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SYNTHÈSE

Depuis trois ans, le haut débit se diffuse en France, vecteur d'une nouvelle révolution technologique, mais aussi de changements économiques et sociaux importants.

Le haut débit est une notion évolutive. Désignant au départ une vitesse de transmission des données sur Internet de plus de 128 kilobits/seconde (128 kbit/s), il correspond aujourd'hui à une vitesse minimale de 2 Mbit/s (offre de référence du marché), les avancées technologiques favorisant une montée en puissance continue du débit.

Au-delà de ses avantages intrinsèques (transmission rapide de grandes quantités de données..), l'intérêt du haut débit réside surtout dans ses nombreuses applications (téléphonie sur protocole Internet, télévision sur ADSL, téléchargement audio ou vidéo, services divers) qui ouvrent l'ère de la « convergence numérique ».

L'accès au haut débit devient indispensable à l'activité des entreprises, à la modernisation des administrations et à la vie quotidienne des particuliers.

Cette diffusion du haut débit fait apparaître des disparités territoriales

Le marché français du haut débit connaît depuis 2003 un véritable décollage, avec des taux de croissance proches de 100 % par an.

* La situation de notre pays en terme de haut débit est aujourd'hui honorable

- 90 % de la population est dans une zone couverte par le haut débit

- On dénombre 6,5 millions d'abonnés, soit 25 % des ménages

- Les tarifs des offres sont parmi les plus bas de l'Union Européenne.

Ces bons résultats sont dus aux efforts déployés par l'opérateur historique, mais aussi au dynamisme du marché permis par la concurrence des opérateurs alternatifs (notamment Free et Neuf Cegetel).

De nouvelles inégalités territoriales apparaissent toutefois

- d'abord en terme de couverture : 10 % de la population sur environ 50 % du territoire ne peut toujours pas avoir accès au haut débit ;

- et surtout en terme d'accès à une diversité d'offres et de tarifs : seuls les habitants des zones où plusieurs réseaux de télécommunication sont en concurrence ont accès à des offres innovantes du type « triple play » (combinant l'Internet illimité, la téléphonie illimitée et la télévision sur ADSL) à des tarifs compétitifs (les prix moyens sont environ 30 % moins élevés que dans les zones où France Télécom est en monopole, les écarts étant encore plus significatifs sur le marché professionnel).

Or la moitié (50 %) de la population se trouve aujourd'hui en dehors des zones concurrentielles.

Pourquoi la concurrence ne se développe-t-elle pas partout ?

Retour sur le dégroupage

Un réseau de télécommunication se compose :

- d'une partie « collecte », généralement en fibre optique, qui sert au transport en masse des données ;

- d'une partie « accès », correspondant au réseau téléphonique local en cuivre («  boucle locale ») et qui appartient à France Télécom.

Pour pouvoir proposer leurs services sur un territoire donné, les opérateurs alternatifs ont deux possibilités :

- soit brancher leur propre réseau de collecte à la boucle locale cuivre (au niveau des répartiteurs téléphoniques), ce qui exige souvent le déploiement de fibre supplémentaire : c'est ce que l'on appelle le dégroupage ;

- soit emprunter le réseau de collecte de France Télécom en lui louant de la bande passante.

Si le dégroupage a beaucoup progressé entre 2003 et 2005, il s'essouffle maintenant, car les opérateurs alternatifs considèrent que les zones restant à dégrouper sont trop peu rentables par rapport à ce que leur coûterait le prolongement de leur propre réseau de collecte en fibre.

En outre, l'achat de prestations activées (bande passante) à France Télécom ne constitue pas une solution alternative satisfaisante car il ne permet pas aux opérateurs alternatifs de maîtriser leurs offres d'un point de vue technique et, compte tenu de son coût, de proposer des tarifs intéressants aux clients finals. Beaucoup d'opérateurs alternatifs préfèrent ainsi ne pas proposer d'offres dans les zones non dégroupées.

Problématique de l'intervention des collectivités territoriales

C'est notamment pour permettre aux opérateurs alternatifs de venir dégrouper que les collectivités territoriales se sont impliquées dans la construction de réseaux de collecte à haut débit mutualisés et ouverts.

Depuis juin 2001, elles peuvent investir dans la construction d'infrastructures passives (fibre).

Depuis l'assouplissement, par la loi sur la confiance dans l'économie numérique du 21 juin 2004, du cadre juridique applicable à leurs interventions dans le champ des télécommunications, elles peuvent aussi créer des réseaux actifs, c'est-à-dire produire de la bande passante et la commercialiser auprès d'opérateurs en ayant besoin.

Les collectivités territoriales peuvent donc devenir « opérateurs de gros », c'est à dire louer de la fibre ou vendre de la bande passante aux autres opérateurs, au même titre que France Télécom ou d'autres opérateurs de réseaux.

Panorama des projets de réseaux à haut débit des collectivités territoriales

Si une centaine de réseaux a parfois été évoquée, on dénombre environ 55 projets de réseaux effectivement lancés ou sur le point de l'être.

Les collectivités les plus impliquées sont les intercommunalités (environ 25 projets) et les départements (21 projets), les régions apparaissant plus en retrait.

Les montants de ces projets de réseaux se chiffrent en plusieurs dizaines de millions d'euros (63 millions d'euros pour le Conseil général de la Moselle, 85 millions d'euros pour le réseau du syndicat mixte Dorsal qui regroupe la région Limousin, les 3 départements et quatre grandes villes de cette région).

Les collectivités territoriales impliquées dans la mise en oeuvre de ces réseaux expriment des préoccupations d'aménagement du territoire : refus de la fracture numérique, souci de la compétitivité des entreprises et de l'égal accès des citoyens à une diversité d'offres...

Les formes juridiques les plus souvent utilisées sont les délégations de service public concessives, dans le cadre desquelles la construction et l'exploitation du réseau sont confiées à une société délégataire constituée de plusieurs acteurs dont des opérateurs de télécommunications (tels que LD Collectivités, Axione, Vinci...), des banques et des industriels. Mais d'autres montages (affermage, marchés de services) se rencontrent.

S'il est un peu tôt pour avoir des retours d'expériences, certains élus confirment que la présence d'un réseau ou d'un projet de réseau permet d'attirer des opérateurs alternatifs, de faire baisser les tarifs des offres sur le marché de détail et de stimuler France Télécom, qui accélère sur le territoire de ces collectivités l'équipement en ADSL des répartiteurs et la mise en oeuvre de son plan en faveur des zones d'activités économiques (ZAE).

Les conclusions de votre rapporteur

En matière de haut débit, les collectivités territoriales sont confrontées à des choix particulièrement difficiles en raison de la complexité des enjeux technologiques, concurrentiels et économiques :

- les opérateurs alternatifs les sollicitent au motif qu'ils ne peuvent plus financer eux-mêmes l'extension de leurs réseaux ;

- France Télécom leur conseille au contraire de ne pas intervenir dans le champ du haut débit et de s'en remettre à elle (cf. les chartes « Départements innovants ») ;

- les collectivités ont le souci que leur territoire ne soit pas marginalisé ;

- mais elles redoutent aussi de consentir des investissements qui, compte tenu de l'évolution technologique, pourraient devenir obsolètes à moyen terme.

Pour votre rapporteur, il y a peut-être des risques à s'impliquer dans ce domaine, mais il y a sûrement aussi de grandes conséquences à ne rien faire.

Dans le présent rapport, il formule par conséquent deux grandes catégories de recommandations :

I. Les premières concernent les collectivités territoriales : votre rapporteur est favorable à un investissement mesuré dans les réseaux à haut débit, assorti d'un soutien au développement des usages et des services

Sans pousser les élus locaux à s'impliquer systématiquement dans le haut débit, votre rapporteur admet qu'il peut être nécessaire que les collectivités territoriales investissent dans la construction des maillons manquants des réseaux de collecte au niveau local, lorsque les initiatives des opérateurs privés font défaut, car l'enjeu est de faire émerger partout un minimum de concurrence.

Elles devront aussi parfois prendre en charge l'installation d'infrastructures d'accès alternatives dans les zones les plus reculées non raccordables à l'ADSL ou assurer, par de la fibre optique, la desserte en haut débit des zones d'activités.

Votre rapporteur leur recommande notamment, dans ce type d'initiative :

- de respecter au maximum le libre jeu du marché, en restant sur le marché du « gros » (éviter de fournir directement des prestations de détail aux abonnés finals) et en commercialisant de préférence des prestations de la fibre non activée, qui laisse aux opérateurs une plus grande autonomie.

d'utiliser des infrastructures déjà existantes comme supports de leur réseau (génie civil, fourreaux déjà en place sous les routes, le long des voies de chemin de fer...) et de préparer l'avenir en prévoyant des « réserves de capacités » (pose systématique de gaines ou de fourreaux à l'occasion des travaux qu'elles conduisent dans les domaines relevant de leurs compétences : urbanisme, voirie...).

de privilégier des montages juridiques souples, mais sécurisants 

. la DSP concessive semble s'imposer, compte tenu de ses avantages (prise de risque limitée, maîtrise d'ouvrage, biens de retour) ;

. cependant, elle engage bien souvent la collectivité sur une longue durée (autour de vingt ans).

Votre rapporteur plaide pour des DSP raccourcies et allégées.

A défaut, le modèle le plus pertinent semble être celui dans lequel la collectivité conduit séparément la construction de son réseau (par exemple par un marché de travaux) et son exploitation (par exemple dans le cadre d'un affermage) sur une durée assez courte (5 à 8 ans), correspondant à la durée d'amortissement des équipements servant à activer un réseau.

de préférer, quand c'est possible, l'installation de fibre optique et de recourir aux technologies alternatives en complément, pour étendre la capillarité du réseau dans les zones blanches.

Le Wimax présente un potentiel intéressant (coût de déploiement faible, diffusion sur 20 kilomètres autour de la station de base, débit de 12 Mbit/s pour les utilisateurs), mais restera dans un premier temps peu accessible aux particuliers en raison du coût des équipements de réception à acquérir et sera sans doute à court terme réservé à une clientèle d'entreprises.

Les courants porteurs en ligne (CPL) constituent une solution originale mais qui, en raison d'incertitudes techniques, ne paraît pas pouvoir être développée à grande échelle. Quant au satellite, il reste une technologie coûteuse.

enfin, de ne pas négliger le soutien au développement des usages et des services.

En matière de télécommunications, l'offre crée la demande. Avant d'y avoir accès, les usagers méconnaissent souvent les possibilités offertes par le haut débit et ses applications. Les collectivités ont donc un rôle à jouer dans le développement et l'accompagnement des usages, par exemple en mettant en place des lieux publics d'accès et d'initiation (cyberbases, cyberbus, médiapôles...).

En outre, le haut débit peut inciter les collectivités territoriales à adopter une nouvelle forme d'action publique plus efficace et plus économe de moyens. Elles ont ainsi tout intérêt à développer de nouveaux services, telle que la surveillance des personnes âgées à domicile grâce à la visiophonie.

II. Les autres propositions s'adressent plutôt au régulateur

favoriser une meilleure mutualisation des infrastructures de collecte

Imposer un partage des infrastructures passives (fourreaux et surtout fibre)

L'un des principaux problèmes rencontrés par les opérateurs alternatifs dans le déploiement de leurs réseaux est l'impossibilité de louer de la fibre non activée à France Télécom qui, sur le segment de la collecte, ne commercialise que de la bande passante, sauf de manière exceptionnelle et à des conditions jugées prohibitives.

Ce problème en est aussi un pour les collectivités territoriales construisant des réseaux. Sur certains segments où France Télécom est présent, elles pourraient avoir intérêt à louer de la fibre plutôt que financer des duplications coûteuses.

Votre rapporteur souhaite que l'Autorité de régulation des Postes et des Communications électroniques (ARCEP) puisse imposer à l'ensemble des opérateurs et notamment à l'opérateur historique, (dont le réseau, faut-il le rappeler, a été construit sous un régime de monopole public), de proposer des offres de location de fibre, à condition, bien sûr, que des capacités suffisantes soient disponibles.

Améliorer la connaissance du tracé des infrastructures

Malgré les obligations de déclaration qui s'imposent aux opérateurs au niveau local (dans le cadre de la réglementation relative aux droits de passage), les informations concernant la localisation des réseaux restent parcellaires et non agrégées. Cette situation ne facilite pas l'utilisation d'infrastructures passives et de supports existants.

Votre rapporteur suggère de renforcer les obligations déclaratives pesant sur les opérateurs et préconise une collecte centralisée des tracés, qui devront ensuite être rendus accessibles, grâce à un système d'information géographique à plusieurs échelles, à tous les acteurs intéressés.

améliorer les conditions du dégroupage

. permettre une baisse des coûts fixes du dégroupage (coûts liés notamment à l'hébergement des DSLAM), qui rendent prohibitifs l'accès des opérateurs alternatifs aux petits répartiteurs des zones rurales.

Votre rapporteur propose que ces coûts soient modulés en fonction de la taille des répartiteurs. Une autre manière de les faire baisser serait d'inciter à la localisation des équipements actifs des opérateurs alternatifs à l'extérieur des répartiteurs, dans des locaux distincts de ceux de France Télécom.

. favoriser l'essor du dégroupage total

Aujourd'hui, le dégroupage total, qui permet aux clients d'opérateurs alternatifs de ne plus souscrire d'abonnement auprès de France Télécom, ne concerne qu'environ 100.000 lignes, ce qui est très peu.

Les opérateurs alternatifs ne sont pas très enclins à le proposer à  leurs clients en raison de problèmes techniques persistants (non-automaticité du basculement, non-portabilité du numéro...) et du prix élevé auquel France Télécom le leur facture.

Votre rapporteur souhaite des avancées dans ce domaine.

s'interroger sur l'élargissement, à moyen terme, du périmètre du service universel au haut débit

Sans sous-estimer les difficultés que cela implique compte tenu de l'absence de définition stabilisée du haut débit et du développement continu des besoins, votre rapporteur souhaite que l'on n'écarte pas trop vite l'idée d'intégrer le haut débit dans le périmètre du service universel.

Cette intégration permettrait, en faisant jouer la solidarité nationale, de doter les collectivités territoriales les moins favorisées des capacités financières dont elles ont besoin pour financer la couverture de leur territoire en haut débit.

A défaut, une part résiduelle, mais non négligeable, de la population dont le raccordement s'avérerait particulièrement coûteux, pourrait rester durablement privée de l'accès à cette technologie, ce qui n'est pas acceptable.

I. LE DÉVELOPPEMENT DE L'INTERNET HAUT DÉBIT : UN ENJEU POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. LE HAUT DÉBIT : POUR QUELS USAGES ?

1. Le haut débit : une définition évolutive

Désignant une vitesse élevée de transmission des données sur Internet, le haut débit ne possède paradoxalement pas de définition juridique établie.

Notion évolutive et relative, le haut débit se définit en réalité de manière négative, « en creux », par opposition au bas débit. Celui-ci désigne les vitesses de connexion pouvant être atteintes dans le cadre du réseau téléphonique classique (dit « réseau téléphonique commuté ») et, s'agissant des usages professionnels, dans le cadre des lignes Numéris (RNIS), soit entre 56 et 128 kilobits par seconde.

Ainsi, sont communément considérées comme relevant du haut débit les vitesses de connexion à Internet supérieures à 128 kilobits par seconde.

Puis, au-delà de ce seuil, il est toutefois possible de distinguer entre :

- le moyen débit, compris entre 128 kilobits par seconde et 1024 kilobits par seconde (c'est à dire 1 mégabit par seconde) ;

- le haut débit proprement dit, à partir de 2 mégabits par seconde (2 Mbit/s), qui correspond à l'offre de référence du marché.

Celle-ci ne cesse de progresser. Des offres du type « débit max » à 8 mégabits (ce débit désignant le débit maximum pouvant être apporté par la ligne) sont aujourd'hui commercialisées sur le marché résidentiel dans les grandes villes. Dans des pays comme le Japon ou les Etats-Unis, les offres de référence du marché se mesurent déjà en gigabits (1 gigabit = 1.000 mégabits) par seconde. En France, sur le marché professionnel, la fibre optique permet d'offrir des débits de plusieurs centaines de mégabits par seconde.

On qualifie aujourd'hui de très haut débit les vitesses de connexion à Internet atteignant 20 mégabits par seconde.