 %

4,84 %

Nombre de journées d'absence pour maladie

19 734

16 495

16 679

15 937

12 909

11 690

Nombre total de journées d'absence : maladie + accidents travail et trajet

21 063

19 090

18 121

16 578

12 909

11 690

Nombre correspondant d'arrêts de travail

2 483

2 510

959

893

736

Non remis

"Travailleurs estimés partiellement ou totalement inaptes"

Au 31 décembre

2002

2001

2000

1999

1998

1997

Aptes avec restrictions

86

41

58

32

47

29

Aptes avec aménagement de poste

18

10

12

4

21

0

Sous total Aptitude partielle

104

51

70

36

68

29

Inaptes au poste, mais aptes à un autre poste

8

3

0

1

1

0

Inaptes temporairement

16

6

6

5

2

8

Inaptes à tout poste dans l'entreprise

4

6

9

6

3

2

Sous total inaptitude temporaire ou définitive

28

15

15

12

6

10

TOTAL

132

66

85

48

74

39

La lutte contre l'absentéisme appuyé par des certificats médicaux de complaisance suppose que les directions des ressources humaines qui y sont prêtes, soient autorisées par l'administration centrale à prendre des sanctions sévères lorsque des contrôles médicaux répétés démontrent l'absence réelle de maladie. Le ministère a répondu à la Cour, qu'il « n'oppose aucune objection, au contraire, à ce que les chefs de service exercent un contrôle rigoureux ».

2.3.2. Les rémunérations

Le tableau des traitements et indemnités des principaux corps du ministère de la culture, que les chiffres figurant dans le bilan social 2001 permettent d'établir, montre l'écrasement de l'échelle des rémunérations annuelles (rémunération principale + primes et indemnités, hormis celles résultant des conditions de travail spécifiques à l'agent et non au corps auquel il appartient) :

- L'échelle annuelle des salaires réels va en effet :

en début de carrière, de 14 211 euros (agent administratif ) à 32 314 euros (administrateur civil), soit 2,3 fois plus ;

en fin de carrière, de 20 070 euros (agent administratif ) à 78 282 euros (administrateur civil), soit 3,9 fois plus.

- La plus forte rémunération en fin de carrière est allouée aux conservateurs généraux du patrimoine qui atteignent 79 485 euros ;

- L'écart entre agents des services centraux et agents des services déconcentrés est toutefois significatif, pour des corps équivalents : en fin de carrière un secrétaire administratif en administration centrale gagne 34 726 euros et en service déconcentré 29 459 ; de même un maître ouvrier perçoit 28 630 ou 24 789 euros, selon qu'il relève de l'administration centrale ou des services déconcentrés.

2001

(i) TOTAL ANNUEL BRUT DE LA REMUNERATION PRINCIPALE ET DES PRIMES ET INDEMNITES MINIMALES ET MAXIMALES REGLEMENTAIRES
(ii) (iii) Indices majorés

DEBUT DE CARRIERE

Avec primes et indemnités minimales

FIN DE CARRIERE

Avec primes et indemnités maximales

(iv) Indices majorés

FILIERE ADMINISTRATIVE

Administration centrale

Agent administratif

254

14 879

23 170

336

Adjoint administratif

262

15 378

27 113

393

Secrétaire administratif

288

16 843

34 726

513

Attaché

347

21 463

55 478

782

Administrateur civil

378

32 314

78 282

962

Services déconcentrés

Agent administratif

254

14 211

20 070

336

Adjoint administratif

262

14 695

23 475

393

Secrétaire administratif

288

16 041

29 459

513

Attaché

347

19 830

48 192

782

FILIERE SCIENTIFIQUE

Secrétaire de documentation

288

16 041

29 459

513

Chargé d'études documentaires

347

19 681

47 395

782

Conservateur

369

22 113

65 411

962

Conservateur général

733

44 522

79 485

1 163

Ingénieur de recherche

411

24 819

66 373

962

Ingénieur d'études

369

21 292

47 163

782

Technicien de recherche

294

16 380

30 619

513

FILIERE OUVRIERE ET TECHNIQUE

Administration centrale

Maître ouvrier

268

15 763

28 630

415

Ouvrier professionnel

258

15 310

23 180

336

Services déconcentrés

Maître ouvrier

268

15 072

24 789

415

Ouvrier professionnel

258

14 454

20 906

350

Technicien d'art

288

16 531

30 438

513

Chef de travaux d'art

347

20 276

37 697

641

Technicien des services culturels

288

16 308

30 544

513

Ingénieur des services culturels

347

20 577

49 068

782

FILIERE ACCUEIL, SURVEILLANCE ET MAGASINAGE

Agent technique

254

14 609

21 929

336

Adjoint technique

262

15 111

25 461

393

Le ministère a répondu de façon précise à ces constatations. Il a notamment souligné qu'il suit « depuis de nombreuses années une politique d'individualisation forte des primes. Il n'existe pas, en effet au ministère de la culture, comme c'est le cas dans nombre d'autres ministères, une détermination des taux individuels par des critères objectifs, sous forme par exemple d'une application arithmétique de coefficients d'ancienneté ou de responsabilité ».

« A titre d'exemple, pour le grade d'adjoint administratif, les taux réels servis en administration centrale vont de 2 307 € - soit le taux d'entrée culture - à 6 759 € - pour 6 771€ de taux maximum réglementaire. Sur 193 agents, 34 sont au dessus de la moyenne ... 4 539 € ...Mis à part 4 agents nouveaux arrivants, qui bénéficient du taux d'entrée, tous ont des niveaux de primes différents ».

« Cette individualisation se fait à deux niveaux :

- à partir des taux annuels de référence individuels propres à chaque agent (le chef de service communiquant et justifiant sa demande de valorisation d'un agent auprès du service central du personnel qui décide) ;

- lors de l'exercice de modulation pour la répartition (du) ...reliquat (résultat de la multiplication d'un montant individuel par le nombre d'agents du service, qui est laissé annuellement à la disposition de chaque chef de service, pour qu'il le répartisse) ».

« Le ministère cherche aujourd'hui à approfondir son effort en faveur de la logique d'individualisation en faisant porter l'exercice, non plus sur le seul élément de modulation, mais sur le taux de référence des agents, ce qui suppose d'attribuer à chaque service une enveloppe annuelle de primes ».

La logique de la grille indiciaire de la gestion par corps, laisse naturellement l'essentiel, c'est-à-dire le traitement de base des agents, à l'écart de toute possibilité d'individualisation, hormis par le biais des promotions et des mutations, ou par l'octroi d'avantages accessoires en nature.

2.3.3. Les avantages divers

Une partie des fonctionnaires du ministère de la culture bénéficient d'avantages particuliers, conditionnés en général par leur appartenance à certains corps, qui ne sont pas toujours attribués dans l'intérêt du service.

A l'occasion de contrôles antérieurs la Cour a notamment relevé de nombreuses anomalies en matière de logements de fonction ou encore en matière de cumul de rémunérations des architectes des bâtiments de France intervenant à titre libéral. Les réponses qu'elle a recueillies au cours de la présente instruction ont fait apparaître des redressements très significatifs, et la perspective de les voir poursuivis jusqu'à leur terme.

S'agissant des logements de fonction, les réponses reçues de la DAG et de la DAPA le 25 avril 2003 et celles obtenues de la direction générale des impôts (DGI) conduisent ainsi à quelques conclusions :

- Les services compétents des deux ministères n'ont pas ménagé leurs efforts pour mettre un terme, pour l'avenir, aux irrégularités et recouvrer rétroactivement, les sommes dues concernant tous les cas les plus graves d'irrégularités.

- Les présidents des établissements publics les plus concernés manifestent également leur détermination à remettre de l'ordre, pour l'avenir. Toutefois, s'agissant du musée et domaine de Versailles, le président de l'établissement qui était en fonction il y a encore quelques mois et qui est l'autorité compétente en matière de fixation des redevances sous le contrôle des services fonciers, s'est opposé, malgré les demandes réitérées de la DAG, à ce que les agents concernés subissent des redressements rétroactifs ; ces demandes méritent donc d'être réitérées et il est permis d'espérer qu'il y soit enfin répondu du fait du changement de président. Quant au nouveau président du Centre des monuments nationaux (CMN), il a découvert à son arrivée que ni son établissement ni les services fiscaux ne disposaient de listes crédibles des logements attribués et il remet donc actuellement de l'ordre dans tout le dispositif.

- Une nouvelle circulaire serait actuellement à la signature du ministre et elle ferait suite à celle qui avait été envoyée dès le 30 avril 2002 à plusieurs présidents d'établissements publics et aux préfets concernant le cas particulier des locaux domaniaux occupés par des ACMH et des ABF.

- Certains occupants sans titre ont saisi le juge administratif des redressements qui leur sont infligés et l'un d'eux continue à s'opposer à son expulsion des 300 m² qu'il occupe au Château de Versailles, pourtant décidée par le juge des référés.

- L'importance des redressements obtenus et en cours apparaît déjà significative et montre la nécessité de maintenir les efforts engagés en matière de logements de fonction.

2.3.4. L'exercice du pouvoir hiérarchique et disciplinaire

Les limites déjà évoquées des délégations des actes de gestion, y compris disciplinaires (sanctions du 1 er groupe) que prévoit le projet de décret et la réalité de l'exercice du pouvoir disciplinaire sont, parmi d'autres, des critères pertinents pour apprécier les conditions d'exercice du pouvoir hiérarchique et du pouvoir disciplinaire et l'importance prise par la recherche du consensus au sein des commissions administratives paritaires (CAP).

S'agissant de ce second critère, on relève que le bilan social 2001 du ministère indique un quasi doublement des sanctions disciplinaires prises à l'encontre d'agents de l'Etat, par rapport aux deux années précédentes. Elles passent, en effet, de 18 à 34 et la part de celles qui relèvent des 3 ème et 4 ème groupes (respectivement 1 et 5 cas) s'accroît fortement. Pourtant, leur analyse amène à nuancer cette apparente et nouvelle sévérité, qui s'applique donc à 34 agents soit 0,24 % des 14 330 agents concernés : Les absences irrégulières (2) ont donné lieu à des blâmes ; les actes d'indiscipline et les fautes professionnelles (17) à 6 avertissements, 6 blâmes, 2 exclusions temporaires, 2 déplacements d'office et 1 révocation ; les vols de matériel de l'administration (3) ont conduit à 2 blâmes et 1 révocation ; des affaires de moeurs (3) se sont traduites par 1 blâme, 1 déplacement d'office et 1 mise à la retraite d'office ; les condamnations pénales (2) ont entraîné 1 mise à la retraite d'office et 1 révocation ; les incorrections et violences (5) ont conduit à 3 blâmes, 1 déplacement d'office et 1 exclusion temporaire de 3 ème groupe ; 2 autres cas ont débouché sur des blâmes.

En réponse aux demandes de la Cour, le ministère n'a pas été en mesure de transmettre des états recensant, pour les plus récents exercices, le nombre de dossiers disciplinaires qui ont été soumis à ses services et à ses établissements publics et le nombre de ceux qui ont été effectivement instruits, afin de les comparer aux sanctions auxquelles ils ont conduit.

Mais, il a donné des précisions sur les 23 cas qui ont été examinés par des conseils de discipline tenus au cours d'une vingtaine de mois, depuis janvier 2002, pour étayer sa conviction de ce que le régime disciplinaire fonctionne correctement ; ce qu'il exprime dans ces termes : « La saisine des CAP, siégeant en conseil de discipline n'est pas qu'une formalité précédant la prise de sanction...Les membres de la CAP s'efforcent, avec sincérité, de mesurer la gravité de la faute et de décider de la sanction adaptée. Il est naturel que les représentants du personnel soient souvent portés à manifester une attitude plus compréhensive que les représentants de l'administration...De leur côté (ceux-ci) s'efforcent de convaincre leurs partenaires de leur analyse et de leurs conclusions. Cela ne va pas jusqu'à rechercher systématiquement un consensus, celui-ci pouvant cependant être obtenu jusqu'aux sanctions les plus lourdes. L'analyse des conseils de discipline tenus depuis janvier 2002 le montre ».

Les informations transmises sur ces 23 fonctionnaires montrent que :

- Les représentants du personnel ont voté 8 sanctions, dont les 4 plus faibles.

- 14 fonctionnaires, soit n'ont pas été sanctionnés (2), soit ont subi des sanctions du 1 er ou du 2 ème groupe (12). Parmi eux, on relève : quatre cas de défaillances et manquements professionnels graves et de désobéissances hiérarchiques, doublées pour d'entre eux d'activités privées sur les lieux et avec les moyens de travail ; deux cas de violences contre des collègues ; trois cas d'insolences, d'injures et de menaces verbales contre le supérieur hiérarchique, complétées pour l'un d'eux par des actes de sabotage de matériel professionnel ; un cas de multiples traitements de faveur accordés à des entreprises et à des architectes en chef des monuments historiques, ceux-ci n'ayant d'ailleurs fait l'objet d'aucune poursuite disciplinaire ; une affaire de moeurs.

- Sur les 9 fonctionnaires plus fortement sanctionnés, 3 restent dans les services du ministère : un cas de « falsification d'arrêtés » par un adjoint administratif d'administration centrale, ce qui juridiquement est un faux en écriture publique de nature criminelle (exclusion temporaire de 1 an ferme + 1 an avec sursis) ; un agent sanctionné pour « manquements à ses obligations professionnelles en sa qualité de chef de service, manquements à l'obligation de réserve et agissements personnels portant atteinte à la dignité des fonctions exercées, dont certains ont fait l'objet de poursuites judiciaires » (exclusion temporaire de 6 mois + 6 mois avec sursis) ; un cas d' « agression physique d'un supérieur hiérarchique » (exclusion temporaire de 6 mois + 6 mois avec sursis).

III

Le recours croissant aux contractuels et ses conséquences

1. Un nombre élevé et désormais croissant de contractuels

2. Les conséquences du recours aux contractuels

Les blocages suscités par la gestion par corps apparaissent directement à l'origine de l'expansion des recrutements d'agents contractuels au ministère de la culture, plus encore peut être que dans d'autres administrations.

1. Un nombre élevé et désormais croissant de contractuels

A côté d'agents contractuels de l'Etat recrutés et payés sur des emplois ou sur des crédits inscrits au budget du ministère de la culture, un nombre croissant d'agents assument une partie des missions dévolues au ministère de la culture comme contractuels des EPA soumis au droit public ou contractuels des EPIC soumis au droit du travail.

1.1. Les effectifs de contractuels de l'Etat sur emplois et sur crédits

Ils demeurent nombreux malgré les programmes récurrents de titularisation .

1.1.1. Les contractuels sur emplois

Les chiffres concernant les contractuels sur emplois ont déjà été présentés précédemment. Il suffit donc ici de faire figurer le tableau récapitulatif des effectifs budgétaires et réels en 2002, après avoir rappelé l'évolution du nombre total de contractuels de l'Etat sur emplois depuis 1996 :

1996 : 1 504

1997 : 1 391

1998 : 1 397

1999 : 1 389

2000 : 1 223

2001 : 1 078

2002 : 1 027

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