LE FIVA (645M€ EN 2005)
I. LA CRÉATION D'UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF SPÉCIFIQUE
Le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) est un établissement public administratif créé par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 du 23 décembre 2000 afin de procéder à la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou par les personnes ayant été directement exposées à l'amiante.
Ses modalités de fonctionnement sont définies par le décret 2001-963 du 23 octobre 2001. L'article 10 de ce décret précise que « les opérations financières et comptables de l'établissement sont effectuées conformément aux dispositions des décrets du 10 décembre 1953 et du 29 décembre 1962 ». Les modalités du contrôle financier du fonds ont été fixées par un arrêté du 18 juin 2002 publié au journal officiel du 28 juin 2002.
Le FIVA est administré par un conseil d'administration composé de 5 représentants de l'Etat, de 8 représentants des organisations siégeant à la commission des accidents du travail et maladies professionnelles de la CNAMTS (3 représentants des employeurs, 5 des salariés), de 4 représentants des organisations d'aide aux victimes de l'amiante, de 4 personnalités qualifiées, dont une de l'IGAS et le directeur de la CNAMTS. Il est présidé par un magistrat. Le directeur du fonds est nommé par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.
Le conseil d'administration a régulièrement connu des débats difficiles. Ces difficultés sont illustrées par des refus d'approbation de décisions du conseil par la tutelle et des recours juridictionnels par certains des membres. Les antagonismes ont été exacerbés par l'élaboration du barème d'indemnisation.
Les compétences que les textes ont attribué au conseil d'administration ont eu pour conséquence de l'amener à se prononcer sur des sujets qui ne pouvaient être évoqués sereinement dans un tel cadre.
En effet, le décret du 23 octobre 2001 attribue à ce conseil des missions étendues. L'article 6-I°, notamment, confie au conseil d'administration « le rôle de définir la politique d'indemnisation du fonds en fixant les orientations relatives aux procédures, aux conditions de reconnaissance de l'exposition à l'amiante, d'indemnisation et de versement des provisions aux victimes et aux conditions d'action en justice du fonds. »
Cet article prévoit en outre que lorsqu'un « dossier individuel est susceptible d'avoir un retentissement particulier ou un impact financier important sur le fonds, le directeur en saisit le conseil d'administration ». Aucune doctrine n'existe quant au seuil déterminant qu'un dossier a un impact financier important sur le fond, laissant cette faculté à la libre appréciation du directeur du FIVA. Cette imprécision peut ainsi amener les dossiers individuels les plus divers à faire l'objet de débats devant le conseil d'administration.
Or parfois ceux-ci relèvent d'une analyse juridique et/ou d'une décision de gestion pour lesquelles une décision collégiale ne peut être prise sans rencontrer de difficultés. Un recadrage des missions du conseil d'administration en favoriserait donc un meilleur fonctionnement.
Des enseignements auraient pu par ailleurs être tirés du fonctionnement des fonds d'indemnisation existants avant de créer un établissement public administratif. Le choix institutionnel s'explique mal. Les modalités de fonctionnement d'un établissement public administratif, relativement rigides, ne paraissent pas être le gage d'une efficacité maximale en matière d'indemnisation alors que souplesse et réactivité sont des atouts. Certes, la direction de la sécurité sociale d'une part et le FIVA d'autre part développent dans leur réponse les nombreux motifs qui justifieraient le choix de cette architecture institutionnelle.
- le nombre important de dossiers d'indemnisation déposés auprès du fonds justifierait l'existence d'une structure permanente,
- la centralisation du traitement des indemnisations auprès de cet organisme répondrait au souci d'assurer une indemnisation équitable et rapide (barème indicatif d'indemnisation adopté par le conseil d'administration du fonds, délai légal de 6 mois imposé au fonds pour proposer une offre d'indemnisation, liste de maladies spécifiques fixée par arrêté qui accélère le traitement des dossiers et versement de provisions dans le délai d'un mois, expertise des dossiers dans les autres cas par la commission d'expertise des circonstances d'exposition à l'amiante),
- la mise en place d'un conseil d'administration réunissant partenaires sociaux, représentants des associations de victimes, personnalités qualifiées et représentants de l'Etat, permettrait, même si les blocages peuvent exister, d'assurer une orientation et une gestion des dossiers conformes à la législation et aux délibérations de ce conseil, après expression des positions des financeurs et défenseurs des intérêts des victimes ; la FNATH rappelle combien elle est attachée à la défense des intérêts des victimes au travers d'associations participant aux instances du FIVA ;
- au vu du mode de financement du fonds et des sommes engagées en matière d'indemnisation, la création d'un établissement public, sous tutelle des ministères de la santé et de l'économie et des finances, permettrait d'assurer un cadre juridique et comptable clair, ce que ne permet pas une solution alternative de délégation que n'autorisait pas de façon permanente la loi,
- l'exercice de la tutelle par les ministères de la santé et de l'économie et des finances (instructions ministérielles, interprétations des textes, approbation des délibérations du conseil d'administration, rapport annuel d'activité du fonds) assurerait un suivi permanent de l'activité du fonds,
Aucune des qualités développées ci-dessus n'est l'apanage d'un établissement public, à l'exception éventuellement de ce qui concerne l'exercice de la tutelle. Le métier de l'indemnisation n'est ni, semble-t-il, une activité régalienne ni une compétence particulièrement développée dans l'administration ; il a donc été nécessaire d'opérer des recrutements adaptés et de déroger aux règles de fonctionnement des établissements publics administratifs selon lesquelles les emplois permanents de ces établissements sont tenus par des fonctionnaires. La taille réduite de cet organisme amène à s'interroger sur les perspectives de carrière qui pourront être offertes au personnel. L'avenir de celui-ci peut poser question dans le cas d'une évolution des modalités de l'indemnisation des maladies professionnelles.
D'autres solutions auraient été envisageables comme le traitement par les CRAM dans une gestion distincte ou par un fonds d'indemnisation existant. Une première étape aurait pu être le remboursement au Fonds de Garantie des Victimes des Actes de Terrorisme et d'autres Infractions (FGTI) par le Fonds National des Accidents du Travail (FNAT) des sommes mises à sa charge pour l'indemnisation des victimes de l'amiante. Dans un deuxième temps une structure permettant au Fonds de Garantie Automobile (FGA) d'assurer la plupart des tâches tenant à l'indemnisation aurait pu être élaborée.
Mais la solution FGA se heurtait au rôle joué par cet organisme dans les premiers contentieux devant les commissions d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI). Dans son rôle de gardien des intérêts du FGTI, le FGA s'est en effet opposé aux victimes de l'amiante et de leurs associations et s'en est trouvé disqualifié à leurs yeux pour assurer ultérieurement l'indemnisation des victimes de l'amiante, ce que confirme la FNATH. Il est cependant regrettable que ce débat, quel que soit sa légitimité, ait hypothéqué les choix d'élaboration d'une solution efficace d'indemnisation des victimes.
Les efforts déployés par la direction du FIVA pour une mutualisation des moyens avec l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) sont intéressants mais ne constituent qu'un palliatif partiel.