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N° 439

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission d'information (2) sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire,

Par M. Jean-René LECERF,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

(2) Cette mission est composée de : M. Charles Guené, président ; MM. Nicolas Alfonsi, Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Alex Türk, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Philippe Goujon, secrétaires ; M. Jean-René Lecerf, rapporteur, MM. Christian Cointat, Jean-Patrick Courtois, Charles Gautier, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jacques Mahéas, Henri de Richemont, Jean-Paul Virapoullé.

Papiers d'identité.

LES RECOMMANDATIONS
DE LA MISSION D'INFORMATION

Réunie le mardi 28 juin 2005 sous la présidence de M. Charles Guené, président, la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire a adopté le rapport de M. Jean-René Lecerf.

Le Président a rappelé que la mission, constituée le 9 février 2005, avait procédé à de nombreuses auditions, afin de recueillir les points de vue de représentants de l'administration, de membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, d'associations de défense des droits de l'homme, de chercheurs, d'industriels, d'avocats, d'universitaires, et effectué plusieurs déplacements, notamment à Washington, Bruxelles et Lyon.

Le rapporteur a indiqué que les travaux de la mission avaient essentiellement porté sur l'évaluation de la fraude à l'identité et les réponses classiques ou innovantes à y apporter. Il a souligné que le débat sur la création d'un titre d'identité électronique avec ou sans biométrie avait été envisagé sous trois aspects : la sécurisation de l'identité dans le monde réel et dans le monde virtuel de l'Internet, la modernisation de l'administration et la sauvegarde des libertés individuelles, au premier rang desquelles le respect de la vie privée.

La mission n'a pas souhaité proposer de solutions définitives. Au contraire, elle s'est efforcée d'envisager l'ensemble des scénarii possibles, sans a priori. Espérant alimenter les réflexions, elle a toutefois fait de nombreuses observations et recommandations.

I. Un constat : une fraude significative avérée en dépit de l'absence d'une évaluation globale

- aucun organisme ou ministère n'a réalisé une évaluation globale de la fraude à l'identité en France ;

- des données dispersées révèlent une fraude significative qui est le fait, pour une part importante, d'organisations criminelles ;

- la fraude concerne l'ensemble des documents mais plus particulièrement le passeport et le permis de conduire ;

- l'ensemble des pays développés est touché par ce phénomène ;

- les principaux points faibles de la chaîne de l'identité se situent au niveau de l'état civil et du vol de documents vierges.

II. Des solutions simples pour réduire la fraude

- il serait utile de confier à l'Observatoire national de la délinquance la mission d'élaborer un outil performant d'évaluation de la fraude à l'identité ;

- il convient de renforcer la formation et l'équipement des agents chargés du contrôle de premier degré ;

- la coopération internationale doit être intensifiée, en particulier avec Interpol ;

- le répertoire national d'identification des personnes physiques tenu par l'INSEE pourrait être utilisé pour vérifier l'exactitude des informations relatives à l'état civil fournies par les demandeurs de titre et pour éviter ainsi la délivrance indue de copies intégrales et extraits d'actes de l'état civil ;

- la délivrance de la carte nationale d'identité devrait être assujettie au paiement d'une somme même modeste, dont seraient toutefois exonérées les personnes défavorisées, et des pénalités devraient être instituées en cas de vols ou de pertes répétés d'un titre d'identité ;

- il convient de créer un fichier centralisé des titres d'identité délivrés précisant leur statut (valide, perdu ou volé) ;

- la production des passeports doit être centralisée sur un site unique ;

- la carte d'identité et le passeport devraient être retenus comme les seuls documents valant justificatif d'identité pour l'ensemble des démarches administratives tant que d'autres documents, notamment le permis de conduire, n'offrent pas un niveau de sécurité équivalent ;

- il ne faut pas renoncer sans examen approfondi à la possibilité de fusionner à terme la carte nationale d'identité et le passeport au bénéfice de ce dernier.

III. La biométrie : un surcroît de sécurité à plusieurs conditions

- la France n'a plus la liberté de refuser toute utilisation de la biométrie, ses engagements européens l'y obligeant d'ores et déjà pour les passeports ;

- la question du passeport biométrique ne se confond pas avec celle de la carte nationale d'identité électronique, le calendrier de mise en place du passeport étant prioritaire ;

- la biométrie est la seule technologie permettant l'identification de millions de personnes de façon sûre et pourrait constituer une réponse efficace aux usurpations d'identité, dès lors que serait constituée une base centrale des données biométriques ;

- la technologie permet de constituer un fichier central des données biométriques garantissant l'unicité de l'identité lors de la délivrance d'un titre sans rendre possible l'utilisation de ce fichier à d'autres fins telles que l'identification ;

- la biométrie ne doit pas être perçue comme une solution miraculeuse et le succès de sa mise en oeuvre requiert plusieurs précautions, notamment la réduction de la durée de validité des titres à cinq ans et le maintien d'une présence humaine lors des contrôles ;

- si un fichier central était utilisé à des fins d'identification, le passage à la biométrie plaiderait en faveur du caractère obligatoire des titres d'identité pour des raisons d'efficacité et de cohérence ;

- si un système biométrique était déployé, il devrait faire l'objet d'une introduction progressive ou être précédé d'une phase d'expérimentation.

IV. Développer les fonctions d'authentification à distance et de signature électronique grâce aux titres d'identité électronique

- un titre d'identité électronique pourrait permettre de sécuriser les échanges électroniques et de faciliter la vie quotidienne des citoyens ;

- ces nouvelles fonctions devraient être limitées dans un premier temps à la sphère publique et ne devraient servir de prétexte ni à des vérifications abusives de l'identité des personnes ni à une remise en cause de la possibilité d'échanges électroniques anonymes ;

- l'utilisation de ces fonctions devrait être ouverte à tous sur l'ensemble du territoire ;

- l'utilisation d'un titre électronique pour des transactions privées requiert à ce stade une grande prudence en raison du respect de la concurrence, de la protection de la vie privée et des risques de mise en jeu de la responsabilité de l'Etat au regard de la prestation de services de certification.

V. Protéger les libertés individuelles et le respect de la vie privée

- un système de titre d'identité électronique avec ou sans biométrie doit respecter le principe constitutionnel et conventionnel de proportionnalité entre les moyens déployés et les finalités assignées au système ;

- le débat devrait moins porter sur la création d'un fichier des Français que sur les conditions d'utilisation d'un tel fichier ;

- si l'utilisation d'une base centrale biométrique à des fins d'identification était retenue, elle ne devrait se faire que sous le contrôle d'un magistrat ou de la CNIL sans souffrir aucune exception ;

- grâce à l'authentification à distance, chaque personne devrait pouvoir accéder en permanence et immédiatement à l'ensemble de ses données personnelles ainsi qu'à l'historique des consultations de ces données ;

- les moyens de la CNIL doivent être renforcés dans des proportions importantes ;

- la technologie du « sans contact » ne présente pas à ce jour de garanties suffisantes au regard du respect des libertés individuelles et de la vie privée.