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2. Une nécessaire évolution : les perspectives d'une « DRH » groupe

a) Des fonctions traditionnelles centrées sur la gestion statutaire

De 1945 à 1970, les missions de la DGAFP ont été essentiellement consacrées aux questions statutaires, à l'instar d'autres Etats européens tels que l'Allemagne où aujourd'hui encore la direction de la fonction publique n'exerce pas de tâche de gestion.

Dans le cadre de ses missions statutaires qui constituent son coeur de métier, la DGAFP élabore des textes qui précisent les dispositions du statut général et les adapte en fonction des grandes orientations politiques de la fonction publique.

La DGAFP veille également à la cohérence entre les statuts particuliers et le statut général, en intervenant dans les projets de modification ou de création de statuts particuliers relatifs à la fonction publique de l'Etat.

Enfin, la DGAFP est consultée lors de la modification des statuts particuliers relevant des fonctions publiques hospitalière et territoriale.

Dans le cadre de cette activité traditionnelle, la DGAFP conduit ainsi directement les négociations salariales dans la fonction publique, certes dans le cadre budgétaire défini au niveau gouvernemental, mais cette mission lui donne une visibilité très forte auprès des syndicats. Ainsi, la DGAFP a été le maître d'oeuvre des accords de Grenelle en 1968.

b) Une diversification des missions depuis le début des années 1970

A partir du début des années 1970, la DGAFP, sans remettre en cause son rôle incontesté de respect de la cohérence statutaire, s'ouvre à de nouvelles missions relatives à la formation initiale et continue des fonctionnaires : cette phase correspond plus particulièrement à la création des cinq instituts régionaux d'administration (IRA) et à la mise en oeuvre par l'administration de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente.

A partir du milieu des années 1980, la DGAFP élargit son champ d'intervention et a pour ambition de préparer, impulser et accompagner les actions de modernisation de l'administration. Les nouveaux centres d'intérêt de la DGAFP sont le développement de la qualité de service et d'accueil, la responsabilisation de l'encadrement et des services déconcentrés : l'ambition majeure est d'apporter la preuve que l'administration peut générer des gains d'efficacité.

En mai 1988, il est ainsi créé à la DGAFP une troisième sous-direction dédiée à la modernisation et à la qualité de l'action administrative. Les questions de la modernisation des structures de l'Etat prenant une importance nouvelle, le gouvernement décide, en 1995, la création, pour une période de trois ans, d'un Commissariat à la réforme de l'Etat (CRE), lequel travaille en liaison avec la DGAFP.

De 1998 à 2003, sous l'impulsion du directeur général de l'administration et de la fonction publique nommé parallèlement délégué interministériel à la réforme de l'Etat, la DGAFP scelle des liens encore plus

étroits avec la Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE), issue du Commissariat à la réforme de l'Etat (CRE)2(*).

Enfin, il a été mis en place un observatoire de l'emploi public dont le secrétariat est assuré par la DGAFP, et chargé d'élaborer les méthodes techniques nécessaires à la gestion prévisionnelle des emplois et assure la diffusion dans les services, établissements et collectivités concernés.

Depuis une dizaine d'années, la DGAFP conduit ainsi une politique d'animation et de modernisation de la gestion des ressources humaines en liaison avec les ministères, tendant à accompagner la mise en place des réformes statutaires qu'elle conduit (notation, fusion de corps, déconcentration, réforme de l'encadrement supérieur) et visant à mettre en place une authentique politique de gestion des ressources humaines au sein de l'administration.

L'évolution des missions de la DGAFP, d'une fonction essentiellement statutaire, vers une approche plus globale de la politique de la fonction publique apparaît à votre rapporteur spécial plus conforme à l'esprit, sinon à la lettre, des missions initialement dévolues à la DGAFP : il convient que la DGAFP s'affirme pleinement comme l'organisme de gestion des ressources humaines de la fonction publique, la positionnant comme une direction des ressources humaines de groupe (« DRH groupe »).

Le rôle joué par la direction ou la structure en charge de la fonction publique pour moderniser les méthodes de gestion correspond à un mouvement d'ensemble en Europe et en Amérique du Nord : au Canada, l'agence de gestion des ressources humaines est ainsi directement en charge de la mise en oeuvre d'une loi sur la modernisation de la fonction publique.

Proposition n° 1 : conforter le rôle de la DGAFP comme centre de gestion des ressources humaines de la fonction publique, la positionnant comme direction des ressources humaines de groupe (« DRH groupe »).

Cette diversification doit s'exprimer dans le recrutement des directeurs généraux ; or, avant la nomination en 2001 de l'actuel directeur général, M. Jacky Richard, inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, ses prédécesseurs étaient membres du Conseil d'Etat, à une période où la DGAFP s'était, il est vrai, consacrée à traiter prioritairement les questions statutaires.

Votre rapporteur spécial juge indispensable d'approfondir la diversification du choix du directeur général de la DGAFP, ainsi que du directeur, lequel occupe un poste d'adjoint au directeur général créé en 1998.

Proposition n° 2 : diversifier les corps de recrutement dont sont issus le directeur général et le directeur de la DGAFP.

* 2 Afin de ne pas interférer avec le champ de compétence de notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique, votre rapporteur spécial n'a pas intégré les structures liées à la réforme de l'Etat dans le cadre du présent rapport d'information. Il tient toutefois à rappeler l'évolution des structures en charge de la réforme de l'Etat dont la DGAFP est un partenaire privilégié : suite à la réforme opérée le 21 février 2003, la réforme de l'Etat incombe à trois nouvelles entités chargées de piloter les chantiers de réforme de gestion publique : la Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (DMGPSE), la Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) et l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE), tandis que les sujets de modernisation de la gestion des personnels et de valorisation de la ressource humaine restaient clairement de la compétence de la DGAFP.