Mieux gérer les personnels du ministère de la culture : l'indispensable révolution "culturelle"

Q. EMPLOIS BUDGÉTAIRES (B = LFI) ET EFFECTIFS RÉELS PRÉSENTS (R = 31 OCTOBRE), AU MINISTÈRE DE LA CULTURE, EN 2002

TITULAIRES ET CONTRACTUELS EN 2002 (Budget en LFI et Réel au 31 octobre 2002)	(i) Effectifs
	2. B	3. R
a) TITULAIRES TOTAL GENERAL	14 287	12 986
CONTRACTUELS TOTAL GENERAL	1027	1 311
CATEGORIE A	820	1 095
CATEGORIE B	190	196
CATEGORIE C	17	20
TITULAIRES ET CONTRACTUELS TOTAL GENERAL	15 314	14 297

1.1.2. Les contractuels sur crédits (en ETP)

Ces effectifs ne sont identifiés par le ministère de la culture de façon, sinon consolidée au moins cumulée, qu'à l'issue de recensements effectués plus ou moins périodiquement :

- Ceux réalisés en 1997 et 2000 ne concernaient que les vacataires justifiant de plus de 10 mois d'ancienneté, dits "vacataires permanents"

- Celui effectué chaque année, depuis 2001, pour l'application du dispositif de stabilisation de l'emploi précaire de la loi du 3 janvier 2001 concerne tous les agents non titulaires rémunérés sur emplois ou sur crédits. Pour ceux-ci, qui seuls sont indiqués ci-dessous, il s'agit de tous les contractuels sur crédits qui ont été présents au moins 2 mois entre juillet 1999 et juillet 2000 dans les services du ministère ou de ses EPA et qui, à l'échéance du dispositif Sapin, pourraient justifier de 3 ans (en ETP) de services publics. En sont exclus les contractuels recrutés sur CDI et les contractuels enseignants.

Ces effectifs complémentaires de contractuels rémunérés sur crédits « vacataires » représentent un total d'emplois qui s'est réduit de 1 783 en 1997 à 1 209 en 2000 et à nouveau à 1 051 en 2001.

Entre 1997 et 2000, la diminution des contractuels sur crédits a ainsi été de 574 emplois. Mais, parallèlement 712 contractuels, qui faisaient partie de cet ensemble de personnels à intégrer dans des corps de titulaires, l'ont été à la suite de la création du nouveau statut des personnels d'accueil, de surveillance et de magasinage et de la loi du 16 décembre 1996. Il en résulte donc arithmétiquement que de nouveaux recrutements de contractuels sur crédits se sont poursuivis, malgré l'objectif annoncé d'y mettre un terme pour lutter contre la précarité de l'emploi. Le ministère ne le conteste pas, mais souligne que la modestie de cette augmentation prouve bien sa volonté de résorber l'emploi précaire, eu égard aux besoins importants en personnels qui sont apparus au cours de ces dernières années du fait de « l'ouverture de nouveaux équipements culturels, (de) l'extension des surfaces ouvertes au public dans les équipements existants et (de) l'augmentation des amplitudes horaires d'ouverture ou encore la multiplication des expositions temporaires ».

L'analyse des 1 051 agents contractuels sur crédits présents en 2001 montre que :

- Pour l'essentiel, ces agents sont en catégorie C (725 soit 69 %). Ceux-ci sont principalement utilisés par les établissements publics administratifs (541), puis par l'administration centrale (94), les services à compétence nationale (72) et les services déconcentrés (18).

- Les 188 agents contractuels en catégorie B sont également pour l'essentiel au service des établissements publics administratifs (139) et des SCN (12). L'administration centrale en utilise toutefois 22 et les services déconcentrés 15.

- En catégorie A, la prépondérance des établissements publics administratifs dans le recours aux contractuels sur crédits reste réelle, avec 82 agents sur 138. Mais l'administration centrale dispose de 42 de ces agents, les SCN en ont 9 et les services déconcentrés 5.

- Pour l'ensemble des trois catégories, les établissements publics administratifs sont les employeurs de 73 % des contractuels sur crédits (762), l'administration centrale suit avec 158 agents (15 %), les SCN avec 93 agents et les services déconcentrés avec 38.

1 - EVOLUTION DES EMPLOIS SUR CREDITS DE CONTRACTUELS DES SERVICES DU MINISTERE ET DE SES EPA PAR CATEGORIES
	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998		LFI 1999		LFI 2000	LFI 2001
EMPLOIS DE CATEGORIE A		242					88	138
EMPLOIS DE CATEGORIE B		163					237	188
EMPLOIS DE CATEGORIE C		1 378					884	725
TOTAL		1 783					1 209	1 051
2 - EVOLUTION DU POIDS RELATIF DE CHAQUE CATEGORIE
	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998		LFI 1999		LFI 2000	LFI 2001
EMPLOIS DE CATEGORIE A		14%					7%	13%
EMPLOIS DE CATEGORIE B		9%					20%	18%
EMPLOIS DE CATEGORIE C		77%					73%	69%
TOTAL		100%					100%	100%
2001	TOTAL	Administration centrale		Services déconcentrés		Services à compétence nationale et assimilés			Etablissements publics
Personnels de catégorie A	138	42		5		9			82
Personnels de catégorie B	188	22		15		12			139
Personnels de catégorie C	725	94		18		72			541
TOTAL	1 051	158		38		93			762
% / TOTAL DES SERVICES	100 %	15 %		4 %		9 %			73 %

1.1.3. Les programmes récurrents de titularisation et de stabilisation

Au ministère de la culture, la résorption de l'emploi précaire s'est inscrite dans le cadre général législatif et réglementaire prévu à cet effet, mais des dispositions d'application spécifiques s'y sont ajoutées. L'importance de la population de non titulaires a contraint pendant 20 ans à multiplier les dispositifs de titularisation des uns comme fonctionnaires, et de recrutement des autres en CDI, selon des procédures dites exceptionnelles.

Comme dans les autres administrations, le lancement des titularisations a commencé à des dates différentes pour les trois catégories de fonctionnaires :

- 1985 pour les corps de catégorie C et D.

- 1994 pour les corps de catégorie B.

- 1998 (décret du 19 mars), 1999 (décret du 2 juin) pour les corps de catégorie A :

Le décret du 19 mars 1998 a permis la titularisation dans le corps des chargés d'études documentaires d'agents non titulaires qui en exerçaient jusque là les fonctions, qui se portaient candidats à un examen professionnel avant le 20 mars 1999 et qui l'ayant réussi acceptaient la proposition d'intégration dans le délai maximum d'un an.

Le décret du 2 juin 1999 a permis la titularisation dans des corps de fonctionnaires de catégorie A des agents non titulaires relevant de services du ministère de la culture ou de ses établissements publics administratifs, qui se portaient candidats à un examen professionnel et qui l'ayant réussi acceptaient la proposition d'intégration avant l'écoulement d'un délai d'un an.

L'intérêt que les contractuels portent à leur titularisation (carrière améliorée, retraite des fonctionnaires) dépend toutefois des modalités de reclassement :

- Niveau des avantages financiers obtenus jusque là, dans le cadre des contrats ;

- Structure et règles propres au corps de titularisation ;

- Corps ou grades de débouchés en fin de carrière ;

- Ampleur de la prise en compte de l'ancienneté, pour leur niveau d'intégration ;

- Coût de rachat du différentiel de cotisation pour la pension.

Donc, plus la titularisation tarde, moins elle est attractive pour les contractuels à intégrer. Ainsi nombre de conseillers culturels contractuels en DRAC ne seraient pas actuellement tentés de se faire titulariser dans le corps d'inspection qui vient de leur être ouvert.

Quant aux dispositifs propres au ministère de la culture, dits de stabilisation des agents vacataires employés par ses services ou par ses EPA, ils ont été mis en place à partir de 1995 :

- Dispositif dit "Toubon", en 1995 : nouveau statut des personnels techniques d'accueil, de surveillance et de magasinage.

- Dispositif dit "Perben" de la loi du 16 décembre 1996 sur l'emploi dans la fonction publique, appliqué à partir de 1998 à certains corps du ministère de la culture.

- Dispositif de création entre 1997 et 2 002 de 177 emplois budgétaires sur les budgets de certains EPA, pour stabiliser un nombre équivalent de leurs agents vacataires exerçant des fonctions de catégorie A, des fonctions spécifiques ne correspondant pas à des corps de titulaires de la fonction publique ou encore des fonctions à temps incomplet.

- Dispositif dit "Sapin" mis en place par la loi du 3 janvier 2001

En application de ces textes, sur 1 104 agents des services du ministère éligibles au 31 décembre 1996, 712 (soit 64 %) ont été stabilisés en transformant en LFI des emplois ou des crédits (373) ou en utilisant des emplois vacants (339), au cours de la période 1997 à 2000. En 2001, sur 109 agents reçus aux examens professionnels, 69, soit 63 %, ont accepté d'être intégrés au titre des décrets de 1998 et 1999. Ces 69 titularisations ont été effectuées en transformant 61 emplois en loi de finances initiale (41 en 2001 et 2002 et 20 en 2003) et en utilisant 8 emplois vacants. Parallèlement, sur les budgets de certains EPA, 139 emplois budgétaires de contractuels ont été créés pour stabiliser des agents vacataires entre 1997 et 2000.

Le ministère précise que « sur la base du « protocole d'accord fonction publique du 10 juillet 2000, ...il a demandé et obtenu sur les exercices budgétaires 2001 et 2002 la création de 448 emplois à son budget au titre du dispositif de stabilisation prévu par la loi ...dite « Sapin ». Cet effort s'est poursuivi en loi de finances 2003 par la création de 150 emplois supplémentaires », pour 150 contractuels déjà en fonction.

C'est dans ce contexte général, que depuis plusieurs années, le ministère développe une politique active de réservation de postes mis au recrutement au profit des agents contractuels passant des concours ou des examens professionnels spécifiques.

Parallèlement, le ministère a tenté de limiter et encadrer les nouveaux recrutements sur emplois précaires par des instructions réitérées (11 avril 1994, 9 mai 1995, 7 août 1998, 6 janvier, 18 mars et 15 octobre 1999 (celle-ci en substitution de celles de janvier et mars), dont la seule réitération démontre toutefois autant la volonté indiscutable du ministère que les limites de leur efficacité.

1.2. Les effectifs de contractuels des établissements publics

1.2.1. Les contractuels des EPA

Les emplois permanents des EPA doivent, sauf exceptions définies par la loi ou des décrets d'application, être occupés par des fonctionnaires titulaires sur lesquels ils sont donc affectés. En conséquence, pendant longtemps la plupart des emplois propres aux EPA ont été circonscrits aux emplois de contractuels de ces établissements et lorsque la création de ces emplois provenait de leur transfert à partir du budget du ministère, cette mesure s'accompagnait en général de l'extinction progressive des corps de fonctionnaires concernés.

Depuis peu d'années, la conjonction de différentes mesures législatives modifie de plus en plus cette situation :

- La transformation d'associations existantes en EPA, tel l'INRAP, s'accompagne du recrutement par contrats à durée indéterminée de droit public de leur personnel auparavant soumis au droit du travail.

- Egalement il est prévu de transformer prochainement les musées d'ORSAY et GUIMET de SCN en EPA et de les autoriser à recruter leur personnel par CDI de droit public.

- Enfin, les emplois d`agents de l'Etat affectés aux principaux établissements publics du ministère de la culture sont en train d'être massivement transférés aux budgets de ces établissements : après le Louvre en 2003, la BNF devrait suivre, puis Versailles.

De ce fait, les emplois budgétaires utilisés par les EPA sont désormais de trois types, indiqués pour chacun en commentaire de l'article du chapitre 36-60 de la loi de finances qui concerne la rémunération des agents qu'il utilise, seul le dernier type étant destiné à des contractuels de l'établissement :

- Les « emplois de l'Etat payés par l'Etat » : ce sont des emplois d'agents de l'Etat inscrits au budget du ministère de la culture (ou parfois d'autres ministères), qui continue à gérer et à payer ses agents qu'il affecte dans l'EPA  ;

- Les « emplois de l'Etat payés par l'EPA » : ce sont des emplois d'agents de l'Etat inscrits au budget de l'EPA, qui paye ainsi les agents de l'Etat qui sont affectés sur ces emplois et les gère dans la limite des compétences qui lui ont été déléguées, le ministère conservant la gestion d'ensemble des corps et la gestion de tous les actes non délégués ;

- Les « emplois payés par l'EPA » : ce sont des emplois d'agents de l'EPA inscrits au budget de l'EPA, qui les paye et les gère librement, dans le cadre, le cas échéant des quasi-statuts de droit public propres à cet EPA. Seuls ces emplois et les agents qui les occupent sont des contractuels de l'EPA sur emplois.

La complexité est donc extrême puisque, déjà dans le cadre d'un budget global, mais bientôt encore plus avec la LOLF, les établissements concernés cherchent à adapter leurs emplois et leurs effectifs réels à l'évolution de leurs besoins en les gageant sur les emplois d'agents de l'Etat qui leur ont été transférés, alors que, de son côté, le ministère doit continuer à gérer, la carrière des agents relevant des corps qui correspondent à ces emplois et sur lesquels ils ont vocation à être affectés.

Alors que, jusqu'en 2002, l'essentiel des emplois propres des EPA étaient des emplois de contractuels, les modifications apportées depuis 2003 par les transferts d'emplois au Louvre et qui vont se poursuivre dans d'autres établissements vont donc, dans un premier temps, modifier arithmétiquement les proportions entre contractuels et fonctionnaires occupant des emplois d'EPA (parallèlement à la réduction nombre pour nombre des fonctionnaires occupant des emplois du ministère de la culture). Pour autant, elle ne mettront pas en cause la tendance lourde que l'on constate à la multiplication des contractuels en CDI de droit public, en raison notamment du droit donné à ces établissements publics de recruter des contractuels sur des emplois de catégorie A.

EMPLOIS EN ETP Résultant de la LFI du Ministère de la culture	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003 projet
Emplois des établissements publics administratifs	2 483	2 478	2 523	2 800	3 094	3 331	4 875	6 181

Sur la base des chiffres définitifs figurant dans la LFI 2003, les emplois propres aux EPA s'élèvent à 5 070 au sein des 12 511 emplois budgétisés qu'ils utilisent.

On observe notamment que, à juste titre, les emplois d'agents de l'Etat transférés en 2003 du budget du ministère à celui du musée du Louvre ne sont pas pour autant considérés par la LFI 2003 comme des emplois propres à cet EPA, contrairement au document intermédiaire transmis par la DAG : ils ne sont donc plus que 244/1 484 au lieu de 1 477/1 477.

1.2.2. Les contractuels des EPIC

Tous les agents des EPIC, hormis le directeur et l'agent comptable, sont soumis au droit du travail. Ils sont donc tous des contractuels de droit privé de ces établissements. Leurs effectifs ont également été déjà indiqués et ne sont rappelés ici que pour mémoire.

EMPLOIS EN ETP Résultant de la LFI du Ministère de la culture	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003
Emplois des établissements publics industriels et commerciaux	4 516	4 514	4 500	4 793	4 872	5 067	5 182	5 079

*

* *

Ainsi, les contractuels des services et des établissements publics du ministère de la culture sont globalement aujourd'hui environ 13 000 et ce recours persistant et massif aux contractuels conduit à ce que, au sein des services du ministère de la culture et de ses établissements publics, à peu près autant d'agents interviennent sous le statut de fonctionnaires que sous celui de contractuels. Or, bien que soumis à des régimes juridiques variés, le plus grand nombre d'entre eux ne sauraient être considérés comme occupant des emplois précaires.

S'ils sont si nombreux, c'est selon la Cour, du fait du cumul d'une série de raisons :

1) La substitution d'emplois de contractuels d'établissements publics à des emplois d'agents de l'Etat affectés à ces établissements

Le ministère reconnaît  que « dans certains cas - conservatoire de Paris, Ecole nationale supérieure des beaux-arts - (il poursuit) une politique de mise en extinction du recrutement de (fonctionnaires) titulaires au profit (du recrutement par les établissements) de contractuels, (ce qui lui paraît) plus adapté aux particularités des profils recherchés, s'agissant le plus souvent d'artistes praticiens » tout en soulignant que dans les autres cas « le transfert de contractuels du budget de l'Etat sur celui d'établissements publics n'a bien sûr aucune conséquence quant à l'effectif total

2) La transformation du statut d'organismes subventionnés de droit privé en établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux et l'augmentation de leur nombre

3) La croissance quasi naturelle des effectifs des établissements existants

Le ministère répond que « aucun emploi ne peut être créé s'il n'est justifié fonctionnellement et financé » et que « dans l'exercice annuel de préparation des projets de budget des établissements publics la tutelle du ministère de la culture comme celle du ministère chargé du budget s'exerce bien évidemment avec vigilance sur ce point ». La Cour constate que les effectifs augmentent régulièrement et renvoie à la réponse nettement plus restrictive sur la marge de manoeuvre dont disposent les tutelles que le ministère a faite et qui est citée aux pages 20 et 21 du présent relevé.

4) Les besoins en compétences spécifiques

Le ministère confirme que «l'évolution du service public rend de plus en plus souvent nécessaire le recrutement de personnes possédant une compétence pointue... (mais il estime que) ce phénomène n'est cependant pas massif, et ne porte que sur quelques unités ».

5) L'absence de gestion prévisionnelle des effectifs

Le ministère préfère parler « plutôt d'une absence de gestion prévisionnelle des compétences, en ce sens que l'administration n'aura pas su anticiper l'évolution des besoins. Le cas des informaticiens en est l'illustration ».

6) La volonté de ne pas fonctionnariser des agents dont la durée de présence et la rémunération doivent être liées au service effectivement rendu (à l'exemple jusqu'à ces derniers temps des conseillers culturels des DRAC)

Le ministère souligne que cette contrainte résulte de ce qu'il « se situe, encore une fois, dans le cadre de gestion imposé par le statut général ; cela vaut aussi bien pour le recrutement des contractuels ».

7) Le mauvais fonctionnement des recrutements, notamment du aux problèmes posés par l'organisation des concours

Le ministère l'admet : « Il est exact qu'un concours de recrutement constitue un processus souvent long et toujours délicat compte tenu des règles à respecter - impartialité, égalité d'accès, etc. qui sont le fondement même du recrutement par concours. C'est une des raisons pour lesquelles le ministère a décidé, il y a déjà plusieurs années, de déconcentrer les recrutements de catégorie B dans la filière administrative ».

2. Les conséquences du recours aux contractuels

2.1. Le recours aux contractuels et la justification du statut de fonctionnaire