N° 11
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 2005 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) : Réforme de l' assurance maladie : Les nouveaux outils de la régulation ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
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Assurance maladie maternité. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En juillet 2004, à l'occasion des débats parlementaires relatifs à la réforme de l'assurance maladie, les ministres en charge de sa mise en oeuvre, Philippe Douste-Blazy et Xavier Bertrand, se sont engagés à accompagner son entrée en vigueur d'un service « après-vote ».
Ce suivi comporte au moins deux aspects : la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application de la loi, d'une part, une communication pédagogique destinée à expliquer la réforme aux acteurs du système de santé, et notamment aux professionnels de santé et aux usagers, d'autre part.
Cette préoccupation reflète l'esprit de la réforme qui vise à responsabiliser les acteurs et qui fait le pari de changer les comportements. En effet, comme le soulignait Jean-Pierre Raffarin 1 ( * ) , alors Premier ministre : si « la réforme des retraites était toute entière dans la loi, (...) il en est tout autre pour la réforme de l'assurance maladie. Son vote n'est qu'un commencement. C'est une réforme d'exécution, de mise en oeuvre» .
Un an après l'adoption de la loi du 13 août 2004, il est incontestable que le service « après-vote » a été entrepris rapidement, et de « façon exemplaire » ainsi que l'a souligné le président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale 2 ( * ) .
Dès le mois de décembre 2004, les instances en charge de la nouvelle gouvernance de l'assurance maladie ont été installées, qu'il s'agisse du nouveau conseil de la caisse d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), de la Haute autorité de santé, ou encore du comité économique des produits de santé.
A côté de ce service « après-vote » institutionnel, les ministres ont développé une pédagogie de la réforme en direction des professionnels de santé et des assurés. Ils se sont rendus devant les principaux syndicats de médecins pour inciter ces deniers à s'approprier la réforme. Ministère et caisses ont également diffusé des informations relatives à la réforme de l'assurance maladie sur des supports variés : brochures, sites Internet, plates-formes de renseignements téléphoniques.
La publication rapide des textes réglementaires, couplée à la présentation pédagogique de la réforme, a donné des résultats très positifs.
Conclue dès le 12 janvier 2005, la convention régissant les relations entre les médecins et l'assurance maladie a défini les principales étapes du parcours de soins dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1 er juillet dernier.
Le présent rapport a pour ambition de mettre en exergue les éléments de la réforme qui, sans appartenir au domaine de loi, constituent des éléments déterminants de la configuration du système d'assurance maladie. Ce choix conduit à passer sous silence plusieurs aspects de la réforme, comme par exemple la partie recettes ou le rôle du comité d'alerte.
Il a pour objectif de donner un éclairage sur trois pans de la réforme qui distinguent la loi du 13 août 2004 des multiples plans de sauvetage de la sécurité sociale adoptés au cours des vingt dernières années : le parcours de soins et les modalités d'association des professionnels de santé à la réforme, la coordination entre les interventions du régime obligatoire et celles des régimes complémentaires, la régionalisation du système de santé.
Il s'attachera à l'analyse des dispositifs mis en oeuvre dans ces domaines et examinera les conditions nécessaires au bon fonctionnement de ces nouveaux outils de régulation.
Ainsi, il espère pouvoir faire, à sa manière, oeuvre de pédagogie dans la mise en oeuvre de la réforme.
I. ASSOCIER LES PROFESSIONNELS DE SANTÉ À LA CONSTRUCTION DU PARCOURS DE SOINS
Développer un climat propice à la confiance et au dialogue avec l'ensemble des acteurs du système de santé, et plus particulièrement avec les professionnels de santé, est une condition jugée indispensable à la réussite de la réforme de l'assurance maladie.
Les pouvoirs publics se sont donc attachés à favoriser le renouveau du dialogue conventionnel entre les médecins et l'assurance maladie car la situation s'était dégradée depuis le début de l'année 2003, après l'échec des précédentes négociations et la publication d'un règlement conventionnel minimal régissant les relations entre les médecins spécialistes et l'assurance maladie.
Pour mener à bien la restauration du dialogue, les pouvoirs publics ont modifié les règles qui encadrent le dispositif conventionnel en instaurant un droit d'opposition majoritaire, sur le modèle de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
La nouvelle rédaction de l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale dispose dorénavant que l'opposition formée à l'encontre d'un accord conventionnel par au moins deux organisations syndicales, représentant les médecins exerçant à titre libéral et ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés d'après les résultats des élections aux unions régionales des médecins exerçant à titre libéral (URML), fait obstacle à sa mise en oeuvre.
Cette disposition a pour but d'éviter la conclusion d'accords conventionnels entre l'assurance maladie et un syndicat minoritaire, et donc que ledit accord puisse ensuite s'appliquer à l'ensemble de la profession.
La rénovation des outils conventionnels consistait une première étape pour associer les professionnels de santé à la réforme de l'assurance maladie. La seconde s'est attachée à développer une politique de maîtrise médicalisée des dépenses après les conflits ayant opposé médecins et pouvoirs publics sur la mise en oeuvre d'une maîtrise comptable des dépenses de santé.
Cette politique de maîtrise médicalisée des dépenses a pour ambition l'optimisation du système de soins, à travers la recherche de la qualité. Les gains escomptés découleront du changement de comportement des professionnels de santé et des patients.
La loi du 13 août 2004 fait le choix de cette méthode et propose les dispositifs indispensables à sa mise en oeuvre : un parcours de soins (médecin traitant et dossier médical personnel), le développement des référentiels médicaux (Haute autorité de santé), la définition de thèmes et d'objectifs chiffrés pour la maîtrise médicalisée conventionnelle et de sanctions en cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale.
A. LA CONVENTION : CLÉ DE VOÛTE DE LA RÉFORME
Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont exprimé clairement leur volonté d'associer les professionnels de santé libéraux à la réforme de l'assurance maladie à travers la négociation conventionnelle.
Pour aboutir à ce résultat, ils ont aménagé le cadre juridique des relations conventionnelles (droit d'opposition) et, surtout, étendu la liste des sujets devant être réglés dans ce cadre conventionnel.
L'extension concerne en priorité la définition des différentes étapes du parcours de soins. La conclusion d'un accord conventionnel entre les médecins et l'assurance maladie devient alors un moment déterminant de la mise en oeuvre de la réforme et de son appropriation par les professionnels de santé.
Conclue le 12 janvier 2005 pour une durée de cinq ans, signée par trois des cinq syndicats représentatifs de la profession (confédération des syndicats médicaux français, syndicat des médecins libéraux, Alliance), cette convention aborde tous les aspects du parcours de soins : rôle du médecin traitant, accès au spécialiste, coordination de l'intervention des médecins au sein du parcours de soins, accès spécifiques, ajustement de la tarification des consultations au rôle des intervenants.
1. La définition des étapes du parcours de soins est confiée aux partenaires conventionnels
La loi du 13 août 2004 fixe le cahier des charges du parcours de soins. Elle définit les obligations pesant sur les assurés (choix du médecin traitant, respect du parcours de soins), autorise les médecins à pratiquer des dépassements d'honoraires en cas de non respect du parcours de soins et organise un accès spécifique pour les cas d'urgence et certaines spécialités.
L'intervention des partenaires conventionnels est donc enserrée dans les limites fixées par les pouvoirs publics. Toutefois, une marge d'autonomie leur est accordée puisque la loi précise que les modalités de coordination des soins, les missions particulières des médecins traitants et les conditions selon lesquelles les spécialistes sont autorisés à pratiquer ces dépassements sont déterminées par la convention.
a) Le médecin traitant
Le médecin traitant est une création de la loi du 13 août 2004 : désormais, chaque assuré social ou ayant droit âgé de plus de seize ans doit désigner un médecin traitant de son choix. L'intention du législateur est de développer la qualité et la coordination des soins dispensés aux assurés sociaux. Le médecin traitant a vocation à jouer un rôle pivot dans le nouveau parcours de soins et la convention lui confie le soin d'assurer la coordination des informations concernant le patient.
La convention lui reconnaît les missions suivantes :
- assurer le premier niveau de recours aux soins ;
- orienter le patient dans le parcours de soins et informer tout médecin correspondant des délais de prise en charge compatibles avec l'état du patient ;
- assurer les soins de prévention (dépistage, éducation sanitaire, etc.) et contribuer à la promotion de la santé ;
- contribuer à la « protocolisation » des soins de longue durée, en concertation avec les autres intervenants ; la rédaction du protocole est faite par le médecin traitant (généraliste ou spécialiste) en liaison ou selon la proposition du ou des médecins correspondants participant à la prise en charge du malade ;
- favoriser la coordination par la synthèse des informations transmises par les différents intervenants et l'intégration de cette synthèse dans le dossier médical personnel ;
- apporter au malade toutes informations permettant d'assurer une permanence d'accès aux soins aux heures de fermeture du cabinet.
Cette définition conventionnelle des tâches confiées au médecin traitant permet de mesurer son rôle dans le bon fonctionnement du parcours de soins, notamment au travers de deux des missions qui lui sont confiées : la gestion des informations qui seront ensuite reprises dans le dossier médical partagé et son association aux interventions des médecins spécialistes lorsque ces dernières concernent des soins itératifs.
Les partenaires conventionnels ont indiqué leur souhait de reconnaître, notamment par des compensations financières, le rôle du médecin traitant : ils se sont engagés à « reconnaître pleinement et [à] valoriser comme telles les fonctions du médecin traitant ».
De son côté, dans son rapport 2005, le Haut comité pour l'avenir de l'assurance maladie plaide pour un approfondissement de la définition des tâches du médecin traitant et estime que : « le contenu professionnel de la fonction de médecin traitant gagnerait à faire l'objet d'une réflexion plus approfondie (objectifs en matière de prévention, de qualité de suivi des pathologies chroniques..) ».
Une fois la convention conclue, les caisses d'assurance maladie ont procédé, dès le début de l'année 2005, à l'envoi des formulaires de déclaration afin de rendre le dispositif opérationnel. Ce sont quarante-huit millions de formulaires qui ont été ainsi envoyés aux assurés sociaux entre janvier et avril.
Les 31 287 356 formulaires reçus, au 30 septembre 2005, par les caisses d'assurance maladie (sur les quarante-huit millions envoyés), sont un indicateur pertinent pour mesurer l'adhésion des médecins et des assurés à ce dispositif.
D'ores et déjà, 99 % des médecins généralistes et 83 % des médecins à exercice particulier (MEP, ex- acupuncteur, médecin homéopathe, etc.) sont entrés, au moins une fois, dans le dispositif, soit 97 % des omnipraticiens ; il en est de même pour 48 % des médecins spécialistes et 94 % des médecins référents.
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Médecin Traitant |
Total |
Taux d'adhésion |
Non-adhérents |
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Généralistes |
58.896 |
59.491 |
99 % |
1 % |
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MEP |
5.488 |
6.627 |
83 % |
17 % |
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Spécialistes |
25.916 |
53.950 |
48 % |
52 % |
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Total |
90 . 300 |
120 . 068 |
75 % |
25 % |
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dont L ibéraux |
80.914 |
116.032 |
70 % |
30 % |
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dont Médecins référents |
8.406 |
8.935 |
94 % |
6 % |
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Source : CNAMTS, septembre 2005
Comme on le prévoyait, dans la très grande majorité des cas (71 %), les médecins traitant choisis sont des omnipraticiens. On remarquera également que 70 % d'entre eux sont des médecins à exercice libéral, les 30 % restant se partageant entre les médecins hospitaliers, les médecins de centres de santé, les médecins militaires et les médecins non conventionnés.
Cette forte prédominance des médecins libéraux justifie le fait que la définition des missions du médecin traitant soit confiée aux partenaires conventionnels.
b) Le médecin correspondant
La notion de médecin correspondant est une création conventionnelle qui répond à la nécessité de définir les missions du médecin, souvent un spécialiste, intervenant à la demande du médecin traitant.
Le texte de la convention précise qu'« intervenant en coordination avec le médecin traitant, le médecin correspondant garantit le second recours au système de soins, notamment l'accès aux soins les plus spécialisés ».
Ce médecin correspondant peut être sollicité pour un avis ponctuel de consultant ou pour des soins itératifs.
La convention lui attribue les missions suivantes :
- répondre aux sollicitations du médecin traitant et recevoir les patients adressés dans des délais compatibles avec leur état de santé, sans discrimination dans la prise de rendez-vous ; s'engager à tenir compte des informations médicales relatives aux délais transmises par le médecin traitant ;
- contribuer, dans son champ de compétence, à la protocolisation des soins pour les malades en affection de longue durée ;
- tenir informé, avec l'accord du patient, le médecin traitant de ses constatations et lui transmettre tous éléments objectifs se rapportant aux séquences de soins sur lesquelles il intervient : résultats d'examens complémentaires, comptes rendus opératoires, compte rendus d'hospitalisation, constatations, conclusions et éventuelles prescriptions.
Lorsque les soins du patient nécessitent des interventions régulières du médecin correspondant, un plan de soins est défini entre le médecin traitant et le médecin correspondant. Cette collaboration est l'illustration du nouveau parcours de soins.
c) L'option de coordination
L'option de coordination, est proposée aux médecins installés en secteur 2 (secteur à honoraires libres) afin de favoriser l'accès aux soins, d'une part, et de permettre à ces praticiens de s'intégrer dans le parcours de soins, d'autre part. Cette option leur offre la possibilité d'exercer une partie de leur activité sur la base des tarifs opposables 3 ( * ) .
Lorsqu'ils pratiquent des actes cliniques 4 ( * ) pour le compte d'un patient qui entre dans le parcours de soins coordonné, les médecins qui souhaitent adhérer à cette option de coordination s'engagent à appliquer les tarifs opposables fixés par la convention.
Pour les actes techniques 5 ( * ) , le médecin adhérent « s'engage à pratiquer avec tact et mesure des dépassements maîtrisés, pour le patient qui entre dans le parcours de soins coordonnés, applicable par acte facturé et plafonnés à 15 % des tarifs opposables ».
Ces actes techniques effectués dans le cadre de l'option de coordination ne pourront pas représenter plus de 30 % de l'activité du praticien concerné.
En contrepartie de cet engagement, l'assurance maladie prend en charge une partie des cotisations sociales du médecin, calculée sur la part de l'activité facturée en tarif opposable.
d) L'accès spécifique : traiter les situations particulières
Pour être admis par les assurés, le parcours de soins devait demeurer pragmatique. C'est pour cette raison qu'il est apparu nécessaire aux pouvoirs publics de prévoir une procédure d'accès spécifique valable dans certains cas : urgence, congés et accès à certaines spécialités.
Dans les deux premiers cas, la loi a prévu que les consultations effectuées en dehors du médecin traitant, en urgence ou loin du domicile, pendant les vacances, par exemple, ne feront pas l'objet de majoration du tarif ou de moindre remboursement.
Dans le troisième cas elle dispose que certains spécialistes pourront être consultés directement sans pénalité et elle a confié aux partenaires conventionnels le soin d'en dresser la liste. Ces derniers ont retenu les gynécologues, les ophtalmologues, les psychiatres, les neurologues et les neuropsychiatres.
L'accès direct est limité, pour la gynécologie, aux examens cliniques périodiques, comprenant des actes de dépistage, conformément aux référentiels scientifiques élaborés par la Haute autorité de santé, la prescription et le suivi d'une contraception, le suivi des grossesses, l'interruption volontaire de grossesse médicamenteuse et, pour l'ophtalmologie, aux consultations pour troubles de la réfraction oculaire, aux actes de dépistage et au suivi du glaucome.
Hors de cette liste exhaustive, toute consultation sans prescription du médecin traitant pourra faire l'objet d'une tarification pénalisante pour l'assuré.
La psychiatrie, la neuropsychiatrie et la neurologie ont également fait l'objet d'un traitement spécifique. La convention a renvoyé à un avenant les conditions dans lesquelles certains soins pourront donner lieu à un accès spécifique. Dans l'attente, l'accès à ces spécialités est considéré comme spécifique pour l'ensemble des soins effectués.
2. La mise en oeuvre du parcours de soins comporte un ensemble de modifications des tarifs de consultation
Outre la définition des différentes étapes du parcours de soins, la convention a également déterminé les tarifs de consultation applicables à chacune d'entre elles.
Cette échelle tarifaire a été critiquée par de nombreux observateurs de la réforme et par les syndicats non signataires de la convention 6 ( * ) . Le conseil de l'ordre des médecins qualifie de « proche du labyrinthe » l'échelle de tarification qui accompagne les différentes étapes du parcours de soins.
a) La valorisation financière de chaque étape du parcours de soins
Outre les étapes du parcours de soins, la convention s'est attachée à définir les moyens de valoriser la participation des professionnels de santé au parcours de soins coordonné.
Cette valorisation financière prend la forme d'une majoration du tarif de consultation. Ce tarif étant opposable, cette majoration ne reste pas à la charge des assurés mais est prise en charge par les régimes d'assurance maladie obligatoire et complémentaires.
Sans entrer dans le détail des multiples combinaisons possibles dans le parcours de soins, on retiendra :
- la rémunération spécifique du médecin traitant pour la prise en charge des patients en affection longue durée (ALD), soit un forfait annuel de 40 euros par patient. Cette rémunération intègre, au titre de la coordination et du suivi, la rédaction du protocole de soins en liaison avec le médecin correspondant. Avec cette mesure, la convention introduit des éléments partiels de forfaitisation qui complètent la rémunération à l'acte. ;
- une majoration de consultation spécifique pour les ALD (une consultation annuelle), 6 euros ;
- une majoration de consultation spécifique pour les nourrissons de 0 à 24 mois, 5 euros ;
- une majoration de coordination de 2 euros par acte, soit un tarif de consultation à 27 euros pour les médecins correspondants (généralistes et spécialistes) ;
- un tarif de consultation spécifique pour un avis ponctuel de consultant (intervention d'un spécialiste à la demande d'un médecin traitant), 40 euros.
Ces majorations de consultation sont entrées en vigueur entre le 1 er mars et le 11 juillet 2005.
Pour les médecins de secteur 2 qui entreraient dans l'option conventionnelle de coordination, la valorisation de leur participation au parcours de soins passe par la prise en charge d'une partie des cotisations sociales en contrepartie de l'application des tarifs conventionnels ou plafonnés à une partie de leur activité.
Cette fixation des tarifs de consultation est de la compétence des acteurs conventionnels. Il convient néanmoins de souligner une nouveauté, par rapport aux textes précédents : la présente convention régissant les relations entre les médecins et l'assurance maladie instaure le principe d'une renégociation annuelle des tarifs , qui doit être conclue au plus tard le 15 décembre de l'année en cours. Par ailleurs, les revalorisations de tarifs sont d'ores et déjà acquises pour le 1 er janvier 2006 sous réserve que les 998 millions d'euros d'économies attendues de la maîtrise médicalisée soient réalisés.
b) L'autorisation de pratiquer des dépassements d'honoraires
Le législateur a estimé que, pour être accepté, le nouveau parcours de soins ne devait pas être trop contraignant, et c'est pourquoi rien ne doit empêcher l'assuré d'accéder au praticien de son choix, indépendamment de son médecin traitant. Toutefois, user de cette liberté, qu'aucune justification médicale ne légitime, autorisera les professionnels de santé à pratiquer des dépassements d'honoraires .
La loi confie aux partenaires conventionnels la détermination des modalités selon lesquelles les médecins sont autorisés à pratiquer ces dépassements.
L'accès direct, ou accès non coordonné, se définit par défaut : il s'agit des consultations effectuées en dehors du parcours de soins coordonnés, et en dehors des cas d'urgence et/ou d'éloignement occasionnel du patient. Dans ces cas de figure, les praticiens spécialistes conventionnés à tarifs opposables sont autorisés à pratiquer des dépassements.
Ces dépassements font l'objet d'un double plafonnement : sur le tarif applicable et sur la part que les dépassements occupent en pourcentage du chiffre d'affaires des professionnels.
Pour chaque consultation hors parcours, le médecin peut procéder à une majoration de 17,5 % du tarif de la consultation applicable dans le parcours de soins coordonné (soit pour un spécialiste : 27 euros + 17,5 % = 32 euros).
La convention précise également que le médecin devra respecter « un ratio des honoraires sans dépassement sur les honoraires totaux égal ou supérieur à 70 % ».
3. Le parcours de soins est encadré par de nouvelles règles de prise en charge
La réforme de l'assurance maladie a défini de nouvelles règles de prise en charge des dépenses afin d'inciter les assurés à respecter un parcours de soins vertueux.
Ainsi que le souligne le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, « le dispositif repose donc sur le choix du consommateur plutôt que la contrainte : on peut choisir de garder une liberté totale de circulation dans le système de soins, mais on paye pour cette absence de contrainte. C'est sans doute compte tenu des habitudes, de la valeur attachée à la liberté de choix, la seule voie possible dans le contexte français ».
Outre la participation forfaitaire de un euro qui n'est pas une pénalité, ces règles s'organisent autour de deux dispositifs principaux :
- la majoration de la participation de l'assuré ;
- une modification des règles d'intervention des organismes complémentaires pour la prise en charge des dépenses d'assurance maladie.
a) Les mesures de régulation financière prévues la loi du 13 août 2004 en cas de non-respect du parcours de soins
Les mesures de régulation financières ont pour objet de lutter contre le nomadisme médical, ou à tout le moins de sanctionner les assurés ayant recours à des consultations hors parcours de soins.
Le législateur a prévu deux dispositifs.
Le premier concerne les dépenses prises en charge par le régime obligatoire d'assurance maladie . La loi dispose que la participation des assurés peut-être majorée pour les assurés n'ayant pas choisi de médecin traitant ou consultant un autre médecin sans prescription de leur médecin traitant.
Cette disposition a fait l'objet d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2004-504 du 12 août 2004, a considéré que « le montant de la majoration de la participation de l'assuré devra être fixé à un niveau tel que ne soient pas remises en cause les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 » qui garantit le droit à la santé pour tous.
A fin septembre 2005, le décret fixant les cas dans lesquels cette majoration peut être appliqué n'est toujours pas paru, mais la mise en oeuvre du dispositif est toujours prévue pour le 1 er janvier 2006.
Selon les informations publiées par le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, cette majoration visera les « actes et consultations réalisés par des médecins [et] pourra se situer entre 7,5 % et 12,5 % du tarif servant de base au remboursement d'une consultation de spécialiste dans le parcours de soins », soit une pénalité comprise entre 2 et 3,4 euros.
Le second dispositif porte sur la partie de la prise en charge versée par les organismes complémentaires . Afin de coordonner l'intervention du régime obligatoire et des régimes complémentaires, les pouvoirs publics ont souhaité instaurer un nouveau contrat d'assurance santé complémentaire, le « contrat responsable ».
Ce contrat dont la mise en oeuvre est prévue le 1 er janvier 2006, mais dont le contenu détaillé doit être précisé dans un décret à paraître, exclut de façon totale ou partielle la prise en charge des dépassements d'honoraires perçus lorsque l'assuré a consulté un médecin en dehors du parcours de soins.
Une telle mesure pourrait se traduire par une franchise de 7 euros non prise en charge par les complémentaires dans le cadre de leurs contrats. Il est fort à craindre que le retard pris dans la publication de ce deuxième décret contrarie sa mise en oeuvre prévue pour le 1 er janvier 2006.
Au total, pour la consultation d'un spécialiste hors parcours de soins, la majoration de la participation de l'usager pourra atteindre la somme de 10,5 euros par consultation : en sus de l'euro de participation forfaitaire, viendront s'ajouter 2,5 euros de pénalité appliquée par le régime obligatoire et une franchise de 7 euros non prise en charge par les organismes complémentaires.
Au vu de ces projets, la confédération des syndicats médicaux français (CSMF) a demandé au Gouvernement d'alléger les pénalités hors parcours de soins et d'accepter le principe d'un moratoire réservé aux jeunes médecins (leurs patients ne seraient pas pénalisés) afin de leur permettre de se constituer une patientèle. Cette proposition sera examinée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
b) Les résultats à attendre d'un tel dispositif
Dans son rapport de septembre 2005 7 ( * ) , la Cour des comptes souligne que « les études menées pour déterminer dans quelle mesure la hausse du coût des soins à la charge des assurés modifie leurs comportements sont rares ».
Elle rappelle que chercher à modifier les comportements en augmentant la contribution financière des assurés se heurte à plusieurs limites. Ainsi :
« - une mesure de responsabilisation financière des assurés ne peut influer sur les comportements que si elle est lisible pour l'assuré ;
« - l'action par les coûts peut comporter des effets pervers. Elle peut être, dans certains cas, socialement inéquitable, lorsque le reste à charge touche les ménages modestes qui ne sont pas protégés par la CMUC ;
« - enfin, l'importante concentration de la consommation de soins sur un petit nombre d'assurés réduit l'impact potentiel des actions sur les coûts. Les 5 % plus gros consommateurs concentrent en effet 51 % des dépenses de santé et 60 % des montants remboursés par la sécurité sociale. »
L'efficacité des mesures prises ne pourra donc être mesurée que plusieurs mois après leur entrée en vigueur.
Un tel dispositif souligne que le principal défi à relever pour améliorer la coordination des soins et optimiser les dépenses de santé consiste à obtenir que chaque acteur prenne sa part de responsabilité et change ses comportements.
B. DES OBJECTIFS DE MAÎTRISE MÉDICALISÉE EN CONTREPARTIE DE NOUVEAUX TARIFS DE CONSULTATION
La réforme de 2004 confirme le choix déjà énoncé par le Gouvernement de développer des outils de maîtrise médicalisée en lieu et place de la maîtrise comptable dont le système des lettres clés flottantes était le symbole.
Pour ce faire, on l'a vu, la loi organise un parcours de soins, met en place des outils de liquidation médicalisée et prévoit des sanctions en cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale.
C'est toutefois au travers des conventions régissant les rapports entre l'assurance maladie et les professionnels de santé, et plus particulièrement celle, disposant de la charge symbolique la plus forte, négociée avec les médecins, que les principes de la maîtrise médicalisée prennent toute leur signification.
Une déclaration de principe est incluse dans la convention pour rappeler que : « le caractère universel, obligatoire et solidaire de l'assurance maladie ne pourra perdurer qu'au prix d'une action volontariste et résolue impliquant l'ensemble du corps médical dans un effort collectif visant à favoriser le bon usage des soins et le respect des règles de la prise en charge collective. »
Ces principes sont ensuite déclinés sous une forme opérationnelle autour d'objectifs chiffrés d'économies et de contreparties financières dont le versement est lié à l'obtention des résultats.
1. Les objectifs de la maîtrise médicalisée fixés par la convention
La maîtrise médicalisée étant fondée sur le développement de la qualité, sur le principe d'une optimisation de la dépense obtenue à la fois par le développement de la qualité des soins et par le respect des règles de prise en charge, la convention organise des objectifs autour de trois axes principaux :
« - étendre le champ des recommandations de bonne pratique à l'ensemble des soins faisant l'objet d'une prise en charge collective ;
« - développer l'information des médecins et des patients sur les règles de prise en charge collective dès lors qu'elles touchent au taux de remboursement de certaines prestations ;
« - parvenir à une inflexion significative des dépenses de remboursement de certains produits de santé dès lors que, en comparaison avec des pays comparables sur le plan sanitaire, les évolutions constatées apparaissent manifestement sans rapport avec les besoins de santé. Cette optimisation des pratiques peut alors prendre la forme d'accords de bon usage de soins au sens de l'article L. 162-12-17 du code de la sécurité sociale . »
a) Le principe : la fixation d'objectifs annuels
Une fois déterminés les moyens nécessaires au déploiement de la maîtrise médicalisée, ces derniers sont énumérés sous la forme d'une liste annuelle d'objectifs quantifiés et régionalisés et font l'objet d'un engagement de la part des partenaires conventionnels.
La convention prévoit que chaque année, avant le 15 décembre, les syndicats signataires de la convention et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) définissent les nouveaux objectifs en matière de maîtrise médicalisée. Ces dispositions font l'objet d'un avenant qui « pourra également prévoir les modalités selon lesquelles une partie des dépenses effectivement évitées pourra être utilisée pour valoriser la rémunération des actes médicaux. »
Pour l'année 2005, la convention retient un objectif de 998 millions d'euros d'économies qui se décompose ainsi :
- un infléchissement de 10 % de la prescription des antibiotiques (91 millions d'euros) ;
- un infléchissement de 10 % de la prescription des anxiolytiques et des hypnotiques (33 millions d'euros) ;
- une baisse de 1,6 % de la prescription d'arrêts de travail (150 millions d'euros);
- un infléchissement de 12,5 % du montant des remboursements de statines (161 millions d'euros) ;
- un meilleur respect de la réglementation relative à l'ordonnancier bizone et des feuilles de soins permettant une juste attribution des dépenses sans rapport avec une affection de longue durée (455 millions d'euros).
Les premiers bilans de la maîtrise conventionnelle ont été tirés à l'occasion de la préparation du PLFSS pour 2006.
Ainsi, le directeur général de l'UNCAM a appelé les médecins à redoubler d'efforts pour atteindre les objectifs d'économies fixés pour 2005. Parmi les thèmes retenus, seul le poste « arrêts de travail » semble être en mesure d'atteindre, voire de dépasser, l'objectif assigné pour 2005. Les autres objectifs, malgré une bonne acceptation des priorités retenues, présentent pour l'instant des résultats plutôt décevants. Toutefois, l'objectif fixé en matière de réduction des prescriptions de statines a provoqué des incompréhensions entre les médecins et la CNAMTS, ceux-là s'interrogeant sur la pertinence scientifique de cette réduction. Il convient donc de souligner que l'intention des partenaires conventionnels n'est pas de restreindre la liberté de prescription des médecins mais bien de leur demander de s'assurer que les posologies utilisées soient conformes aux recommandations de l'Agence française de sécurité sanitaire et des produits de santé (AFSSAPS).
L'issue de ce débat est déterminante pour le développement de la liquidation médicalisée des dépenses prévue par la loi du 13 août 2004.
b) Un suivi paritaire et décentralisé
Les engagements conclus à l'occasion de la convention font l'objet d'un suivi paritaire. Ces organismes paritaires ont un mode de fonctionnement défini en commun et sont installés au niveau national, régional et départemental.
La commission paritaire nationale (CPN) décide des actions à mener afin d'assurer la réussite de la politique conventionnelle. Ses travaux portent sur l'ensemble des domaines régis par le champ de la négociation conventionnelle (la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, les référentiels médicaux, - le suivi et l'évaluation annuelle du dispositif du médecin traitant et du parcours de soins coordonnés, le suivi des dépassements d'honoraires et de leur évolution, la formation professionnelle conventionnelle, la permanence des soins, l'installation des médecins libéraux dans les zones démographiquement défavorisées).
Le rôle principal de la CPN est de préparer les avenants et annexes à la convention. Elle constitue par ailleurs la commission d'appel pour les mesures de mise hors convention d'une durée supérieure à un mois ou pour une décision de suspension et de prise en charge de cotisations sociales d'une durée supérieure à six mois.
Les commissions paritaires régionales et locales sont chargées de la mise en oeuvre déconcentrée de la politique conventionnelle.
Ces commissions jouent un rôle non négligeable en cas de non-respect des dispositions conventionnelles. La commission paritaire locale sanctionne en première instance les manquements aux règles du code de la sécurité sociale, les commissions régionales et nationale étant des instances d'appel dont la compétence est activée en fonction de la gravité des sanctions prononcées.
Le développement de ces commissions et les compétences qui leur sont attribuées sont bien le gage d'une meilleure association des médecins à l'organisation du système de santé au travers de la négociation conventionnelle.
2. Le développement du contrôle médicalisé
La promotion de la maîtrise médicalisée est fondée sur l'évolution des comportements et la coopération entre les différents acteurs du système de soins. Toutefois, la réforme ne néglige pas le développement de contrôles destinés à prévenir les gaspillages, les abus et les fraudes. Ce contrôle vient compléter l'ensemble du dispositif mis en oeuvre pour faire évoluer les comportements.
Cette mission de contrôle confiée à l'assurance maladie sera développée en collaboration avec les professions de santé, dans le cadre des négociations conventionnelles, elle fera également l'objet de priorités définies par l'assurance maladie.
En cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale des sanctions seront appliquées.
a) Un nouveau plan de contrôle de la CNAMTS
Le programme de contrôle et de lutte contre les fraudes annoncé par l'assurance maladie respecte l'esprit de la réforme et tient compte des priorités établies par les partenaires conventionnels.
Dans le cadre de la lutte contre les abus, quatre thèmes prioritaires ont été retenus en raison de leur poids financier dans les dépenses de santé.
Les dépenses de soins prises en charge indûment à 100 % au titre des affections de longue durée
Les études menées par la CNAMTS montrent qu'une partie des dépenses de soins sans lien avec l'affection de longue durée sont facturées à l'assurance maladie pour un remboursement à 100 % alors qu'elles devraient l'être au taux normal de 35 % ou 70 % selon les cas. Pour le seul poste médicament, ce non respect de l'ordonnancier représente une dépense supplémentaire de 500 millions d'euros par an. L'assurance maladie sera donc amenée à contrôler les prescripteurs ou les assurés dont la prise en charge indue à 100 % est avérée.
Les arrêts de travail
Les contrôles menés jusqu'à présent par l'assurance maladie permettent d'évaluer à 6 % les arrêts de travail non justifiés médicalement. A partir de 2005, les indemnités journalières maladie de moyenne durée seront systématiquement contrôlées et le nombre de contrôle des arrêts de courte durée sera porté à 120.000 contre 100.000 en 2004.
Les conditions de prise en charge
Les études réalisées par la CNAMTS font apparaître que la prescription de ces médicaments, utilisés dans la lutte contre le cholestérol, va au-delà des recommandations médicales émises par les autorités sanitaires puisque près de deux tiers des patients ne répondent pas à ces critères. La justification médicale de ces prescriptions sera donc contrôlée par les médecins conseil.
Les transports en ambulance
L'objectif est de contrôler la justification médicale des prescriptions de transports en ambulance.
Pour atteindre ces objectifs, l'assurance maladie mène à bien une réorganisation de ses moyens d'intervention et prévoit la création d'une cellule nationale de lutte contre les fraudes. Elle dispose par ailleurs de nouveaux outils de sanction prévus par la loi du 13 août 2004.
b) La liquidation médicalisée des prestations
La réforme de l'assurance maladie a ouvert aux caisses la possibilité « de vérifier le respect des règles médicales et administratives avant le remboursement d'une prestation » et de s'assurer du respect des recommandations de bonne pratique cliniques et des référentiels médicaux.
Cette liquidation médicalisée vise :
- les indemnités journalières ;
- les conditions dans lesquelles les personnes atteintes d'une affection de longue durée (ALD) peuvent continuer à bénéficier de ce statut ;
- les actes et prestations réalisés par un professionnel de santé et pris en charge par l'assurance maladie (nomenclature générale des actes professionnels et classification commune des actes médicaux) ;
- les médicaments ;
- les dispositifs médicaux.
L'inscription sur ces listes peut être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient, ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation.
Les actes et prestations doivent également respecter le contenu des recommandations de bonne pratique cliniques et de références professionnelles mentionnées à l'article L. 162-12-15 du code de la sécurité sociale.
Enfin, les caisses et le service médical peuvent vérifier le respect des contrats de bonnes pratiques, des contrats de santé publique, des contrats conclus entre les URCAM et les groupements de professionnels de santé exerçant à titre libéral et des accords de bon usage des soins.
Ces dispositions s'inscrivent dans le prolongement des travaux menés en 2004 par le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie dont le rapport indiquait que : « l'admission au remboursement peut être médicalisée, c'est-à-dire dépendante d'un certain contexte de soins. Ce principe de médicalisation du périmètre des biens et services remboursables signifie que les priorités collectives ne doivent pas seulement s'exprimer au moment de l'inscription de l'acte ou du produit mais aussi sur la manière dont le soin sera exécuté, la notion même de médicalisation impliquant une participation active des professionnels de santé. »
c) Le recours à des sanctions financières en cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale
L'application de sanctions en cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale répond à une double nécessité : tout d'abord compléter les moyens mis en oeuvre pour modifier les comportements des assurés et des professionnels de santé, ensuite répondre à une demande de la CNAMTS qui souhaitait depuis plusieurs années un aménagement de l'arsenal de sanctions à sa disposition.
La loi du 13 août 2004 a répondu à cette demande. Elle a accordé au directeur d'un organisme local le pouvoir de prononcer une sanction financière à l'encontre des professionnels de santé, des assurés et des établissements de santé.
Cette sanction est applicable lorsque la violation des dispositions du code de la sécurité sociale conduit à un remboursement ou à une prise en charge indus, même lorsqu'ils ne sont pas effectifs mais simplement transmis pour liquidation à l'assurance maladie.
Le directeur prononce la sanction après avis d'une commission spécialisée, constituée au sein de chaque caisse primaire. Lorsqu'une pénalité est envisagée à l'encontre d'un des leurs, les professionnels de santé participent aux travaux de la commission.
Le montant de la sanction est proportionnel à la gravité des faits. Il ne peut excéder deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, soit 5.032 euros en 2005. Ce montant est doublé en cas de récidive.
Afin de respecter les droits de la défense, le montant de la pénalité et les faits reprochés sont communiqués à la personne, ou à l'établissement en cause, afin que puissent être présentées des observations dans un délai d'un mois, au terme duquel la sanction peut être rendue exécutoire.
La mesure prononcée est motivée. L'organisme de sécurité sociale est en droit de mettre en oeuvre des procédures d'avertissement, de mise en demeure et de contrainte, assorties de pénalités de retard.
Le décret n° 2005-1016 du 23 août 2005 précise la liste des inobservations du code du travail qui peuvent être sanctionnées et fixe le montant des pénalités. Sont ainsi visés :
- pour les assurés, de fausses déclarations relatives à leur état-civil, la résidence, la qualité d'assuré ou leurs ressources dans le but d'obtenir ou de faire obtenir une prestation d'assurance maladie ou d'accident du travail ;
- pour les employeurs, de fausses attestations ayant pour conséquence la majoration du montant des indemnités journalières servies ;
- pour les professionnels de santé libéraux et les médecins hospitaliers dans le cadre de leur activité libérale, le détournement de l'usage de la carte Vitale, le non-respect de l'obligation de justifier les arrêts de travail et les transports qu'ils prescrivent, le non-respect de l'obligation de mentionner le caractère non remboursable des produits, prestations et actes qu'ils prescrivent, le non-respect des conditions de prise en charge ou de prescription prévue lors de l'inscription au remboursement par l'assurance maladie des actes produits ou prestations, le manquement aux règles de facturation, erreur de cotation ou absence de réalisation d'une prestation facturée.
Les sanctions financières afférentes sont fixées en fonction de la gravité des faits reprochés :
- de 75 à 500 euros lorsque le montant présenté indûment au remboursement ou indûment mis à la charge de l'assurance maladie est compris entre 0 et 500 euros ;
- de 125 à 1.000 euros lorsque le montant présenté indûment au remboursement ou indûment mis à la charge de l'assurance maladie est compris entre 500 et 2.000 euros ;
- de 500 euros à deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (5.032 euros en 2005) lorsque le montant présenté indûment au remboursement ou indûment mis à la charge de l'assurance maladie est supérieur à 2.000 euros.
Dans son rapport 2005 précité, la Cour des comptes fait état des résultats de la politique de contrôle développée par la CNAMTS entre le dernier trimestre 2003 et la fin 2004. Sur 4.023 contrôles opérés , « 923 (23,9 %) ont donné lieu à un contentieux (ordinal, conventionnel ou pénal), 1.438 (35,7 %) ont fait l'objet d'un recouvrement d'indus (29 millions d'euros récupérés) et 29,6 % ont [fait l'objet d'] un retour d'information (visites confraternelles, courriers). Les autres dossiers ont été classés sans suite. Ainsi sur quinze mois, 1,5 % des professionnels de santé libéraux ont été contrôlés et 0,9 % sanctionnés. »
* 1 Discours prononcé le 21 septembre 2004 à l'occasion de l'inauguration des nouveaux locaux de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).
* 2 Application de la loi relative à l'assurance maladie, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 2208, mars 2005.
* 3 Tarif officiel de l'acte de soin.
* 4 Un acte clinique correspond à l'examen d'un patient avec un interrogatoire et un examen physique (consultations, visites).
* 5 Un acte technique nécessite un geste technique réalisé ou non à l'aide d'un appareillage (actes de radiologie, interventions chirurgicales, etc..).
* 6 MG-France, Fédération nationale de la mutualité française.
* 7 Cour des comptes - La sécurité sociale - septembre 2005.