II. LA GESTION INTERNE À LA DGAFP : DES ENJEUX BUDGÉTAIRES LIMITÉS
A titre liminaire, votre rapporteur spécial rappelle que les crédits gérés par la DGAFP , et dont l'examen faisait l'objet du rapport spécial de notre collègue Henri de Raincourt, s'élèvent à plus de 220 millions d'euros .
Compte tenu de la répartition fonctionnelle des compétences au sein de votre commission des finances lorsque le présent contrôle budgétaire a été engagé en application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a toutefois limité le champ de son étude budgétaire aux crédits directement gérés par la DGAFP, à savoir :
- les dépenses de personnel, soit une masse salariale de 7,4 millions d'euros en 2005 (y compris les personnels contractuels) selon la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) ;
- le budget des études et communications sur la gestion publique relevant de la DGAFP, soit 1,5 million d'euros ;
- l'enveloppe de crédits de fonctionnement allouée à la DGAFP, soit 0,6 million d'euros après le gel budgétaire de 15 % décidé en début d'exercice.
Au total, les masses budgétaires examinées par votre rapporteur spécial ont atteint 9,5 millions d'euros au titre de l'année 2005 .
Votre rapporteur spécial déplore, toutefois, que ces données, issues des documents d'exécution budgétaire, ne correspondent pas à la recomposition complète des coûts de la DGAFP estimée par la DSAF, soit 13,4 millions d'euros en 2003. Certes, la méthode des coûts complets de fonctionnement implique d'imputer la part des dépenses de la DSAF représentatives du fonctionnement de la DGAFP (soit 1,6 million d'euros), mais la différence des coûts de personnel (10,2 millions d'euros en coût complet contre 7,4 millions d'euros dans les documents budgétaires) est importante, du fait notamment des mises à disposition gratuites 5 ( * ) d'autres services de l'Etat 6 ( * ) .
Ces différences d'approche justifient, selon votre rapporteur spécial, l'intérêt de progresser vers la mise en place d'une comptabilité analytique.
Proposition n° 6 : tendre vers la mise en place d'une comptabilité analytique.
A. DES CRÉDITS PROPRES RELATIVEMENT PEU ÉLEVÉS
1. La part prépondérante des dépenses de personnel
a) Des crédits dont l'augmentation est corrélée à celle des emplois
Comme le montre le développement ci-dessus sur la délimitation retenue du périmètre des crédits propres à la DGAFP, les dépenses de personnel représentent la part la plus importante des dépenses relevant directement de la DGAFP : 7,4 millions d'euros en 2005, soit 78 % du total des crédits identifiés comme spécifiques à la DGAFP .
Les dépenses de personnel inscrites en loi de finances initiale enregistrent une progression réelle entre 1998 et 2005 , passant de 4,62 millions d'euros à 7,38 millions d'euros sur la période 1998-2005 (soit + 60 %), et se décomposent comme suit :
- dépenses de rémunération : de 3,34 millions d'euros en 1998 à 4,55 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 36 % en sept ans ;
- cotisations sociales : de 0,13 million d'euros en 1998 à 0,97 million d'euros en 2005 (soit + 620 %), du fait de l'intégration des cotisations sociales payées aux non-titulaires depuis 1999 ;
- prestations sociales : de 0,07 à 0,10 million d'euros, la forte fluctuation des dépenses pour chaque poste (par exemple, la prise en charge des trajets domicile-travail) rendant les comparaisons de long terme peu pertinentes ;
- « indemnités et allocations diverses » (dont les indemnités forfaitaires, les primes de rendement et de productivité, les indemnités de jury) : de 1,08 million d'euros en 1998 à 1,76 million d'euros en 2005 ; soit une hausse de 64 %, du fait notamment de la progression de la prime de rendement et de productivité qui représente plus de la moitié du sous-total.
Les évolutions des dépenses de personnel sont largement corrélées à celles des effectifs, largement imputable à l' étoffement des missions de la DGAFP décrit ci-dessus 7 ( * ) : en 2004, les effectifs s'élevaient à 157 agents, soit une augmentation de 11,5 % depuis 1998 . La relative faiblesse de l'effectif considéré conduit toutefois à souligner de fortes variations d'une année sur l'autre. En outre, la principale progression, à périmètre constant, a été observée en 1999 (+ 14 agents), les effectifs étant ensuite quasi-stables .
Evolution des effectifs de la DGAFP à
périmètre constant
au 31 décembre de chaque
année (1998-2004)
(en emplois équivalents temps plein)
|
Années |
Titulaires |
Contractuels |
Mises à disposition |
TOTAL |
|
1998 |
90 |
13 |
36 |
139 |
|
1999 |
99 |
14 |
40 |
153 |
|
2000 |
95 |
15 |
39 |
149 |
|
2001 |
95 |
14 |
38 |
147 |
|
2002 |
100 |
16 |
35 |
151 |
|
2003 |
107 |
15 |
29 |
151 |
|
2004 |
113 |
14 |
30 |
157 |
Source : services du Premier ministre
b) Une proportion élevée d'agents non titulaires
Le tableau ci-dessus fait également apparaître, de manière constante, une forte proportion d'agents non titulaires (28 %) : au 31 décembre 2004, 19 % des agents sont mis à disposition et 9 % ont un statut contractuel.
Ces données montrent que , à l'instar de l'ensemble des services du Premier ministre, la DGAFP fait appel à un nombre élevé d'agents issus d'autres organismes publics . Initialement surpris, votre rapporteur spécial reconnaît finalement le bien-fondé de cette politique , car elle permet à la DGAFP de bénéficier de l'expertise d'agents possédant des expériences diversifiées dans le domaine de la gestion des ressources humaines des différents services de l'Etat . Du reste, dans son rapport précité de 1999, la Cour des comptes a jugé favorablement ce choix de gestion, même s'il peut aussi traduire en partie la difficulté de la DGAFP à pourvoir en interne, par le recours à des titulaires, l'ensemble des besoins qu'elle identifie.
Ainsi, en 2004, la DGAFP employait, toutes catégories confondues, 28 agents en position de détachement, outre 30 agents mis à disposition comme le montre le tableau ci-dessus.
Les mises à disposition sont, pour plus de la moitié d'entre elles, budgétées directement sur les crédits des services généraux du Premier ministre, ou sont remboursées à l'organisme d'origine (par le biais d'une convention avec France Télécom ou avec La Poste). Il s'agit, sinon, de mises à disposition gratuites .
Ces différents régimes de mise à disposition peuvent poser des difficultés d'imputation budgétaire et peser sur le choix ou non de recourir à tel ou tel personnel qualifié, selon le financement de sa mise à disposition. Votre rapporteur spécial souhaite que, lors de la mise en oeuvre de la LOLF, il puisse être défini un cadre suffisamment stable des mises à disposition à la DGAFP.
Proposition n° 7 : stabiliser le cadre budgétaire des mises à disposition à la DGAFP (mises à disposition gratuites et mises à disposition remboursées sur les crédits des services généraux du Premier ministre).
Concernant plus généralement la politique du personnel au sein de la DGAFP, votre rapporteur spécial a pu apprécier, lors de son déplacement dans les locaux de cette direction, la qualité du travail accompli par ses agents et leur forte implication , ceux-ci étant présents souvent au-delà des horaires habituels des autres administrations centrales.
L'audition avec les représentants des syndicats du personnel au sein de la DGAFP a toutefois fait apparaître une demande d'une gestion prospective plus active, notamment en termes de mobilité, de la carrière des cadres de catégorie A (hors administrateurs civils) et B, la faiblesse des effectifs globaux des services du Premier ministre rendant toutefois ardue la conduite d'une politique en ce sens.
Proposition n° 8 : renforcer la gestion prospective des carrières des attachés d'administration centrale et des rédacteurs (ou grades équivalents) employés au sein de la DGAFP.
* 5 Cf. ci-dessous, le paragraphe II A 1 de la première partie.
* 6 Les autres postes en coûts complets sont les coûts de fonctionnement (0,9 million d'euros) et d' « autres coûts », non ventilés (soit 0,7 million d'euros).
* 7 Cf. première partie, paragraphe I A.