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N° 476

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juillet 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la gestion de la dette de l'État dans le contexte européen,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Union européenne.

INTRODUCTION

La dette négociable de l'Etat1(*) a atteint au 31 août 2005 plus de 864 milliards d'euros. Les émissions prévues en 2006 devraient représenter 130,8 milliards d'euros pour couvrir le besoin de financement de l'Etat, réparti entre 84 milliards d'euros au titre de l'amortissement de la dette2(*) et 46,8 milliards d'euros au titre du déficit.

La charge nette de la dette, qui correspond au seul paiement des intérêts, atteindrait 39,17 milliards d'euros en 2006, soit 14,7 % des dépenses nettes du budget général.

Face à la dégradation continue de sa situation financière, l'Etat, singulièrement l'Agence France Trésor, sa structure de gestion de la dette, a trois préoccupations majeures : couvrir tout d'abord le besoin de financement, minimiser ensuite, à moyen terme, la charge des intérêts pour le contribuable, assurer enfin une gestion de son endettement dans les meilleures conditions de sécurité.

L'avènement de la monnaie unique européenne a donné au marché de la dette française une profondeur nouvelle, puisqu'il a intégré un marché désormais alimenté par l'ensemble des émetteurs souverains de la zone euro. La dette obligataire française3(*) est émise, et échangeable, sur le marché international, ce qui lui garantit une base très large d'investisseurs potentiels. Elle est détenue à 53,4 % par des non-résidents4(*).

Les gestionnaires de la dette de l'Etat, peuvent tirer parti de la liquidité des marchés pour obtenir des taux d'intérêt plus bas, et réduire ainsi le coût de la dette, mais se trouvent néanmoins placés dans une situation de concurrence avec les gestionnaires des autres dettes souveraines, principalement celles de la zone euro.

La croissance de la dette de l'Etat, passée en dix ans de 40,1 % du PIB à 51 % du PIB, conduit à des volumes d'émission considérables, qu'il est impératif de couvrir, sans surcoût pour les finances publiques.

L'enjeu essentiel est le taux d'intérêt : un Etat très endetté, dont la politique en matière de finances publiques n'est pas soutenable, est amené à payer une « prime de risque » par rapport aux autres émetteurs. Or des simulations, réalisées en juillet 2005, par l'Agence France Trésor, avec un stock de dette constant, ont permis d'établir qu'une variation de 100 points de base des taux d'intérêt avait un impact sur le service de la dette de 1 milliard d'euros un an plus tard, de 2 milliards d'euros 2 ans plus tard, de 3 milliards d'euros trois ans plus tard.

Le gestionnaire de la dette ne maîtrise pas le niveau des déficits accumulés dans le passé. Il subit la situation des finances publiques, reste tributaire de la politique monétaire menée par la Banque centrale européenne : il n'intervient donc qu'à la marge sur le coût de la dette publique. Les effets d'aubaine liés au très bas niveau actuel des taux d'intérêt5(*), qui ont permis de diminuer la charge de la dette de l'Etat, alors que celui-ci a pourtant augmenté fortement son endettement sur la période récente, ne peuvent être mis au crédit du gestionnaire de l'Agence France Trésor.

Néanmoins, compte tenu du montant de la dette de l'Etat, l'écart entre une bonne et une mauvaise gestion pour l'agence France Trésor se compte en dizaines de millions d'euros, voire en centaines de millions d'euros. C'est également en fonction de ces considérations budgétaires que peut être décidée une gestion active de la dette reposant sur des « swaps6(*) » de taux d'intérêt, visant à réduire la durée de vie moyenne de la dette, les taux d'intérêt à court terme étant, en général, sauf inversion de la courbe des taux, inférieurs aux taux à long terme7(*). Elle a enfin une action sur la gestion de trésorerie de l'Etat : les placements de trésorerie de l'Etat ont permis en 2004 un gain budgétaire de 490 millions d'euros.

Il n'est pas étonnant que la pression exercée par la montée de l'endettement sur les gestionnaires de la dette ait conduit, dans le cas français, à se doter d'une structure, d'une stratégie et d'instruments unanimement reconnus à l'étranger comme très performants. Encore faut-il que cette performance puisse être évaluée, et qu'elle soit mise au regard des risques éventuels encourus. Lorsque la dette augmente, et que les conditions de financement se durcissent, la « tentation » peut être grande de mener une politique d'émission plus opportuniste, sur le modèle du Trésor italien, certes profitable à court terme, mais peut être moins à moyen terme, et non dénuée de risques. Une politique d'émission de la dette vertueuse ne cherche pas à battre le marché ; une politique plus aventureuse joue avec le marché.

Dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et de l'introduction d'objectifs et d'indicateurs de performance, s'appliquant notamment au programme 117 « charge de la dette et trésorerie de l'Etat », de la mission « engagements financiers de l'Etat », votre rapporteur spécial a souhaité en application de l'article 57 de la LOLF mener une mission de contrôle budgétaire visant à comparer les politiques d'émission de différents pays de l'Union européenne. Accompagné par un haut fonctionnaire de l'Agence France Trésor, il s'est ainsi rendu au Debt Management Office britannique et au Trésor italien afin d'évaluer, dans ces structures, la stratégie d'émission poursuivie, la mesure de la performance, la politique de contrôle des risques et la manière dont le pouvoir politique, et en premier lieu, le Parlement, exerce sa surveillance sur une activité souveraine essentielle. Il s'est interrogé sur le point de savoir si, à l'aune des exemples étrangers, il était encore possible d'améliorer la gestion de la dette de l'Etat.

A l'occasion de cette mission, votre rapporteur spécial a pris conscience, davantage encore qu'auparavant, de l'excellence de la structure de l'Agence France Trésor et de l'avance que lui a donné la LOLF dans l'évaluation de ses performances. Il a aussi retiré l'impression de ces déplacements à l'étranger que la dette de l'Etat français était, par comparaison, extraordinairement fragmentée, et qu'il fallait au-delà de la dette de l'Etat stricto sensu, examiner les conditions de gestion de la dette d'autres entités comme celles de Charbonnages de France, de celles du budget annexe « contrôle et exploitation aériens », du service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF, de l'ERAP, qui assuré le portage de la reprise des titres de France Telecom en 2003, et de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), sans ignorer la situation singulière des déficits cumulés de l'UNEDIC, qui, à proprement parler, « ne sont pas de la dette ». Il n'y a certes pas qu'en France qu'il existe une « quasi-dette de l'Etat ». Plusieurs pays connaissent, à côté de leur émetteur souverain, des structures para-étatiques émettant sur les marchés obligataires : Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), banque pour la reconstruction allemande, banque européenne d'investissement, agences de crédit hypothécaires aux Etats-Unis...

Néanmoins, l'émission de dettes obligataires par de petits émetteurs publics présente évidemment un surcoût par rapport à une émission centralisée, gérée par un opérateur unique. L'effet volume joue, en effet, pleinement en matière de taux d'intérêt. Le montant considérable atteint par la dette para-étatique, principalement en raison d'une montée en puissance significative de la dette de la CADES, celle-ci étant remarquablement gérée par ailleurs, amène votre rapporteur spécial à considérer que le surcoût lié à l'existence de plusieurs dettes de l'Etat, et de gestionnaires multiples, par rapport à une gestion unique par l'Agence France Trésor est de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros.

Il paraît ainsi nécessaire d'appeler le gouvernement à éviter la multiplication des « dettes de l'Etat », ou du moins à limiter le nombre de leurs gestionnaires, et à faire, comme certains exemples étrangers y invitent, de l'Agence France Trésor le pivot central, non seulement en matière de gestion des « dettes de l'Etat », mais aussi en ce qui concerne les émissions d'emprunts par les collectivités territoriales qui le souhaitent, le financement des partenariats public privé, ou s'agissant de la gestion des risques financiers de l'Etat (risque de change, variation des coûts d'approvisionnement pour les produits pétroliers...).

En comptabilité d'engagement, certaines dettes, portées par des établissements publics, ou même par la SNCF en ce qui concerne le service annexe d'amortissement de la dette, mériteraient de figurer au passif du bilan de l'Etat, car elles correspondent à des obligations dont il est responsable à l'égard de tiers, qui existent à la date de clôture, et dont il est probable ou certain, à la date d'arrêté des comptes, qu'elles entraîneront une sortie de ressources au bénéfice de ces tiers sans contrepartie attendue de ceux-ci après la date de clôture.

Dans les réflexions relatives à la publication des comptes consolidés de l'Etat, l'inclusion des établissements publics du « secteur non marchand » (CADES, ERAP...) dans le périmètre de la consolidation apparaît comme une évidence, car ces organismes sont de simples démembrements de l'Etat : celui-ci exerce sur eux un pouvoir de contrôle, utilise indirectement leurs ressources pour mener à bien ses politiques et se trouve en fait, voire en droit, responsable en dernier ressort de leurs obligations.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial affirme le principe suivant : « à comptes consolidés, gestion consolidée ». Dans cette perspective, il lui parait souhaitable que les entités en charge de la gestion des « dettes de l'Etat » mettent au point, sous l'autorité de l'Agence France Trésor, des objectifs de gestion cohérents, des indicateurs de performance communs et une politique de gestion des risques unique. Les risques n'ont-ils pas vocation à être supportés en dernier ressort par l'Etat ? N'y a-t-il pas quelque paradoxe à appliquer la LOLF à la seule dette gérée par l'Agence France Trésor, omettant ainsi les « autres dettes de l'Etat » ?

* 1 Elle représente plus de 95 % de la dette de l'Etat. Celle-ci représente près de 80 % de la dette des administrations publiques dont le montant au 31 décembre 2004 était de 1.065,7 milliards d'euros, soit 65,6 % du PIB.

* 2 Il s'agit de rembourser les emprunts passés venant à échéance.

* 3 L'Etat émet trois produits obligataires : les obligations assimilables du Trésor (OAT), supports de l'endettement à long terme, dont la maturité est comprise entre 7 et 50 ans, les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN), supports de l'endettement à moyen terme, dont la maturité est de deux ans ou de cinq ans, les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF), instrument privilégié de gestion de la trésorerie, dont la maturité est inférieure à un an.

* 4 46,2 % pour les OAT, 74,5 % pour les BTAN, 63,4 % pour les BTF. La dette négociable de l'Etat s'apparente de plus en plus sur le plan économique à une dette extérieure, ce qui implique que la charge d'intérêt ne s'analyse plus comme un simple transfert de ressources à l'intérieur du pays entre contribuables et détenteurs de titres, mais comme une dépendance de la Nation toute entière vis-à-vis de l'extérieur.

* 5 Deux variables ont un impact sur la charge de la dette : le volume de la dette, et sa variation, ainsi que son prix, c'est-à-dire le taux d'intérêt. Puisque l'Etat n'émet pas seulement de la dette pour financer son déficit de l'année, mais aussi pour refinancer des emprunts venant à échéance, une baisse des taux peut fort bien « annuler » l'impact d'une augmentation de l'endettement sur la charge d'intérêt de l'Etat (en 2003, la charge nette de la dette a ainsi, malgré un déficit du budget de l'Etat significatif, baissé par rapport à l'année 2002 de 1,3 %). L'inverse est évidemment vrai également...

* 6 Un swap est un contrat d'échange de flux d'intérêt, les deux contre-parties contractant simultanément un prêt et un emprunt pour un même nominal, mais sur des références de taux différentes, l'un étant un taux fixe (appelé taux du swap) et l'autre un taux variable qui est en pratique l'euribor 6 mois pour les opérations mises en oeuvre par l'Agence France Trésor.

* 7 Les bénéfices attendus de cette politique étaient en loi de finances initiale pour 2005 de 347 millions d'euros alors que le programme de « swaps » a été suspendu, en raison d'une trop forte volatilité des taux et d'un niveau trop bas des taux à long terme, depuis juillet 2002.