C. DES MARGES DE PROGRESSION SENSIBLES
Sans entraver le fonctionnement de la justice, il est possible, par une meilleure gestion de réduire le niveau des frais de justice. A cet effet, la chancellerie a engagé un « plan de bataille », qui pourrait être utilement complété par une mutualisation de bonnes pratiques.
1. Les efforts de la chancellerie
La circulaire ministérielle du 30 mai 2005, adressée aux chefs de cour 8 ( * ) , relative aux modalités de préparation des budgets opérationnels de programme (BOP), et aux demandes budgétaires pour 2006 a été communiquée à votre rapporteur spécial. Son annexe E, relative aux frais de justice, fait le point sur les chantiers de la chancellerie en vue de maîtriser les frais de justice.
L'action de la chancellerie par la maîtrise des frais de justice
Chantiers en cours à la chancellerie en vue d'une meilleure maîtrise des frais de justice :
I.) Maîtriser les coûts induits par les analyses d'identification par empreintes génétiques réalisées pour alimenter le fichier national des empreintes génétiques (FNAEG)
Dans le domaine des empreintes génétiques, des travaux ont été engagés en vue d'une tarification, par le CPP, des analyses génétiques standard, afin d'en faire baisser le coût unitaire facturé par les laboratoires, beaucoup trop élevé par rapport au coût de revient estimé.
De même, il a été décidé de mettre en place un dispositif permettant de réguler la répartition des réquisitions entre les laboratoires publics et privés, afin d'éviter que ces derniers ne soient surchargés. A terme, il s'agira de mettre en concurrence les laboratoires privés sur un marché prédéfini afin de réduire le coût des prestations pour le ministère de la justice. Enfin, il est envisagé de modifier le décret du 6 février 1997 afin de pouvoir agréer des laboratoires européens et développer ainsi l'offre des laboratoires privés.
II.) Diminuer le coût des interceptions téléphoniques
Le ministère a engagé des négociations avec les différents opérateurs de téléphonie mobile et fixe. Cette démarche s'inscrit dans le droit fil des travaux conduit par la Mission Hirel. Quatre pistes d'économies sont envisageables à plus ou moins court terme.
1) Un geste commercial sans compensation (effet prix)
Un geste commercial a été demandé aux opérateurs afin qu'ils consentent unilatéralement une remise sur leur tarif. Dans un contexte budgétaire contraint et compte tenu des fortes croissances en volume des réquisitions, les opérateurs ont compris le bien fondé de la demande du ministère, qui se trouve confronté à un effet ciseaux. Il semblerait qu'un toilettage des tarifs soit possible sans pour autant que l'effet volume puisse être compensé par les baisses tarifaires. Les opérateurs feront des propositions, bien qu'ils mettent en avant le fait de ne pas réaliser de marges sur ces prestations.
2) Une remise conditionnée à des efforts organisationnels
Des remises pourraient être effectuées par les opérateurs sous réserve que le ministère s'engage dans des réformes qui auraient pour conséquence de dégager chez les opérateurs des gains de productivité.
Cette recherche d'une plus grande efficience est envisagée grâce à l'automatisation et l'harmonisation des demandes de réquisitions judiciaires d'une part, et par un allègement de la procédure de facturation d'autre part.
3) Annuaire en libre consultation pour les numéros de téléphones mobiles
L'immense majorité des réquisitions judiciaires portent sur des demandes d'identifications d'abonnés ou de numéros de téléphones (estimée à 90% pour Orange en 2003). Or, ces demandes sont facturées à un prix élevé (9,15 euros). Il est clair que toute méthode ou décision visant à baisser ces coûts d'identification peut se révéler, d'un point de vue économique, très intéressante.
4) Abonnements temporaires France Télécom
Les interceptions légales de communications mobiles nécessitent, pendant la durée de la prestation, le raccordement des équipements d'écoutes installés auprès des OPJ au réseau de l'opérateur mobile sur lequel l'abonné à intercepter est situé. A l'heure actuelle, ce raccordement est réalisé par des lignes temporaires France Télécom qui sont facturées près de 200 € par prestation. Dans le cadre de travaux interministériels, une réflexion est menée en vue de favoriser la centralisation des écoutes, sur un plan régional ou national. Une telle centralisation permettrait en effet, de disposer de lignes permanentes.
III.) Diminuer le coût de la facturation en matière de réquisitions téléphoniques
Le coût élevé des facturations (15 euros par facture) réalisées par les opérateurs de téléphonie s'explique d'une part, par la contrainte que représente la nécessité d'une facturation à l'acte et d'autre part, par les modalités de traitement auxquels les opérateurs étaient soumis. En effet, il leur était demandé de rapprocher systématiquement le mémoire de frais de l'original de la réquisition, ce qui impliquait de fortes dépenses en « temps agent ».
Au vu de ces éléments, la chancellerie s'est donné pour objectif de simplifier le traitement de ces factures. Dans cette perspective, des instructions ont été adressées par voie de circulaire aux juridictions. En effet, il s'agissait de modifier les modalités d'envoi des réquisitions aux opérateurs, ainsi que de clarifier la nature et la liste des pièces que doit produire le prestataire à l'appui de sa demande de paiement (Circulaire du 18/06/04 ; SJ.04-163-JUSTICE-BUDGET).
En vertu de ladite circulaire, la saisine de l'opérateur est désormais effectuée par une réquisition, qui lui sera adressée uniquement par voie de télécopie et qui ne doit plus être suivie de l'envoi de l'original de la réquisition. L'exigence de la seule télécopie emporte pour les opérateurs des gains importants en temps agents et permet, en outre, à la chancellerie de mettre fin aux risques de double paiement qui ont pu être constatés. Le coût des facturations devrait donc diminuer. Des discussions en ce sens sont actuellement menées avec les opérateurs. Toutefois, une baisse significative des coûts de facturation supposerait l'abandon d'une facturation systématique à l'acte et l'adoption d'une méthode de paiement par facture récapitulative, ce qui était impossible sans les simplifications apportées par la circulaire.
Une telle démarche ouvrirait la voie à de nouvelles formes de négociation avec les opérateurs. Le bordereau devrait indiquer le nombre de prestations réalisées et en toute hypothèse, il demeurera indispensable de joindre la réquisition à la facture. Une telle solution pose le problème des modalités de transmission et de contrôle. Une Délégation interministérielle aux interceptions judiciaires mise en place en 2005 à la suite des conclusions du rapport Hirel devra, entre autres, réfléchir sur ce point.
IV.) Diminuer le coût de location des appareils d'écoutes
Environ huit entreprises, dont deux en position dominante, interviennent sur ce marché. Par ailleurs, au prix de la location des appareils d'écoute est associé le coût d'installation de la ligne temporaire France télécom qui s'élève à près de 200 € par écoute.
Le secteur connaît des évolutions technologiques importantes puisque de nouveaux intervenants (Elektron) ont développé la technologie numérique ainsi que la centralisation des écoutes. Ces innovations permettent de s'affranchir des coûts d'installation des lignes temporaires France Télécom et rendent possible la retranscription de données numériques de type SMS.
Deux phases de négociation ont été conduites, dans un premier temps avec les acteurs majeurs du marché, puis avec l'ensemble des intervenants connus de l'administration centrale. A périmètre constant, elles ont permis de diminuer les tarifs de 10 à 15 %. Une circulaire vous parviendra prochainement. Celle-ci détaillera les tarifs pratiqués par les différents loueurs.
V.) Création d'une Délégation interministérielle aux interceptions judiciaires
Plusieurs départements ministériels sont impliqués dans la mise en place des interceptions téléphoniques judiciaires : justice, défense, intérieur, économie-finances-industrie. Or, jusqu'à présent, il n'existait pas de structure administrative particulière pour centraliser et arbitrer les questions liées à ces problématiques. Cette lacune pouvait poser des difficultés aux interlocuteurs de l'administration. De plus, des risques d'incohérence pouvaient apparaître dans la mise en place de nouveaux dispositifs liés aux évolutions technologiques.
Le rapport Hirel a proposé la création d'une délégation interministérielle pour coordonner l'ensemble des conditions d'exploitation, notamment financières, des interceptions judiciaires. Une réunion au cabinet du Premier ministre a acté le principe de cette délégation qui serait rattachée au garde des sceaux, ministre de la justice et présidée par un magistrat. Depuis, des groupes de travail interministériels justice-défense intérieur se sont réunis pour étudier les aspects tant budgétaires et financiers, que techniques ou fonctionnels afin d'alimenter la réflexion de la délégation.
VI.) Formaliser les nouveaux circuits comptables des frais de justice
La nature évaluative des crédits de frais de justice justifiait, jusqu'à ce jour, qu'il n'y ait pas de comptabilité des engagements. La LOLF a pour effet de rendre ces crédits limitatifs. Le système actuel ne permet pas d'assurer un réel suivi des dépenses, ce qui rend difficile toute tentative de rationalisation (à l'heure actuelle, il est par exemple très difficile de réaliser des économies d'échelle). Or, un tel suivi devra obligatoirement être mis en place puisque l'application de la LOLF obligera les cours à évaluer a priori leurs dépenses en matière de frais de justice, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Par ailleurs, il était essentiel de faire en sorte que le préfet ne soit plus ordonnateur secondaire de ces crédits en 2006. C'est la raison pour laquelle le décret du 24 mai 2004 confie aux chefs de cour cette qualité. L'ensemble de ces réformes impose aujourd'hui une refonte du circuit d'engagement et de paiement.
Le mécanisme Autorisation d'engagement/ Crédits de paiement (AE/CP) suppose la tenue d'une double comptabilité qui soit en mesure, de suivre de manière la plus fine et réactive possible, la consommation des autorisations d'engagement, tout comme celle des crédits de paiement. La recomposition de l'ensemble du circuit de la dépense doit aboutir à l'organisation de modalités de contrôle plus efficaces, ce qui suppose l'élaboration d'un outil informatique adéquat. A terme, la mise en place d'une comptabilité d'engagement aboutira à une meilleure maîtrise des frais de justice, notamment par le biais d'une meilleure identification des coûts. On disposera alors, d'une réelle connaissance du volume et du nombre de prestations par nature d'acte, ainsi que des coûts moyens pratiqués.
La mise en place d'un réel suivi de la dépense, une centralisation des engagements et la tenue d'une double comptabilité devraient permettre d'aboutir à une plus grande lisibilité de la dépense. Or, c'est précisément cette connaissance et cette lisibilité qui pourront ouvrir la voie à un véritable mouvement de rationalisation des dépenses de frais de justice car cette meilleure vue d'ensemble permettra de relever les dysfonctionnements, de prendre la mesure des évolutions et donc de mieux les anticiper, d'être à même de négocier les tarifs, de procéder à une véritable mutualisation de la dépense ...
Sous l'impulsion du garde des sceaux, a été mis en place, au mois de septembre 2004, un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions d'organisation du circuit d'exécution de la dépense. En effet, la comptabilité des engagements est aujourd'hui inexistante et de nouveaux circuits de paiement devront être établis (mandatement ou paiement par les régies). Le groupe de travail devrait remettre ses conclusions dans les semaines à venir.
La mise en oeuvre de ces réformes nécessite la mise en oeuvre d'un outil informatique permettant la tenue d'une comptabilité des engagements juridiques des frais de justice en cours de développement dans la cour d'appel de Lyon, application dénommée FRAIJUS, qui devrait permettre le suivi budgétaire des frais de justice et le suivi analytique des dépenses par prescription, par procédure, par juridiction, et le cas échéant par prescripteur.
VII.) Créer un outil de suivi informatique
Le but de l'application en cours d'élaboration est de permettre de suivre une comptabilité budgétaire et comptable des frais de justice par juridiction, à partir de leur engagement juridique par une consommation des autorisations des engagements jusqu'à l'ordonnancement par les chefs de cour en leur qualité d'ordonnateur secondaire, avant paiement pour les montants supérieurs à 2.000 € ou après paiement par les régisseurs pour les sommes inférieures ou égales, qui soldera l'autorisation d'engagement initialement ouverte.
L'application en cours de développement est destinée à être utilisée par l'ensemble des prescripteurs de frais de justice au sein des services judiciaires à compter du 1er janvier 2006.
Toutefois, une partie des frais de justice sont prescrits par des personnes extérieures aux services judiciaires, les OPJ, qu'ils agissent d'initiative ou sur réquisitions du parquet ou commissions rogatoires d'un juge d'instruction.
Des réunions techniques ont débuté avec le ministère de l'intérieur et celui de la défense pour mettre en place les modalités de transmission électronique des prescriptions des OPJ pour permettre un suivi précis de la consommation des autorisations d'engagement.
Avec cet outil informatique, il sera possible :
- de suivre la consommation des autorisations d'engagement et d'alerter pour mettre en oeuvre les procédures d'abondements supplémentaires des dotations et permettre la continuité de l'activité judiciaire,
- de connaître, en fin d'année, le montant des AE consommés mais non soldés qui pourront être reportées,
- de disposer de statistiques par juridictions,
- de calculer des coûts moyens par actes, pour les actes non tarifés, et par procédures.
L'application, développée au sein de la cour d'appel de Lyon, est actuellement en test sur certains services du tribunal de grande instance et du tribunal d'instance de Lyon. Après validation complète des modules, elle devrait être installée dans tous les services puis sur tout le ressort de la cour d'appel de Lyon, cour qui expérimente la globalisation des crédits depuis le 1er janvier 2004. Actuellement, ne sont prises en compte que les prescriptions émanant des magistrats.
L'objectif est de doter les huit autres cours expérimentales depuis le 1 er janvier 2005 dans le courant du 3ème trimestre de cette première version du logiciel. Parallèlement, une réflexion est entreprise sur les modalités pratiques d'intégration des données en provenance des OPJ qui devrait permettre la conception d'une seconde version de l'application afin de pouvoir saisir l'intégralité des prescriptions de frais de justice, quelque soit le prescripteur. Le but est que toutes les cours d'appel disposent d'un outil complet pour le 1 er janvier 2006.
VIII.) Sensibiliser les prescripteurs aux coûts des frais de justice
Les prescripteurs des frais de justice sont constitués d'une part par les magistrats (les juges d'instruction et les parquets ordonnent les plus gros volumes de dépenses) et d'autre part, par les officiers de police judiciaire (police et gendarmerie). Ces derniers ne dépendent pas du ministère de la justice, ministère payeur. En conséquence, une sensibilisation à leur égard devra se faire sur la base d'une concertation étroite avec les ministères de la défense et de l'intérieur. Une telle action n'est pas traitée par le présent paragraphe. Il n'en reste pas moins que le budget du ministère de la justice supporte aujourd'hui de nombreuses dépenses imputées sur frais de justice dont il n'est pas directement prescripteur, ce qui rend difficile le suivi et donc la maîtrise de la dépense imposés par la loi organique.
L'acte individuel du magistrat se situe en amont de la gestion financière des frais de justice. Si le magistrat doit pouvoir accomplir sa mission sans avoir à vérifier la disponibilité des crédits, il apparaît toutefois que celui-ci se doit d'être sensibilisé à la problématique des frais de justice (étant donné que celle-ci participe de la cohérence de l'ensemble du système de justice). Cet impératif ne saurait cependant remettre en cause les principes fondamentaux de la liberté du prescripteur ou du libre choix de l'expert.
Il s'agirait tout d'abord d'exposer clairement les enjeux de la réforme budgétaire aux acteurs du monde judiciaire. La maîtrise des frais de justice doit permettre de rendre une justice de qualité par un meilleur usage de l'argent public. Il importe que cette sensibilisation intervienne en amont, au niveau de l'Ecole nationale de la magistrature, tant au niveau de la formation initiale que de la formation continue.
Une réflexion sur les coûts et les avantages d'une réquisition doit être menée en amont de la prescription. Une certaine ignorance des coûts rend parfois difficile une telle démarche mais la mise en place d'une comptabilité d'engagement permettra de mieux identifier le coût des différentes prestations. Dans la pratique, les réquisitions s'avèrent souvent imprécises. Le fait d'intégrer une certaine dimension économique lors de l'analyse préalable doit contribuer à améliorer la pertinence de la réquisition. En effet, une réquisition formulée en des termes très larges pourra inciter le prestataire à réaliser une mission bien plus étendue (et donc forcément plus coûteuse) que ce qui était nécessaire.
IX.) Elaboration d'un guide méthodologique sur les frais de justice
Une meilleure sensibilisation suppose également une meilleure information. Or, la matière des frais de justice couvre une très grande diversité d'actes et de mesures indispensables à l'activité judiciaire. Cette diversité est source de complexité. Sur bon nombre de points (d'ordre juridique, pratique ou financier), un besoin de clarification se faisait sentir.
Un groupe de travail composé de praticiens des juridictions et des différents services de la chancellerie a été mis en place en décembre 2004. Il a pour but d'élaborer un guide méthodologique, un véritable « petit code des frais de justice » qui constituerait un document pratique sur lequel les juridictions pourraient utilement s'appuyer. Ce document serait mis en ligne sur l'Intranet justice et serait composé de différentes fiches, à caractère juridique et pratique, qui seraient déclinées par domaine ou type de prestation.
Il doit permettre aux juridictions de disposer d'un document qui définira le périmètre exact des frais de justice, recensera les procédures qui s'imposent ainsi que les textes applicables selon les domaines concernés. Il sera donc de nature à rationaliser la dépense, uniformiser le périmètre des frais de justice mis en paiement, clarifier les relations avec les autres partenaires publics ...
Source : annexe E de la circulaire de la chancellerie du 30 mai 2005 relative aux modalités de préparation des budgets opérationnels de programmes (BOP) et aux demandes budgétaires pour 2006
2. Mutualiser les bonnes pratiques
Le caractère limitatif des crédits conduira nécessairement les gestionnaires à rechercher les bonnes pratiques, susceptibles d'engendrer des économies sans remettre en cause la qualité des décisions juridictionnelles, dans l'esprit défini par la circulaire précitée de la chancellerie, dont votre rapporteur spécial se félicite.
Ces bonnes pratiques devront être mutualisées. C'est ce que plusieurs services administratifs régionaux (SAR) ont entrepris en rassemblant, au sein de groupes de travail, les gestionnaires des juridictions du ressort, pour échanger sur leurs procédures.
Ainsi, par exemple, convient-il de veiller à ce que ne figurent dans les frais de justice que les dépenses limitativement énumérées par les textes (ce qui ne semble pas avoir été toujours le cas) et prendre le soin de réclamer à qui de droit une provision pour frais de procédure avant que la personne concernée devienne insolvable.
De même, il apparaît souhaitable de veiller à une prescription aussi précise que possible de la mission confiée à un expert, afin d'éviter les investigations portant sur un champ plus large que nécessaire, et donc trop coûteuses.
En matière de téléphonie, une information du prescripteur sur la différence de coût entre une localisation toute les trente secondes et une localisation toutes les minutes pourrait utilement guider sa décision.
Autre exemple, pour ce qui est des mises en fourrière, il peut être utile de ne pas « oublier » pendant un temps inconsidéré les épaves qui ne seront manifestement plus jamais utilisables.
* 8 N° SJ-05-AB3.