B. UNE ÉVOLUTION INÉLUCTABLE
1. Avec ou sans LOLF, la maîtrise devient urgente
L'aggravation du montant des dépenses de frais de justice - perceptible depuis 2002 - ne provient évidemment pas de la LOLF. La nécessité d'y remédier résulte de celle de maîtriser le niveau de nos dépenses publiques, compte tenu de celui préoccupant de la dette.
Avec ou sans LOLF, il aurait bien fallu, de toute façon, parvenir à une meilleure maîtrise de la situation. La LOLF, en conférant, à partir de l'exercice 2006, un caractère limitatif à des crédits jusqu'à présent évaluatifs, n'a contribué qu'à la « révélation » d'un problème réel mais préexistant et qu'il n'est plus possible de contourner .
Il convient, au demeurant, d'observer que la LOLF ne « vise » pas particulièrement les frais de justice . En effet, sauf exceptions très spécifiques, par exemple les charges de la dette de l'Etat ou les comptes de concours financiers consentis par l'Etat, les crédits sont désormais tous, par principe, limitatifs . L'autorisation parlementaire sera donc plus précise et le gestionnaire mieux responsabilisé.
Comme votre rapporteur spécial l'exposera ci-après, la réforme budgétaire, qui ne saurait servir de bouc émissaire, n'a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause, de quelque manière que ce soit, la « liberté de prescription du magistrat ». Une meilleure gestion devrait précisément permettre de confirmer cette liberté avec un renforcement de la transparence budgétaire. Tel est l'un des objets de la LOLF.
2. Donner priorité à la transparence budgétaire
Celle-ci suppose, au stade de la loi de finances initiale, une estimation sincère des crédits de frais de justice .
En exécution, il conviendra, d'une part, de constituer des réserves pour parer aux imprévus et, le cas échéant, de recourir à la régulation budgétaire, dont les règles ont cependant été « resserrées ». La difficulté majeure éventuelle se résoudra dans le cadre d'une loi de finances rectificative, tandis que la loi de règlement permettra de vérifier la sincérité de la loi de finances initiale et, si nécessaire, d'en tirer toutes les conséquences utiles.
Les frais de justice ont cessé de connaître une évolution relativement linéaire pour progresser sensiblement, en 2002 (+ 10,7 %), en 2003 (+ 17,7 %) et, plus encore, en 2004 (+ 22,8 %).
A partir de l'exercice 2003, la sous-évaluation des frais de justice est manifeste (310 millions d'euros de dotation initiale et 341 millions d'euros de dépense effective, soit un dépassement de 10 %) qui a cependant été « couvert » en loi de finances rectificative, la ligne budgétaire ayant été portée à 338 millions d'euros.
Pour l'exercice 2004, la dotation initiale correspond à la dotation finale de l'année 2003, soit 338,15 millions d'euros. La dépense effective 2004 s'élève à 419 millions d'euros, soit un « dérapage » de 24 %. La loi de finances rectificative pour 2004 n'a d'ailleurs que modestement couvert ce grand écart en portant la ligne budgétaire en cause à 358 millions d'euros.
Nous ne connaissons évidemment pas ce que sera la dépense effective de frais de justice du présent exercice. Il est cependant assez surprenant de constater que la loi de finances pour 2005 prévoit une dotation initiale équivalente à la dotation finale de 2004, soit 358 millions d'euros.
Compte tenu du niveau de la dépense effective de l'an dernier (419 millions d'euros), la dotation initiale pour 2005 résulte manifestement d'une sous-évaluation qui ne répond pas à l'exigence de transparence.
Il est vrai que le crédit de frais de justice revêt toujours, cette année, un caractère évaluatif. Une telle sous-évaluation ne serait pas admissible à l'avenir, s'agissant alors de crédits limitatifs.
Selon la chancellerie, la détermination des crédits des frais de justice pour 2006 pourrait se faire de la manière suivante :
- un « socle » correspondant aux seuls crédits pour 2005 figurerait en autorisation d'engagement et en crédit de paiement, pour manifester une volonté de maîtrise de ces dépenses ;
- la différence entre les crédits consommés en 2004 et ceux pour 2005 ne serait prévue qu'en autorisation d'engagement, afin de garder la capacité effective de répondre aux nécessités
3. Une régulation inévitable mais mieux encadrée
Il n'en demeure pas moins que le montant des frais de justice ne pourra jamais être évalué d'une manière absolument certaine, ne serait-ce qu'en raison des coûts exceptionnels de certains dossiers aussi lourds qu'imprévisibles (voir ci-dessus, partie I-A-1).
C'est pourquoi la chancellerie a prévu, à partir de l'exercice 2006, la constitution d'une réserve au plan national et de réserves à l'échelon des cours d'appel.
Celle-ci devrait être fixée à 8 % des crédits au niveau de chaque cour d'appel.
Naturellement, la régulation budgétaire pourra s'avérer utile, mais dans le cadre plus strict fixé par la LOLF 6 ( * ) .
Ainsi, des virements pourront modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements ne pourra cependant pas excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés. Une information préalable des commissions parlementaires compétentes devra avoir été effectuée.
En cas d'urgence, des décrets d'avance , pris après avis du Conseil d'Etat et des commissions des finances, pourront ouvrir des crédits supplémentaires, sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances, après annulation de crédits ou constatation de recettes supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne pourra excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. De telles avances devront être ratifiées par le Parlement dans une loi de finances rectificative.
Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année pourront être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, sous la réserve qu'ils ne majorent pas les crédits de personnel.
Les crédits de paiement disponibles à la fin de l'année pourront être reportés à l'exercice suivant sur le même programme ou sur un programme poursuivant les mêmes objectifs , ce qui signifie que des crédits du programme « justice judiciaire » disponibles en fin d'exercice, pourraient « renforcer » éventuellement le poste des frais de justice de l'exercice suivant. Les reports sont globalement plafonnés à 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme concerné, d'une part pour les dépenses de personnel, et d'autre part pour les autres dépenses 7 ( * ) .
En outre, si les réserves régionales et nationale et si les dispositions ci-dessus récapitulées sur la régulation budgétaire ne suffisaient pas à répondre aux besoins imprévus, il restera toujours la possibilité d'avoir recours à l'autorisation parlementaire dans le cadre d'un projet de loi de finances rectificative .
Enfin, le projet de loi de règlement , dont l'importance est renforcée par la LOLF sera, pour votre commission des finances et, en l'occurrence votre rapporteur spécial, l'occasion d'un examen attentif de l'exécution budgétaire, dans l'esprit d'en tirer toute conséquence utile lors de l'examen du projet de loi de finances qui suivra.
* 6 Voir, en annexe, le tableau récapitulatif des règles d'exécution budgétaire en régime LOLF.
* 7 Dans ce dernier cas, ce plafond de 3 % peut être majoré par une disposition figurant en loi de finances.