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N° 402

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur l'avenir des contrats de ville,

Par M. Pierre ANDRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Claude Bertaud, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Ville.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec l'adoption de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, puis celle du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, la politique de la ville a connu, depuis deux ans, d'importants changements : mutualisation exceptionnelle de moyens consacrés à la rénovation urbaine, relance des zones franches urbaines et concentration de l'effort financier sur les communes les plus en difficulté, du fait de la réforme de la dotation de solidarité urbaine. Votre rapporteur se félicite de l'ensemble de ces évolutions, qu'il avait largement appelées de ses voeux1(*).

· Dans ce contexte de « refondation » de la politique de la ville, force est de constater que l'articulation des nouveaux dispositifs avec les contrats de ville, instruments de cette politique depuis plus de dix ans, n'a pas été réellement abordée. Sans doute retrouve-t-on là la manifestation de l'un des travers récurrents de cette politique, souligné par les associations nationales d'élus lors des Assises de la ville tenues au mois d'avril 2005 : « La multiplication, l'empilement progressif voire l'enchevêtrement, de multiples dispositifs spécifiques sur un même territoire affectent gravement, aujourd'hui, la lisibilité et la crédibilité de la politique de la ville2(*) ».

Or la politique de rénovation urbaine, marquée par d'importantes démolitions et reconstructions, ne peut se passer d'un accompagnement social des populations. Il apparaît donc indispensable de redéfinir un instrument qui constituera le volet « humain » de cette politique urbaine. C'est dans cet esprit que votre rapporteur a abordé l'étude des contrats de ville conclus en 2000, qui s'achèvent au 31 décembre 2006, sur l'avenir desquels votre commission des affaires économiques l'a chargé de lui présenter un rapport.

· Outre l'évolution de la politique de la ville, sa réflexion s'inscrit dans le contexte plus général de l'avenir de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales, puisqu'aux termes de la circulaire du 31 décembre 1998, « le contrat de ville constitue le cadre par lequel l'Etat, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain, visant à lutter contre les processus de dévalorisation de certains territoires de nos villes. Son objectif est le développement d'une ville équilibrée permettant l'intégration harmonieuse de toutes ses composantes ».

Les contrats de ville 2000-2006 constituent le « volet de cohésion sociale et territoriale » des contrats d'agglomération, eux-mêmes déclinaisons territoriales des contrats de plan Etat-région (CPER). Une large consultation des élus a été menée par le Gouvernement sur l'avenir de ces derniers, et leurs contributions ont été synthétisées dans un rapport remis au Premier ministre3(*) en mars 2005.

Le présent rapport s'interroge donc sur ce cadre contractuel général, et sur l'évolution de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales après les récentes avancées de la décentralisation.

· Au cours des déplacements qu'il a effectués en province, et de l'ensemble des auditions qu'il a menées, votre rapporteur a recueilli des opinions largement favorables au maintien d'une politique contractualisée entre l'Etat et les villes.

La plupart des acteurs entendus l'ont souligné : la politique de la ville a sans doute évité la multiplication de crises dans des quartiers qui, bien souvent du fait de choix urbanistiques inadaptés effectués dans les années 1960, concentrent aujourd'hui des difficultés sociales et économiques majeures. Ainsi les zones urbaines sensibles (ZUS) comptent actuellement trois fois plus de ménages pauvres que le reste de l'espace urbain, trois fois plus de logements sociaux et un taux de chômage qui atteint 20 % de la population active, soit le double du taux national4(*). De surcroît, le taux de chômage, tant des 15-24 ans que des 25-29 ans est en 2003 plus d'une fois et demie celui des autres actifs des mêmes villes.

Dans ce contexte, votre rapporteur souligne que l'effort de solidarité nationale et de mobilisation financière en faveur des territoires les plus en difficulté doit impérativement être maintenu, tant la situation de ces quartiers n'est pas acceptable.

· S'il apparaît difficile de quantifier précisément les effets de la politique de la ville, il est en revanche aisé d'observer, sur le terrain, les réalisations concrètes permises par les contrats de ville, à l'instar des missions locales de l'emploi, du rôle des centres sociaux dans l'animation locale, ou encore de l'installation d'un service public dans un quartier difficile.

En favorisant la territorialisation des politiques publiques par l'appui sur les acteurs de terrain, notamment les associations, les contrats de ville constituent un outil d'amélioration de l'efficacité des politiques publiques car ils permettent d'aller au-devant des populations les plus touchées par l'exclusion sociale. A ce titre, ils ont vocation à participer, si l'on parvient à en simplifier le fonctionnement, à la mise en oeuvre de la priorité affichée par le Gouvernement que constitue la lutte contre le chômage.

Après avoir constaté que le contrat est un instrument très ancien de la politique de la ville, le présent rapport dresse un bilan en demi-teinte des contrats de ville 2000-2006, et tente enfin de tracer des pistes d'évolution pour l'avenir.

I. UNE LONGUE TRADITION DE CONTRACTUALISATION

La nécessité de mener des politiques transversales et d'associer un grand nombre d'acteurs constitue sans doute l'une des explications du recours au contrat pour la mise en oeuvre de la politique de la ville.

A. VINGT ANS DE CONTRACTUALISATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

« Inventée » au début des années 1980, la politique de la ville, d'abord centrée sur les quartiers, au risque d'encourir le reproche de renforcer leurs particularismes, s'est progressivement élargie à des villes entières, et n'a cessé de se complexifier, comme le relève la Cour des comptes dans son rapport de 20025(*) : « la politique de la ville repose sur la mise en oeuvre de procédures et de dispositifs très variés, qui se sont souvent sédimentés au cours du temps alors que les domaines d'intervention géographiques et thématiques se multipliaient au fil des ans. ».

1. A la fin des années 1970 : l'émergence du contrat

· Les contrats de ville sont les héritiers d'une double tradition. La contractualisation, tout d'abord, dont les premières formes, apparues avant la décentralisation, concernaient des thématiques proches de ce qu'on regroupe aujourd'hui sous le terme de « politique de la ville ». Ainsi l'institution du « contrat d'action publique » à la fin des années 1970 a-t-elle joué un rôle de précurseur dans la mise en place de nouvelles formes de collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales. Comme le relève un analyste, « l'introduction du contrat comme mode de relation entre collectivités publiques est lié au développement des villes6(*) ». Citant les contrats de plan entre l'Etat et les communautés urbaines, ainsi que les contrats de ville moyenne, en 1976, le même auteur précise : « ces contrats n'en étaient pas vraiment ; ils représentaient une forme nouvelle de sélectivité dans l'attribution des subventions d'équipement ».

· L'histoire de la « politique de la ville », ensuite, dont les premiers jalons apparaissent à la fin des années 1970, à travers la création, en 1976, du fonds d'aménagement urbain (FAU), destiné à soutenir financièrement l'aménagement des centres des villes et de leurs quartiers, puis les opérations « Habitat et vie sociale » (HVS) portant, aux termes de la circulaire du 3 mars 19777(*), sur « le confort du logement, la construction d'équipements et les moyens d'un meilleur fonctionnement des services publics ».

· Le bilan de ces premières actions, effectué dans le rapport Dubebout intitulé « Ensemble, refaire la ville », en 1983, est déjà en demi-teinte. Celui-ci relève en effet un cloisonnement trop rigide entre le cadre de vie et les activités sociales et économiques, l'insuffisance de la participation, un engagement inégal des élus et des procédures administratives trop lourdes.

2. Jusqu'en 1989 : une politique centrée sur le quartier

· L'adoption des lois de décentralisation au début des années 1980 marque un tournant. Le VIIIe Plan (1981-1984) est caractérisé par :

- la poursuite d'une politique centrée sur les quartiers, avec la délimitation, par la Commission nationale pour le développement social des quartiers créée en 1981, de 16 puis 22 quartiers d'habitat dégradé, héritiers des procédures HVS ;

- la création de divers instruments destinés à territorialiser les politiques de lutte contre l'exclusion : les zones d'éducation prioritaires en 1981, les missions locales en 1982, les conseils de prévention de la délinquance en 1984, les opérations prévention été en 1982, qui deviendront les opérations ville-vie-vacances et, enfin, la mission « Banlieue 89, créée en 1983, centrée sur la réhabilitation urbaine ;

- les progrès de la contractualisation, avec le lancement, sous l'intitulé de « plans de développement économique et social » de conventions de développement social des quartiers.

· Le IXe Plan voit l'inscription des premières conventions de développement social des quartiers (DSQ) dans les contrats de plan Etat-région : 148 sites sont concernés, pour un total de 1,3 million d'habitants. Cette politique est centrée sur des quartiers définis, comme le relève le rapport Levy, par une « espèce d'extra-territorialité » à laquelle elle doit mettre fin en les ciblant spécifiquement. Au total, 40 % des logements de ces quartiers sont réhabilités.

Parallèlement s'amorce la superposition des procédures contractuelles, notamment avec la mise en place, en 1985, des contrats d'action de prévention pour la sécurité dans la ville.

S'agissant de son champ d'application sectoriel, la politique contractuelle de la ville a donc procédé par corrections successives d'expériences : le choix premier d'une action centrée sur la résorption de l'habitat insalubre, qui a conduit à une production de logements en masse dans les années 1960-1970 a par la suite été fortement remis en cause.

Avec les conventions de développement social des quartiers, une dimension socio-économique s'ajoute à l'objectif de réhabilitation du bâti, l'accent étant véritablement porté sur la dimension sociale du développement dans la deuxième génération de conventions DSQ, notamment avec la mise en place de la maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS).

La fin de cette période de programmation voit la création, en 1988, d'un Conseil national, d'un Comité interministériel et d'une Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DSU). Le passage du « DSQ » au « DSU » marque la volonté de traiter désormais le quartier par une politique plus large, à l'échelle de la ville, voire de l'agglomération.

3. 1989-1994 : une complexité croissante des dispositifs ?

· Au cours du Xe Plan, la contractualisation est marquée par :

- une nette extension géographique : en 1989, sont conclus 296 contrats de développement social urbain, dont les priorités affichées sont la participation de la population, les relations entre le quartier et la ville, l'emploi et l'insertion des bénéficiaires du RMI ;

- le foisonnement sans doute excessif des procédures contractuelles : 136 conventions de quartier sont signées, 130 conventions ville-habitat et 13 contrats de ville sont lancés à titre expérimental : en 1989, 4.000 quartiers sont concernés par ces conventions. En 1991, les premiers grands projets urbains (GPU) sont lancés et, en 1992, les plans locaux de sécurité, contrats conclus entre l'Etat et les communes pour mettre en oeuvre une politique de prévention.

A la suite du Comité interministériel de la ville du 12 novembre 1992, la formule du contrat de ville est généralisée et retenue comme procédure unique pour le XIe Plan, même si d'autres procédures contractuelles continuent de coexister (PACT urbains, conventions de sortie DSQ, conventions spécifiques à la ville de Paris).

4. 1994-1999 : la volonté de simplifier par une procédure unique de contractualisation

· Le choix retenu, dans le cadre du XIe Plan, est de faire, autant que possible, du contrat de ville l'instrument contractuel unique de la politique de la ville. 214 contrats de ville sont signés, qui recouvrent environ 1.500 quartiers8(*). On constate donc une hausse des territoires d'intervention.

L'objectif de rationalisation s'exprime également à travers la création en 1995 d'un Fonds interministériel pour la politique de la ville (FIV), qui vise à limiter le nombre d'opérations cofinancées par plusieurs ministères, à assurer la fongibilité des crédits au niveau déconcentré, et ainsi à améliorer l'efficacité et la lisibilité de la politique de la ville.

· Toutefois, en dépit des objectifs de simplification, cette programmation est marquée par la juxtaposition de plusieurs procédures contractuelles et l'apparition d'un double zonage.

C'est ainsi qu'en 1994 sont signés les programmes d'aménagement concerté de territoires (PACT), dont certains concernent le développement social urbain.

En outre, la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire institue des zones de redynamisation urbaine accompagnées de dispositifs d'exonération fiscale afin d'y relancer l'activité. Elle est modifiée par le Pacte de relance pour la ville en 1996, qui crée 751 zones urbaines sensibles, dont 416 zones de redynamisation urbaine et 44 zones franches urbaines.

La politique de la ville repose donc désormais sur une double géographie prioritaire. Les deux zonages se recouvrent en partie, la plupart des ZUS faisant partie des quartiers prioritaires des contrats de ville. Toutefois, il convient de relever que le nombre de ces derniers est presque le double de celui des ZUS, certains contrats de ville s'appliquant dans des zones où il n'y a pas de ZUS.

· Le Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 arrête de nouvelles orientations sur la base de ces travaux. Les contrats de ville élaborés au titre du XIe Plan sont quant à eux prorogés pour l'année 1999 afin que la nouvelle génération puisse s'inscrire dans les contrats de plan Etat-région (CPER) du XIIe Plan.

LES CONTRATS DE VILLE 2000 - 2006 : LES CHIFFRES CLÉS


· 247 contrats de ville (25 dans les départements et territoires d'outre-mer et 43 en Ile-de-France), dont 70 % sont intercommunaux (contre 307 au XIe Plan, dont 40 % intercommunaux)


· Financement par l'Etat des contrats de ville : 1,37 milliard d'euros (0,53 milliard d'euros au XIe Plan)


· Financement par les régions des contrats de ville : 0,77 milliard d'euros (0,49 milliard d'euros au XIe Plan)


· Renouvellement urbain : 50 grands projets de ville en métropole et 2 projets dans les départements d'outre-mer/70 opérations de renouvellement urbain


· Financement par l'Etat du renouvellement urbain : 1,19 milliard d'euros


· Dotation de solidarité urbaine : 0,63 milliard d'euros en 2004


· 9 sites retenus pour le programme d'initiative communautaire URBAN II (96 millions d'euros)


· 751 zones urbaines sensibles comprenant 4,7 millions d'habitants, dont 416 zones de redynamisation urbaine (3,2 millions d'habitants) et 44 zones franches urbaines en 2000 (700.000 habitants), puis 85 à partir de 2004


· Exonérations ZFU et ZRU en 2004 : 690 millions d'euros


· De 1990 à 1999, baisse de la population des ZUS de 6 % en métropole et accroissement de 2,5 % outre-mer

Source : Délégation interministérielle à la ville.

* 1 Les zones franches urbaines, un succès et une espérance, rapport d'information n° 354 (2001-2002) du 11 juillet 2002.

* 2 Contribution des associations nationales d'élus pour les Assises nationales de la ville, La Gazette des communes, 25 avril 2005.

* 3 Rapport à Monsieur le Premier ministre sur l'avenir des contrats de plan Etat-région, mars 2005, Inspection générale de l'administration, Inspection générale des finances.

* 4 Premier état de lieux de l'Observatoire national des ZUS, septembre 2004.

* 5 Cour des comptes, Rapport au Président de la République sur la politique de la ville, février 2002.

* 6 Gérard Marcou, Gouverner les villes par le droit, in La Gouvernabilité, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, PUF, 1996.

* 7 Circulaire du 3 mars 1977 relative au fonds d'aménagement urbain et au groupe interministériel habitat et vie sociale.

* 8 En France métropolitaine, 199 contrats de ville ont concerné 750 communes, et dans les départements et territoires d'outre-mer, 17 communes ont signé 15 contrats de ville.