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II. LES ORIENTATIONS À PRENDRE EN COMPTE POUR L'AVENIR

Le récent rapport rédigé par MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux pour le Conseil d'analyse économique (CAE), repose sur des analyses proches de celles de la commission des finances. Telle est la raison pour laquelle il a semblé utile d'en rendre compte même s'il ne peut à l'évidence être appliqué en l'état.

Il faut y voir également l'occasion, bien que les propositions qu'il contient ne tendent en aucune façon à préconiser l'application d'une « flat tax », de réfléchir à l'équilibre qu'il faut trouver, au sein de notre modèle fiscal, entre les principes de progressivité et de proportionnalité.

A. LE RAPPORT DE MM. CHRISTIAN SAINT-ETIENNE ET JACQUES LE CACHEUX

1. Un rapport attendu

Le Conseil d'analyse économique (CAE) a récemment publié un rapport de MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux, intitulé « Croissance équitable et concurrence fiscale », proposant une réforme d'ensemble de la fiscalité directe.

Ce rapport était d'autant plus attendu que sa publication s'était heurtée à certaines difficultés. Lors de son audition par votre commission des finances, le 22 juin 200523(*), M. Christian Saint-Etienne a indiqué que si ce rapport, qui avait été remis au Premier ministre le 2 juin 2005 et avait fait l'objet de certaines « fuites » dans la presse, n'avait alors pas été publié, c'était parce que sa présentation au Premier ministre, qui aurait dû avoir lieu le 16 juin 2005 et constituer un préalable à sa publication, avait été reportée sine die après le changement de gouvernement. Il a par ailleurs précisé que c'était la première fois que le Premier ministre, en l'occurrence M. Jean-Pierre Raffarin, avait dû lui-même autoriser la réalisation d'un rapport du Conseil d'analyse économique, et qu'il n'avait pas été autorisé à remettre un document écrit à votre commission des finances.

Le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, a bien entendu demandé communication dudit rapport.

Après l'avoir transmis à votre commission des finances, le gouvernement a finalement décidé d'autoriser sa publication, en octobre 2005.

2. La réforme de la fiscalité directe préconisée par le rapport

Le rapport du CAE propose une réforme des principales impositions directes, représentant globalement 12 points de PIB, soit l'impôt sur le revenu (IR), l'impôt proportionnel sur les plus-values, la CSG, l'ISF, les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) et l'impôt sur les bénéfices des sociétés (IS). Il n'englobe pas en revanche dans le champ de l'étude une éventuelle réforme de la TVA.

a) Un double objectif d'efficacité économique et d'équité

La réforme proposée par le CAE poursuit un double objectif d'efficacité économique et d'équité fiscale.

(1) Améliorer l'efficacité économique

Dans un souci d'efficacité économique, le rapport propose d'alléger la fiscalité des entreprises, en ramenant le taux d'IS à 18 %. En effet, si le taux d'IS des petits Etats européens converge vers 12-13 % (ce qui correspond notamment au taux pratiqué par l'Irlande et l'Estonie), celui des grands Etats européens converge vers 18-19 %. Les auteurs du rapport estiment en effet que les grands pays, qui offrent des marchés importants et des effets d'agglomération significatifs, peuvent maintenir des taux d'imposition légèrement supérieurs à des petits pays périphériques.

Cet allégement de l'IS réduirait les recettes fiscales de 1 point de PIB, soit environ 15 milliards d'euros. Dans le même souci d'efficacité économique, il est proposé d'alléger la fiscalité pour les hauts revenus.

Bien qu'ils n'avancent pas de chiffrage précis à cet égard, les auteurs du rapport estiment que la réforme proposée augmenterait de manière importante la croissance du PIB. Ainsi, « le nouveau système fiscal français conduirait à une rapide expansion de la production, des revenus et donc des bases d'imposition. A nouveaux taux donnés, les recettes fiscales progresseraient significativement et ramèneraient rapidement les finances publiques à l'équilibre ».

Lors de son audition par votre commission des finances, M. Christian Saint-Etienne a estimé que la réforme permettrait de porter à moyen terme la croissance de l'économie française à 3-3,5 % par an.

Si, comme on le verra ci-après, l'accent mis sur les conséquences de la concurrence fiscale est excessif selon certains économistes, la réforme proposée fait l'objet d'un consensus de la part des économistes. Ils considèrent qu'il est économiquement souhaitable que le système fiscal repose sur des bases larges et des taux faibles, qu'il soit simple, et que les hauts revenus ne soient pas lourdement taxés.

(2) Augmenter les revenus des plus pauvres

Dans le souci précité d'équité fiscale, la réforme proposée par le CAE prévoit également d'accroître les revenus des individus se situant dans le premier décile de revenus :

- les ménages gagnant moins de 7.500 euros ou 10.000 euros par part (selon le scénario) ne paieraient pas d'IRPP ;

- la CSG serait totalement déductible de l'IRPP, et un crédit d'impôt de CSG serait instauré, plafonné, selon le scénario, à 600 euros24(*) ou 900 euros pour une personne seule, ce qui correspond à un revenu de respectivement 4.600 euros et 7.500 euros.

(3) Deux scénarios

On l'a vu, la réforme repose sur l'allégement de l'IS, pour un coût d'environ 1 point de PIB. Le CAE distingue deux cas de figure :

- dans un premier scénario (scénario A), cette charge serait reportée sur les ménages : ce sont les classes moyennes qui financeraient l'allégement de la fiscalité des entreprises, le système étant cependant conçu de manière à ce qu'aucun décile de revenus ne voie ses revenus diminuer de plus de 5 % ;

- dans un second scénario (scénario B), cette diminution de recettes fiscales ne serait pas compensée : aucun ménage ne verrait ses revenus diminuer du fait de la réforme, mais, à croissance du PIB inchangée, les prélèvements obligatoires diminueraient, ce qui aurait des conséquences dommageables sur le solde public si le supplément de croissance attendu n'avait pas lieu ou était insuffisant pour compenser ce phénomène, et si les dépenses publiques n'étaient pas réduites.

Dans les deux cas, les individus situés dans les deux déciles extrêmes de la distribution des niveaux de vie initiaux gagneraient en moyenne à la réforme.

Gain à la réforme en fonction du revenu initial

Source : Conseil d'analyse économique

* 23 Bulletin des commissions n° 30 de la semaine du 25 juin 2005.

* 24 Par exemple, si une personne seule doit 1.500 euros de CSG, elle n'acquitte que 900 euros. Si elle doit 400 euros, elle ne paie rien.