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La notion de préférence communautaire

 

EXAMEN EN DÉLÉGATION

La délégation s'est réunie le mercredi 30 novembre 2005 pour l'examen du présent rapport.

M. Jean Bizet :

Je me contenterai de rappeler les principales conclusions du rapport :

1. La notion de préférence communautaire n'a plus de support juridique dans les traités. La Cour de Justice de Luxembourg l'a affirmé tout récemment, le 10 mars 2005, à l'occasion d'un contentieux qui opposait l'Espagne au Conseil sur une mesure de libéralisation du commerce de thon. En revanche, c'est une notion politique, qui peut, en tant que telle, être un choix des décideurs de l'Union.

2. En termes réels, la préférence communautaire existe, mais elle est résiduelle. En effet, elle se traduit par l'existence d'un tarif extérieur commun. Les droits de douane de l'Union sont en moyenne peu élevés, 6,5 % selon l'OMC, mais ce chiffre cache une protection plus importante pour le domaine agricole (10 %) et surtout pour certains produits agricoles comme le lait, les céréales ou la viande, avec des taux par produit allant jusqu'à plus de 200 %.

3. Ce tarif extérieur, symbole de la préférence communautaire, n'est presque plus utilisable comme instrument, en raison de nos engagements internationaux, et notamment de la consolidation de nos droits de douane auprès de l'OMC. Au contraire, des pressions constantes s'exercent sur l'Union européenne pour qu'elle réduise encore ses droits de douane, essentiellement sur les produits agricoles. C'est l'enjeu du cycle de négociations commerciales lancé à Doha et l'un des points de l'accord signé à Genève le 1er août 2004. Cela ne signifie pas qu'il faut abandonner toute protection, mais que celle-ci sera concentrée sur une liste de produits sensibles. En tout état de cause, toute mesure unilatérale de relèvement de ses tarifs douaniers par l'Union européenne se traduirait immédiatement par des plaintes de nos concurrents, une condamnation par l'organe de règlement des différends de l'OMC et à tout le moins, le versement de compensations. L'exemple des décisions prises en 2002 sur l'acier par les États-Unis montrent que ce type de mesures protectionnistes est voué à l'échec, sans compter l'utilité économique contestable de ces démarches. La création d'instruments financiers, du type « fonds d'adaptation à la mondialisation », et l'aide à la reconversion me semblent plus efficaces.

4. Que peut faire l'Union si elle ne peut utiliser la protection tarifaire ? l'Union européenne doit promouvoir ses valeurs, notamment en termes de respect de l'environnement, de normes sociales etc...et ainsi, d'une certaine manière, exporter son modèle. Certes, il faut remarquer que l'Organisation mondiale du commerce ne permet pas d'inclure dans les négociations commerciales des thèmes comme ceux-ci, mais des liens peuvent être faits grâce aux résultats obtenus dans d'autres organisations, comme l'ONU pour l'environnement (protocole de Kyoto), l'Organisation internationale du travail pour les normes sociales, ou l'UNESCO (convention sur la diversité culturelle). Il faut également faire observer que, sous réserve de non discrimination, l'article XX du GATT permet des restrictions à la libéralisation pour un certain nombre de motifs légitimes (santé publique, environnement, protection des espèces). L'OMC condamne cependant toute utilisation abusive de cette clause, comme l'a montré un contentieux opposant les États-Unis et des pays tiers sur le thème de la protection des tortues.

5. Jusqu'à présent, l'Union européenne n'est pas parvenue à faire adhérer les pays en développement à sa stratégie en faveur de certaines préférences communautaires. Cela se traduit donc par des mécanismes incitatifs, comme le système des préférences généralisées (SPG) qui est désormais lié pour les pays les plus pauvres à la ratification de certaines conventions internationales.

6. Faire jouer la préférence communautaire, c'est également permettre à l'Union de faire respecter les « règles du jeu ». Il serait faux de dire que l'Union ne défend pas ses droits : les chiffres de l'OMC montrent exactement le contraire, c'est l'Union qui dépose le plus de plaintes, notamment contre les États-Unis, et qui obtient le plus souvent gain de cause. Pour autant, des efforts restent à faire dans le domaine du respect de la propriété intellectuelle, et notamment dans le cadre des accords bilatéraux, avec des pays comme la Chine. Il faut aussi lutter contre le rachat de marques qui s'apparente à un pillage pur et simple du patrimoine communautaire. Enfin, comme vous le savez, je suis sensible à la défense des indications géographiques protégées dans le domaine agricole.

7. Pour finir, la préférence communautaire ne peut se passer d'un politique véritablement offensive en faveur de la recherche-développement, de l'innovation, et de tout ce qui participe à la stratégie de Lisbonne. C'est une nécessité absolue pour conserver notre avance technologique, et plus largement un atout pour que nos entreprises se valorisent à l'étranger. Faire valoir « l'excellence communautaire » dans le domaine du développement durable, de l'environnement, etc, c'est ouvrir de nouveaux marchés d'avenir aux entreprises européennes.

M. Roland Ries :

Je n'ai pas de désaccord avec le contenu du rapport qui vient d'être présenté. La préférence communautaire, dans l'esprit de nos concitoyens, c'est un moyen de lutter, par une préférence jouant en faveur des produits européens, contre le libéralisme et contre les rapports de force qui dominent au niveau mondial. On peut comprendre cette logique lorsque l'on considère les distorsions de concurrence énormes que nous avons avec la Chine en raison de ses très faibles coûts de main-d'oeuvre. Mais s'orienter dans cette direction, c'est aussi prendre le risque de ne plus pouvoir exporter nos propres produits ou nos propres services. La notion classique de préférence communautaire, s'appuyant sur des barrières douanières, est simple, mais elle nous expose à des mesures de rétorsion qui, globalement, pourraient nous être préjudiciables. On ne peut oublier que des barrières, cela joue dans les deux sens. Il faut donc, à partir de ce constat, s'interroger sur le contenu de la notion de préférence communautaire, pour l'avenir. Serait-il utopique de remplacer les barrières douanières par la mise en avant d'un modèle de développement, tenant compte par exemple de la protection de l'environnement, des préoccupations sociales, de la protection des espèces menacées ? Ce modèle n'a-t-il pas un prix qui pourrait, d'une certaine manière, s'intégrer dans une nouvelle notion de préférence communautaire ? Ne pourrait-on pas « monnayer » au niveau international ces préoccupations, malgré l'environnement libéral mondial actuel qui est marqué par le moins-disant ? Je me rends bien compte que ce projet serait difficile à faire partager au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour autant, je me rends compte qu'il existe certaines niches qui sont insuffisamment exploitées. Même si la notion traditionnelle de préférence communautaire n'existe plus, il reste nécessaire de trouver une alternative à un modèle universel qui est le modèle libéral ou ultra-libéral. Il faut donc refonder le concept de la préférence communautaire sur une autre base que celle purement défensive qui a été la sienne dans le passé.

M. Robert Bret :

Ce rapport est complet et intéressant, notamment sous l'angle juridique, puisqu'il constate l'existence d'une jurisprudence dans ce domaine et qu'il fait un bon état des lieux. Nous sommes là au coeur des enjeux planétaires actuels et du prochain sommet de l'Organisation mondiale du commerce. Mais l'exportation de notre modèle de développement, avec ses normes sociales et environnementales et notre qualité de vie, est-ce suffisant, compte tenu des différences qui existent entre le Nord et le Sud ? L'Europe est-elle en état de faire des propositions concrètes ? Il est souhaitable que s'engage un débat de fond. Si la réunion de l'Organisation mondiale du commerce à Hong Kong est un échec, l'Union européenne ne devra-t-elle pas aborder la question de la refondation des négociations commerciales internationales dans un autre cadre ? Ces pesanteurs libérales, auxquelles faisait référence Roland Ries, sont maintenant ressenties comme un obstacle au développement humain et équilibré de la planète et les pays émergents ou en retard de développement soulignent que cette situation ne peut plus durer. Je crois qu'il faut que nous poursuivions notre réflexion dans le cadre d'un débat en séance plénière du Sénat. Nous n'en serons pas quittes avec une réponse immédiate, car il faut s'interroger sur l'avenir du libre-échange et du libéralisme, en prenant en compte l'ensemble des disparités Nord-Sud, si nous voulons trouver d'autres éléments de régulation que la guerre économique et d'autres décideurs que les marchés financiers. C'est un débat de société dans lequel nous entrons les uns et les autres avec des options parfois différentes. Le travail que nous avons fait a été passionnant, mais nous n'avons accompli qu'une petite partie du chemin.

M. Jean François-Poncet :

Je voudrais souligner l'importance de ce rapport, très équilibré, qui mérite une large diffusion. Je suis en plein accord avec ses conclusions, qui sont les seules conclusions qu'on puisse tirer aujourd'hui. Mais, quand je constate que, au plus haut niveau de l'État, on parle de la résurrection de la « préférence communautaire », j'ose dire qu'on trompe le peuple. Il faut placer le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères devant les réalités juridiques. Parmi ces réalités juridiques figure le constat que cette question ne relève pas de la France seule : nous avons renoncé à la souveraineté tarifaire en signant le traité de Rome. Pour changer d'orientation, il faudrait recueillir le soutien d'une majorité de nos partenaires, ce qui est illusoire. Il est en effet exclu que l'Allemagne, qui n'a jamais eu autant d'excédents commerciaux qu'aujourd'hui, envisage de relever les protections tarifaires, compte tenu des rétorsions auxquelles elle s'exposerait de la part des pays avec lesquels elle réalise ses excédents. Je crois d'ailleurs me souvenir que la Commission négocie sur la base d'un mandat adopté à la majorité qualifiée. L'idée selon laquelle la France pourrait mettre le pied dans la porte avant d'aller à Hong Kong me semble vaine, sauf à invoquer le compromis de Luxembourg ! En revanche, ce qui me semble politiquement fondamental, c'est de relancer l'Europe en modifiant, auprès de l'opinion, l'image d'une Europe « cheval de Troie » de la mondialisation. C'est pourquoi il faut s'allier avec les États-Unis pour introduire des clauses sociales - interdiction du travail des enfants, du travail des prisonniers - auxquelles sont très attachés les syndicats américains. Il faut aussi avoir une politique défensive « à l'américaine » avec les clauses anti-dumping, qui, certes illégales, permettent néanmoins de gagner trois années de protection. Il faut être réalistes dans ces domaines. Il s'agit aussi d'être offensifs, en développant les secteurs où nous sommes compétitifs. Il faut préparer la France à la mondialisation, en utilisant toute une panoplie de moyens, sauf celui de la préférence communautaire !

M. Jean Bizet :

La question de la préférence communautaire est un sujet très important qui arrive à point nommé compte tenu de l'échéance de Hong Kong. Le discrédit actuel de l'Europe vient effectivement d'une conception de type « ligne Maginot » de l'Union européenne. Pour ce qui est de l'architecture de l'OMC, qui repose sur le multilatéralisme et l'existence d'un juge des différends, il me semble difficile d'imaginer mieux. Mais, à côté de l'OMC, chargée de réguler le marché, il conviendrait de faire monter en puissance des institutions qui pourraient faciliter l'entrée des pays en voie de développement dans une bonne gouvernance, en les incitant par exemple à mieux respecter l'environnement en matière agro-alimentaire. Sans quoi les agriculteurs européens continueront à être confrontés à des distorsions évidentes de concurrence. Il faut aussi que la Chine cesse d'être le plus grand opérateur de contrefaçon du monde. Pour autant, ce pays, qui forme chaque année 400 000 ingénieurs, commence maintenant à se préoccuper sérieusement de la protection de ses inventions par des brevets. Je rejoins enfin notre collègue Jean François-Poncet sur l'urgence d'informer complètement et correctement nos concitoyens sur la réalité de la situation en matière de préférence communautaire.

M. Roland Ries :

Je vous rejoins tout à fait sur le constat de la disparition de la préférence communautaire classique : il est impossible juridiquement de s'y référer. Partant de ce constat, il y a deux attitudes possibles. Soit on considère que seuls comptent  les deux critères principaux de la concurrence sur le marché mondial : le prix et la qualité. Soit on cherche à remplacer la préférence communautaire par l'intégration, dans les systèmes de productions, d'éléments qui, jusqu'à présent, n'étaient pas pris en compte : respect de l'environnement, interdiction du travail des enfants, clauses sociales, aménagement du territoire. Ce sont ces éléments qu'il faudrait pouvoir introduire dans le jeu des échanges actuellement marqués par le libéralisme ou plutôt l'ultralibéralisme universel. Si nous ne le faisons pas, alors notre avenir est sombre, car, dans la compétition mondiale actuelle, nous avons de lourds handicaps. Faute de pouvoir promouvoir un mode de production intégrant ces préoccupations, on restera en permanence sous la pression de la recherche des prix les plus faibles, quelles qu'en soient les conséquences pour l'environnement, le développement durable ou la protection sociale. Profitons de cette situation pour promouvoir un nouveau mode de développement et abandonnons le terme de « préférence communautaire ».

M. Jean Bizet :

Nous avions trouvé l'expression « excellence communautaire », expression peut-être un peu présomptueuse.

M. Jean François-Poncet :

Plutôt que de parler d'« excellence communautaire », ne faudrait-il pas utiliser l'expression consacrée de « commerce équitable » ?

M. Pierre Fauchon :

... et de « développement durable » ?

Mme Catherine Tasca :

L'idée que l'on puisse imposer à l'échelle mondiale un certain nombre de grandes normes qui remettraient à égalité les différents pays dans le commerce international souffre d'un décalage considérable dans le temps. On ne va pas arrêter les échanges commerciaux. Chaque jour, ils s'amplifient, alors même que la mise en place de normes environnementales ou sanitaires exige beaucoup de temps parce qu'on a laissé s'installer dans le monde d'énormes disparités de développement. Si l'Union européenne veut monnayer son avancée, c'est-à-dire en définitive maintenir son propre standard, alors elle doit envisager des politiques de coopération et d'aide beaucoup plus développées en direction des pays qui sont aujourd'hui des concurrents à bas prix. Cette question de la préférence communautaire, qui n'est plus invocable aujourd'hui, doit par conséquent nous amener à réfléchir de façon beaucoup plus volontaire, à vingt-cinq, sur la manière d'accompagner l'introduction de ces normes dans les pays concurrents. Aller parler de préoccupations environnementales en Afrique, en Chine ou en Inde est irréaliste. Il n'y a pas d'autre voie possible que celle qui consiste à aider ces pays à s'équiper.

M. André Ferrand :

Le constat est unanimement partagé. Il est clair que les pays émergents ont envie d'un marché aussi ouvert que possible pour écouler leurs productions. Les pays en voie de développement souhaitent lier le commerce à l'aide internationale. L'Europe et les Etats-Unis sont favorables à un marché régulé par l'introduction de critères sociaux et environnementaux. Le plus utile que nous pourrions faire maintenant serait de réfléchir aux conditions de mise en place de cette stratégie de régulation des marchés mondiaux autour des principes du développement durable. Ce pourrait être une suite à ce rapport.

M. Jean Bizet :

Les remarques de Catherine Tasca sur le différentiel de temps entre nos concurrents et l'Union européenne sont très pertinentes. L'Europe peut contribuer à ce rattrapage avec son secteur des services. Les subventions et les aides qu'elle verse déjà devraient en outre certainement tenir compte de ces préoccupations.

M. Bernard Frimat :

Vous battez en brèche un confort qui consiste à rêver d'un tarif extérieur commun pour vingt-cinq pays, d'une préférence communautaire et d'un marché commun protégé au sein de cette zone. Il s'agit d'un rêve qui est en décalage avec la réalité que nous connaissons : celle d'une Europe incapable de se mettre d'accord, notamment sur les questions budgétaires, celle d'une Europe placée devant la perspective d'un échec lors du prochain Conseil européen. L'Europe est bloquée par une absence de volonté politique, bloquée par un Conseil qui n'est plus qu'un instrument de neutralisation respective, et bloquée par une Commission qui tente de revenir sur l'acquis communautaire pour réduire l'Union européenne à une simple zone de libre-échange. Il y a une immense hypocrisie généralisée à croire que la réalité n'est pas celle-là ou à faire croire qu'il est encore temps de la modifier. On pourrait reprendre la formule de Marc Bloch en l'inversant : « là où il n'y a pas de volonté, il n'y a pas de chemin » ! Et c'est également une plaisanterie que de faire croire qu'on en est là parce que le referendum français n'a pas été adopté. Il n'y a plus de destin commun assumé politiquement en Europe.

M. Jean Bizet :

J'adhère malheureusement à ce constat. C'est la triste réalité. Avec ou sans résultat positif au référendum, la situation aurait été la même. La présidence britannique aura, de ce point de vue, été un succès pour la zone de libre-échange voulue par le Royaume-Uni. L'exemple de l'accord sanitaire et phytosanitaire le montre bien. L'Europe, qui avait, dans le passé, fait le choix de refuser les importations de boeufs élevés aux hormones, a perdu par deux fois devant le panel de l'OMC et paie maintenant chaque année 116 millions d'euros d'amende pour maintenir son exception.

M. Simon Sutour :

Je suis effrayé par ce constat et par le fossé qui se creuse entre nos concitoyens et l'Europe telle qu'elle fonctionne. Je crains que ce fossé ne s'agrandisse considérablement à l'avenir. Pour nos agriculteurs, aujourd'hui, même la « préférence communautaire » ne compte plus. Ils voudraient une « préférence nationale » en invoquant des fraudes sur les plantations en Espagne et en Italie, et en mettant en parallèle les contrôles qu'ils subissent et qui sont extrêmement rigoureux. Il ne faut sans doute pas baisser les bras, mais il est désolant de constater le décalage qui existe entre les réflexions théoriques et les préoccupations de nos concitoyens sur le terrain.