O L'ÉVALUATION DE L'IMPACT DES AIDES :
Les développements qui suivent concernent essentiellement les aides du FISAC territorial, c'est-à-dire celles attribuées au titre d'opérations rurales ou urbaines en faveur des entreprises commerciales et artisanales, par opposition aux opérations nationales telles que les actions de développement économique des entreprises.
1. Les mécanismes d'évaluation des résultats par les bénéficiaires
L'article 7 du décret du 5 février 2003 prévoit dans son alinéa 4 que dans les trois mois qui suivent l'achèvement de l'opération, le bénéficiaire fournit des justificatifs sur l'emploi de l'aide reçue et remet au ministre chargé du commerce et de l'artisanat un rapport présentant les effets de l'aide reçue.
Au terme de chaque opération subventionnée, le préfet demande au maître d'ouvrage bénéficiaire de l'aide d'établir un rapport d'évaluation et de bilan censé permettre de mesurer les effets directs ou indirects de cette opération sur les activités commerciales et artisanales et d'apprécier si elle a apporté les résultats attendus. Ce rapport est adressé, pour avis, par le préfet au DRCA et à la DCASPL.
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La réalité est très éloignée de ce que prévoient les textes. En effet, ces rapports d'évaluation et de bilan ne sont pas systématiquement produits et ceux qui existent, le plus souvent très narratifs et peu critiques, ne sont pas satisfaisants et peu utiles pour une évaluation générale des résultats et surtout de l'efficacité des aides. |
2. Des évaluations globales réalisées très ponctuellement
Des évaluations très ponctuelles ont été réalisées, soit, à l'initiative de DRCA, notamment une étude datant de 1999 concernant le bilan des ORAC réalisée dans le cadre d`une réflexion sur « l'évaluation comme outil de management des politiques publiques » par la DRCA des pays de la Loire, soit par la DCASPL, une étude plus récente (septembre 2003) sur l'utilisation des aides par les très petites entreprises (TPE).
a. L'évaluation des ORAC (1994-1998) de la région Pays de la Loire
La synthèse évaluative proposée a mesuré, notamment, l'impact des ORAC au travers de quatre éléments : le chef d'entreprise, l'entreprise, le territoire et les acteurs. Elle a donné les résultats suivants sur les effets de la politique menée :
- l'impact des ORAC sur le chef d'entreprise a été très faible. La formation, qui constitue quasiment le seul levier d'action sur « l'homme », n'a eu que des effets très limités sur l'évolution du comportement des dirigeants et des performances de leurs entreprises, même si l'action de formation, grâce à son caractère obligatoire a permis d'inscrire dans une démarche de formation continue des chefs d'entreprises dont environ 50 % n'y étaient jamais entrés. L'objectif visant à inciter les entreprises à définir de véritables stratégies de développement économique, seul objectif immatériel de l'entreprise, n'a pas été atteint faute de moyens suffisants affectés à cette action.
- l'impact sur l'entreprise est à la fois partagé et diversifié. Pour 30 % des entreprises bénéficiaires, l'impact est inexistant. L'effet déclencheur (sans aide, l'investissement n'aurait pas été réalisé) ne vise que 8 % des entreprises. La capacité de cette politique à produire de l'investissement qui n'aurait pas eu lieu est donc extrêmement limitée. Néanmoins, pour 61 % des entreprises, l'ORAC a joué un rôle incitatif portant sur la volumétrie et/ou sur la date de réalisation.
D'autres effets positifs importants ont été relevés (comme l'impact sur la création et/ou le maintien d'emplois pour 42 % des entreprises, la valorisation de l'entreprise en terme de capacité de transmission - reprise, l'amélioration des conditions de travail pour 95 % des entreprises), mais il a été mesuré que l'ORAC vient accélérer et/ou amplifier des investissements réalisés par des entreprises qui étaient engagées dans une dynamique de croissance et d'investissement forte et largement supérieure à l'échantillon témoin analysé. Les bénéficiaires de cette politique publique sont donc très majoritairement des entreprises qui sont dans un processus constant (avant et après l'ORAC) de consolidation et de modernisation dont la taille (supérieure à 4 salariés) et le statut juridique (sociétés de capitaux) les positionnent dans les plus grandes des TPE.
- l'impact sur le territoire observé n'a pas pu être mesuré de façon satisfaisante, les données collectées étant insuffisantes. Toutefois certaines d'entre elles permettent de présumer d'un impact positif sur l'emploi ; en effet, la réalisation de la moitié des investissements a bénéficié à des entreprises locales (49 % des 28,6 MF d'investissements, dont 71 % des travaux, ont été confiés à des entreprises du territoire et donc injectés dans le tissu économique local.
- l'impact sur les relations entre les acteurs apparaît très hétérogène. Il est inexistant sur la coopération entre les entreprises. Pour les dynamiques intercommunales, il consiste en une consolidation par l'apport d'un champ supplémentaire de mise en oeuvre de l'intercommunalité. Son intérêt porte surtout sur l'amélioration des relations entre les élus et les entreprises et entre les chambres consulaires.
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Globalement le bilan apparaît contrasté dans la mesure où l'objectif des ORAC qui consiste à favoriser une dynamique de développement collectif du tissu commercial et artisanal en milieu rural semble en décalage par rapport aux résultats atteints. En effet, le rôle du FISAC dans le déclenchement de l'investissement s'avère faible. La DCASPL insiste sur les effets positifs relevés sur l'emploi ou sur la transmissibilité des entreprises et considère que la faiblesse de l'impact de ces opérations ne peut être affirmée sans évoquer la modestie de leur coût puisqu'elles ont représenté une dépense de 42.000 € par entreprise dont 30 % pris en charge par l'Etat. |
b. L'utilisation des aides par les TPE
Une étude sur l'utilisation des aides par les TPE a été commandée en septembre 2003 à l'IFOP. A partir d'un échantillon national représentatif de 404 TPE et d'un échantillon de 493 TPE aidées, elle a consisté en l'examen de quatre dispositifs d'aides à des TPE (exonération du premier salarié ; fonds de garantie Sofaris ; exonérations ZFU ; subvention ORAC). Elle montre que les aides à la modernisation des entreprises accordées dans le cadre d'opérations collectives financées par le FISAC en milieu rural donnent des résultats positifs, meilleurs que ceux des entreprises non aidés et de caractéristiques semblables :
- chaque entreprise a créé en moyenne 0,9 emploi entre 1999 et 2003 (+ 0,5 pour l'échantillon national d'entreprises et + 0,2 pour les entreprises non aidées);
- leur chiffre d'affaires a progressé pour 63% d'entre elles (+57 % pour l'échantillon national d'entreprises et + 49 % pour les entreprises non aidées);
- ces entreprises ont été nombreuses (95 %) à réaliser des investissements (+ 76 % pour l'échantillon national d'entreprises et + 67 % pour les entreprises non aidées);
- la note de satisfaction accordée par les bénéficiaires du dispositif d'aide est de 8/10.
Si les TPE ayant reçu des subventions ORAC démontrent un certain dynamisme économique, en revanche elles sont moins optimistes sur l'avenir (55 % contre 71 % pour l'échantillon national et 72 % pour les entreprises non aidées) car plus soucieuses en raison de l'importance des investissements qu'elles ont réalisé et de leur endettement (91 % ont eu recours à un prêt contre 57 % pour l'échantillon national et 45 % pour les entreprises non aidées).
c. Le lancement récent d'une enquête en vue de l'évaluation du FISAC en zone rurale
La DCASPL vient de lancer très récemment, par note du 9 mai 2005 adressée aux DRCA, une enquête en vue de recueillir, auprès des exploitants aidés en 1999 et 2001, des éléments permettant l'évaluation des actions aidées par le FISAC. Cette enquête, qui est limitée aux opérations en zone rurale dont les effets sont a priori les plus faciles à mesurer, vise à étudier le taux de survie des entreprises aidées, trois ans après l'aide, au taux de survie des entreprises comparables.
Par cette même note, elle demande aux DRCA de lui faire parvenir les éventuelles analyses ou évaluations réalisées au niveau local ou pilotées par les DRCA eux-mêmes, sur le recherche des effets des aides attribuées au titre du FISAC, tant en zone urbaine qu'en milieu rural.
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L'évaluation des aides du FISAC reste très limitée ; elle résulte uniquement d'initiatives ponctuelles. Aucune démarche d'envergure n'a été entreprise par la DCASPL dans ce domaine dans lequel elle est très en retard. En effet, contrairement à l'engagement pris par la DECAS, cette évaluation, qui devait déjà être engagée en 2002, a été repoussée en 2003 puis en 2004 vient à peine d'être initialisée dans un format relativement restreint. La Cour rappelle, à ce propos, les obligations qui résultent de la mise en oeuvre de la LOLF dont elle vérifiera les effets lors d'un contrôle ultérieur. La DCASPL indique partager la recommandation de la Cour sur la nécessité qui s'attache à la définition d'une procédure d'évaluation des opérations au financement desquelles participe le FISAC et que, dans le prolongement de l'enquête qu'elle vient de lancer, un cahier des charges pour l'évaluation de toutes les opérations territoriales que finance la FISAC sera rédigé dans les meilleurs délais. La direction du budget constate également que l'efficacité du dispositif ne fait l'objet, à ce jour, d'aucune évaluation pertinente, évaluation dont la nécessité s'accroît avec la dispersion croissante des aides. |