B. RETENIR LES SEULS OBJECTIFS NON PORTEURS D'EFFETS PERVERS ET POUVANT ÊTRE ÉVALUÉS DE MANIÈRE FIABLE
1. Le rejet des indicateurs non mesurables ou correspondant à un objectif déjà atteint
a) Des indicateurs contraires à la lettre sinon à l'esprit de la loi organique
L'article 51 de la LOLF précise que « Sont joints au projet de loi de finances de l'année : (...)
« 5° Des annexes explicatives (...) accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme précisant :
« a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié (...) ».
En d'autres termes, l'appréciation des résultats prévus puis obtenus dans le cadre de la réforme budgétaire se fonde sur des indicateurs mesurables et « auditables », c'est-à-dire pouvant donner lieu à un contrôle parlementaire, ainsi que l'a souligné le Guide de la performance précité :
« Un objectif est précis et concret. Il indique les résultats attendus des actions entreprises en vue d'accomplir les finalités du programme. Un objectif doit donc être mesurable. Il est accompagné d'un, voire de deux indicateurs chiffrés, renseignés pour le passé et pour l'avenir (cibles de résultats).
« Les indicateurs doivent être chiffrés, y compris lorsqu'ils se rapportent à des phénomènes qualitatifs » 58 ( * ) .
Il convient ainsi de rejeter les indicateurs non mesurables, ou qui ne permettent plus de mesurer l'efficacité de l'action conduite car les cibles sont déjà atteintes dès la première année.
b) Les indicateurs non mesurables
La performance des services de l'Etat apparaît variable, selon les difficultés de mesure inhérentes à la nature des actions qu'ils conduisent. Ainsi, les activités purement « diplomatiques » du ministère des affaires étrangères constituant le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat » se prêtent plus difficilement à une évaluation de la performance, dès lors qu'elles sont fondées en grande partie sur une capacité d'influence, dont il est difficile de mesurer la part qu'elle prend dans les résultats obtenus. Les objectifs proposés sont tous très consensuels, et ne permettent pas d'appréhender avec une grande précision les buts de la diplomatie française . Ils en retraçent toutefois les grandes lignes : l'influence, la construction européenne, le renforcement de la sécurité internationale et la promotion du multilatéralisme.
A l'intérieur des programmes, il faut envisager la suppression ou la reformulation de certains objectifs non mesurables par des indicateurs précis , tels que l'objectif n° 3 (« Contribuer à la présence française à l'international dans le domaine agro-alimentaire ») du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et l'objectif n° 3 (« Améliorer la prise en compte des propositions du ministère de l'écologie et du développement durable dans l'action internationale de la France ») du programme « Soutien aux politiques environnementales et développement durable » de la mission « Ecologie et développement durable ». Ces objectifs soulèvent les mêmes difficultés de mesure de la performance que le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
Certains objectifs, a priori difficilement mesurables, devraient être requalifiés pour correspondre aux indicateurs qui leur sont associés. Ainsi, au sein du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice », l'objectif n° 2 vise à « Adapter le parc immobilier aux catégories de populations accueillies (mineurs-majeurs) » : il s'agit, en fait, de mesurer le coût de la journée de détention, comme le traduit l'indicateur proposé qui gagnerait à être diversifié en sous-indicateurs par catégories plus fines d'établissements (par exemple, selon leur ancienneté) ou pour mieux refléter la diversité de la population carcérale - en distinguant notamment les mineurs et les majeurs, les quartiers à haute sécurité et ceux à sécurité allégée.
* 58 Guide de la performance, op. cit., page 23.