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N° 334

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 mai 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur les minima sociaux,

Par Mme Valérie LÉTARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.

Santé

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis le début de la présente législature, le Parlement a été amené, à plusieurs reprises, à amender le régime des minima sociaux : il a, en effet, successivement examiné la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI), la modification des conditions de versement de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et, plus récemment, les critères du droit à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et à ses différents compléments.

Plusieurs textes de loi se sont également préoccupés du retour à l'emploi des bénéficiaires de certains minima sociaux : ainsi, la loi du 18 décembre 2003 a créé, au profit des allocataires du RMI, un contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) ; la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 en a étendu le bénéfice aux titulaires de l'allocation de parent isolé (API) et de l'ASS et a créé, dans le secteur non marchand, un contrat spécifiquement destiné aux bénéficiaires de minima sociaux, le contrat d'avenir.

Enfin, d'autres réformes ont abordé des questions intéressant, au premier chef, les bénéficiaires de minima sociaux : c'est le cas de la réforme du traitement du surendettement, de la création de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé, des modifications apportées au dispositif des aides au logement. Dans une moindre mesure, la réforme des retraites et la création de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) ont également eu un impact.

Toutes ces mesures, sans aucun doute utiles, présentent un même défaut : lorsqu'elles abordent, à travers une prestation particulière, la question du revenu minimum garanti, jamais elles ne la remettent en perspective avec l'ensemble du dispositif français des minima sociaux et de leurs droits connexes ; quand elles modifient d'une façon plus générale notre système de protection sociale, elles omettent d'en mesurer l'impact sur les personnes pour lesquelles les transferts sociaux constituent l'essentiel des ressources, à savoir les bénéficiaires de minima sociaux.

Prenant le contre-pied de ces approches fragmentaires, le présent rapport se propose de présenter un panorama synthétique de notre dispositif, riche mais complexe, de minima sociaux. Il s'attache à mettre en lumière ses grands principes mais aussi ses incohérences, à déceler les éventuels effets pervers nés de la combinaison des différentes allocations existantes, de leurs droits connexes et des prestations sociales de droit commun. Il vise surtout à montrer comment, du fait de ces incohérences et de ces effets pervers, certains bénéficiaires peuvent se trouver pris au piège de leur statut, le retour à l'activité présentant alors toutes les caractéristiques d'un parcours du combattant ou d'un pari à la mise très - trop - élevée.

A diverses occasions, au cours de l'examen de ces textes, nous avons regretté de ne pas disposer d'un état des lieux détaillé. Comment, en effet, conduire un véritable débat sur le niveau du RMI ou celui de l'AAH, s'il est impossible de mesurer le pouvoir d'achat réel de ces prestations, compte tenu des avantages qui y sont liés ? Comment se prononcer sur l'efficacité des mesures d'encouragement à la reprise d'activité sans avoir, au préalable, identifié les éventuels effets de seuil causés par une augmentation des ressources ?

C'est à ces interrogations que le présent rapport cherche modestement à répondre. S'il propose des pistes de réformes, ce n'est pas son objectif premier : sa véritable raison d'être est, avant tout, de constituer un mémento à l'usage des parlementaires, et plus largement de nos concitoyens, afin qu'à l'occasion de toute réforme touchant les minima sociaux, ils puissent en apprécier les conséquences sur l'équilibre de notre dispositif de protection sociale et répondre, de façon argumentée, aux revendications portant sur le montant des diverses prestations.

Parfois, votre rapporteur a malgré tout souhaité faire des recommandations : des marges de progrès, exploitables à court terme, existent pour réduire certains effets pervers des minima sociaux sans en bouleverser la structure.

La plupart du temps, cependant, ces préconisations sont essentiellement une invitation à poursuivre la réflexion en vue d'atteindre les deux objectifs de tout système de revenu minimum garanti : assurer une redistribution équitable des ressources au profit des ménages aux plus faibles revenus, tout en favorisant leur autonomie, à travers le retour à l'emploi.

I. LES MINIMA SOCIAUX EN FRANCE : UNE ARCHITECTURE COMPLEXE ET PARFOIS PEU COHÉRENTE

A. UNE STRATIFICATION DE DISPOSITIFS NON COORDONNÉS

1. Les neuf minima sociaux français : un produit de l'histoire

A côté des revenus de remplacement contributifs que sont les allocations chômage ou les pensions de retraite et d'invalidité, la France présente la particularité d'avoir neuf minima nationaux, c'est-à-dire neuf prestations non contributives, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum à certaines catégories de personnes :

- l'allocation supplémentaire vieillesse, réservée aux personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits très faibles ou ne disposant d'aucun droit à l'assurance vieillesse ;

- l'allocation supplémentaire d'invalidité qui s'adresse aux personnes de moins de soixante ans, titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH), versée aux personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail ;

- l'allocation de parent isolé (API), qui concerne les personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants ;

- l'allocation veuvage, qui s'adresse aux conjoints survivants d'assurés sociaux décédés ;

- l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui est allouée aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq années d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail ;

- l'allocation d'insertion (AI), réservée aux détenus libérés, aux personnes en attente de réinsertion, aux rapatriés, aux réfugiés et aux demandeurs d'asile ;

- le revenu minimum d'insertion (RMI), qui garantit des ressources minimales à toute personne de vingt-cinq ans et plus ;

- l'allocation équivalent retraite (AER), qui bénéficie aux chômeurs de moins de 60 ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse.

Au total, au 31 décembre 2003, le nombre d'allocataires de minima sociaux était de 3,3 millions de personnes. Environ six millions de personnes (allocataires mais aussi conjoints, enfants et autres personnes à charge) étaient couvertes par ces mêmes minima sociaux.

Nombre d'allocataires au 31 décembre 2003

Allocation d'insertion (AI)

46.700

Allocation veuvage

12.300

Allocation supplémentaire d'invalidité

111.200

Allocation de parent isolé (API)

170.052

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

741.354

Allocation supplémentaire vieillesse

557.600

Revenu minimum d'insertion (RMI)

998.645

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

348.600

Allocation équivalent retraite (AER)

26.700

Ensemble des minima sociaux en métropole

3.013.151

DOM

301.042

France entière

3.314.193

Source : DREES, Etudes et Résultats, n° 354, novembre 2004

a) La création de « filets de sécurité » successifs témoigne de l'évolution du phénomène de la pauvreté dans notre pays

La création des neuf minima sociaux français s'est échelonnée de l'après-guerre à 2002, témoignant de l'adaptation progressive de notre système de protection sociale, à l'origine entièrement fondé sur les solidarités professionnelles, à l'évolution d'une pauvreté qui concerne désormais autant les actifs que les inactifs.

· Première étape : garantir un revenu minimum aux inactifs, pour combler les lacunes du système assurantiel

Les premiers minima, créés au sortir de la guerre, ont été les minima destinés aux inactifs, retraités et invalides. Ceux-ci constituaient en effet à cette époque, compte tenu de la faible maturité des régimes assurantiels obligatoires, les grands bataillons de la pauvreté car ils n'ont pu s'assurer, par leur travail, un revenu de remplacement suffisant : ainsi, en 1970, 30 % des retraités vivaient en dessous du seuil de pauvreté1(*). La création, en 1956, du minimum vieillesse et, en 1957, du minimum invalidité vise donc à combler les lacunes du régime assurantiel : leur objectif n'est pas d'assurer un revenu minimum à eux seuls mais de compléter un revenu de remplacement existant trop faible jusqu'à hauteur d'un minimum garanti.

La création de l'AAH, par la loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées, constitue l'aboutissement de la réflexion sur le revenu minimum devant être garanti aux personnes considérées comme durablement ou définitivement inactives, en prévoyant un revenu minimum pour des personnes n'ayant pour la plupart jamais travaillé2(*). C'est la raison pour laquelle le montant de l'AAH est accroché à celui du minimum vieillesse.

Il convient de souligner une évolution importante par rapport aux minima antérieurement créés : son versement n'est plus subordonné à la perception d'un revenu de remplacement, même si l'on peut, dans certaines configurations familiales, percevoir une AAH différentielle en plus d'une rente d'accident du travail ou d'une pension d'invalidité. Ainsi, pour la première fois, une allocation est supposée pouvoir constituer l'intégralité des ressources de son bénéficiaire.

· Deuxième étape : tirer les conséquences de la fragilisation des solidarités familiales

A partir de 1975, une nouvelle forme de pauvreté apparaît : celle liée à la remise en cause du modèle familial traditionnel et à la multiplication des situations d'isolement des femmes ayant la charge d'enfants. La création de l'API, en 1976, et celle de l'allocation veuvage, en 1980, témoignent de cette considération nouvelle.

Contrairement aux premiers minima créés et pour la première fois, ces allocations ne concernent donc pas uniquement des inactifs. A l'inverse de ceux-là, elles ont en revanche une durée de versement limitée dans le temps car elles sont supposées correspondre à des situations de perte de ressources provisoires, liées à la rupture des solidarités familiales traditionnelles : ainsi, l'API n'est versée que pendant un an à compter de la date de l'évènement conduisant à l'isolement (API dite « courte ») ou jusqu'aux trois ans de l'enfant le plus jeune (API « longue »). L'allocation veuvage ne l'est, pour sa part, que pendant deux ans au maximum, trois ans lorsque le conjoint survivant a plus de 50 ans.

· Troisième étape : créer un dernier filet de sécurité pour les exclus du marché du travail

Conséquence de la forte dégradation du marché du travail et du développement d'un chômage massif et souvent durable, la pauvreté des ménages actifs3(*) s'est aggravée au cours des années 1980 puis 1990 et dépasse, en proportion, celle des ménages de retraités : ainsi, en 2001, 5,4 % des ménages actifs avaient un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté, contre 3,8 % des ménages de retraités.

La création de l'ASS, en 1984, coïncide avec cette apparition du chômage de longue durée qui conduit les bénéficiaires de l'assurance chômage à épuiser leurs droits à un revenu de remplacement. Elle constitue donc le volet « solidarité » du régime d'indemnisation du chômage, prenant le relais de l'allocation unique dégressive (AUD) ou, depuis 2001, l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE).

L'ASS a été complétée, à la même date, par la création de l'allocation d'insertion, afin de répondre à certains cas particuliers de personnes exclues du marché de l'emploi (détenus libérés, personnes en attente de réinsertion, rapatriés, réfugiés et demandeurs d'asile) et pour lesquelles le système d'indemnisation du chômage restait impuissant.

Bien que plus tardive, l'instauration de l'allocation équivalent retraite (AER), en 2002, relève de la même logique de couverture pour les chômeurs de longue durée, assurant une transition entre chômage et retraite, pour des personnes ayant commencé à travailler très tôt mais ne pouvant pas encore liquider leur pension.

· Dernière étape : la création d'un minimum garanti « universel »

Malgré la création de ces dispositifs en faveur des chômeurs de longue durée, force a été de constater qu'un certain nombre de personnes demeuraient exclues de toute protection. C'est ce qui a conduit, en 1988, à la création du RMI, qui vise à garantir à toute personne âgée de 25 ans ou plus un minimum de ressources.

Il s'agit d'un tournant dans l'histoire de notre protection sociale, puisque, pour la première fois, une allocation était conçue pour garantir à toute personne, qu'elle ait ou non déjà travaillé, un revenu minimum à la fois en dehors de toute référence à l'existence d'une activité professionnelle antérieure et pour une durée potentiellement illimitée.

Depuis sa mise en place en 1988, le RMI a largement répondu à sa vocation de minimum « universel ». Il ne fait d'ailleurs aucun doute que cette portée quasi universelle a indirectement concouru à l'instauration de règles plus strictes tant en matière d'assurance chômage, le RMI jouant alors le rôle de troisième composante de l'indemnisation du chômage, qu'en matière d'accès à d'autres minima sociaux (allocation d'insertion, AAH).

b) Le système de protection sociale français privilégie l'aide en fonction du statut plutôt qu'en fonction des besoins

L'existence de neuf minima sociaux différents témoigne d'une approche de la pauvreté par catégorie de population, chacune bénéficiant finalement d'un statut sur mesure. Une autre attitude aurait pu consister à ne s'attacher qu'aux besoins de l'intéressé, quel que soit son statut, pour définir un revenu minimum universel, éventuellement modulé en fonction de besoins spécifiques.

La comparaison avec les systèmes de minima sociaux de nos voisins européens est, à cet égard, édifiante, puisqu'elle met en lumière une spécificité française dans cette approche par statut qui se traduit par un nombre de dispositifs de minima sociaux nettement plus important qu'ailleurs.


Comparaison des systèmes de minima sociaux dans l'Union européenne

Allemagne

L'Allemagne combine deux dispositifs :

- un dispositif fédéral d'assistance chômage, destiné aux chômeurs en fin de droits, qui permet de garantir aux intéressés, en fonction de leur situation familiale, entre 53 et 57 % de leur salaire net antérieur, sous condition de ressources mais sans condition de durée ;

- un dispositif de revenu minimum garanti, géré par les Länder, qui prévoit une allocation différentielle, versée sous condition de ressources, à toute personne en fonction de ses besoins. Son montant est fixé par référence à un panier de biens et de services jugés indispensables et s'élève, en moyenne, à 270 euros.

Danemark

Il existe au Danemark un seul dispositif assimilable aux minima sociaux français : il s'agit d'un système de revenu minimum, de caractère différentiel, garantissant des ressources équivalentes à 60 % du maximum des indemnités chômage.

Il subsiste toutefois, à côté de ce revenu minimum universel, un dispositif de pension de retraite de base, forfaitaire et financé par l'impôt, qui assure à toutes les personnes résidant au Danemark un revenu garanti de l'ordre de 500 euros par mois. Pour les personnes qui ne peuvent prétendre à une retraite complémentaire, cette pension de base constitue donc l'équivalent du minimum vieillesse.

Espagne

L'Espagne compte quatre dispositifs de minima sociaux :

- un dispositif d'assistance chômage, dédié aux personnes ayant épuisé leurs droits dans le système assurantiel. Égal à 75 % du salaire minimum interprofessionnel, son versement est limité à 18 mois ;

- un dispositif de pension de retraite et d'invalidité non contributif, assurant à ces deux catégories un revenu de remplacement minimum ;

- un dispositif de revenu minimum garanti, géré par les communautés autonomes et destiné aux personnes de 25 à 65 ans sans ressources. Versé sous condition de ressources, ce revenu minimum est compris, selon les régions, entre 180 et 225 euros.

Pays-Bas

Comme au Danemark, les résidents aux Pays-Bas perçoivent tout d'abord automatiquement une pension de retraite forfaitaire de base, égale à 70 % du salaire minimum, une majoration étant appliquée en fonction de la situation familiale. Son montant varie donc entre 690 et 915 euros par mois.

Il existe également une allocation de fin de droits pour les chômeurs, versée pendant un an et qui peut être complétée par l'aide sociale afin d'atteindre le niveau du revenu minimum garanti. Celui-ci est en réalité composé de plusieurs allocations, spécifiques à certains publics et toutes différentielles, mais assurant le même montant de ressources : en fonction de la situation familiales, ce montant s'élève entre 70 % et 100 % du salaire minimum, soit entre 690 et 980 euros.

Royaume-Uni

Conformément à son modèle de sécurité sociale universel et financé par l'impôt, le Royaume-Uni verse tout d'abord à tous ses résidents une pension de retraite forfaitaire de base, qui, en l'absence de retraite complémentaire, joue le rôle de minimum vieillesse. Cette pension s'élève à 375 euros par mois pour une personne seule, ce montant étant majoré en fonction de la composition du foyer et de l'âge du bénéficiaire.

Un revenu minimum universel est par ailleurs garanti par le dispositif de l'Income support. Celui-ci est composé d'une allocation personnelle de base de 295 euros par mois et d'une majoration pour « besoins spécifiques » (handicap, présence d'un conjoint ou d'enfants à charge...). Il convient de noter que la situation de parent isolé n'est pas prise en compte dans cette allocation mais relève d'une majoration spécifique des allocations familiales.

Sources : « La protection sociale », étude de législation comparée
Sénat, décembre 1995.

* 1 En 2001, seuls 4 % des retraités vivent encore en dessous du seuil de pauvreté (Cf. rapport 2003-2004 de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale).

* 2 A cette époque, en effet, le phénomène des travailleurs handicapés reste marginal et le retour à l'emploi de ces personnes n'est pas appréhendé comme une priorité.

* 3 Il s'agit des ménages dont l'un des membres au moins est d'âge actif (entre 18 et 59 ans) et se trouve en situation d'activité professionnelle ou de chômage.