2. Les rapports budgétaires entre le centre et les provinces : un exemple de complexité administrative
a) Bref aperçu historique
De 1975 à 1984, le système de collecte et de répartition du budget de la nation impliquait la collecte des recettes fiscales par les provinces puis leur transmission au centre, pour leur répartition à peu près à égalité entre le centre et les provinces.
Une première réforme fiscale généralisée en 1980 a concédé aux collectivités territoriales le droit de s'approprier certains revenus et d'en affecter le produit à des projets décidés localement. En 1985 et 1988, deux nouvelles réformes vont accroître la part des dépenses assumées par les provinces ainsi que la part des ressources budgétaires des collectivités territoriales.
Le système de partage des ressources fiscales ainsi mis en place reposait sur une contractualisation des prélèvements fiscaux en identifiant trois types de revenus : les revenus du gouvernement central, les revenus des pouvoirs locaux et les revenus partagés entre le centre et les échelons locaux. De 1980 à 1984, 80 % des revenus partagés ont été remis au gouvernement central, les 20 % restant aux échelons locaux.
Par ailleurs, s'agissant des entreprises d'Etat, le régime de reversement intégral des profits a été remplacé, à la fin des années 1970, par un mécanisme contractuel, prévoyant un partage des profits entre l'Etat et l'entreprise, lorsque les objectifs du plan étaient atteints.
Ces différentes réformes mais aussi la dégradation de la rentabilité des entreprises d'Etat se traduisant par une diminution des recettes fiscales qu'elles généraient se sont traduites par le déclin des recettes fiscales de l'Etat et l'augmentation des déficits budgétaires. Ainsi, la part du budget consolidée du gouvernement rapporté au PIB passe de 35 % à la fin des années 1970 à moins de 20 % en 1990.
Enfin, les relations sont tendues entre l'échelon central et l'échelon local, s'agissant des dépenses publiques devant être gérées par les provinces et les échelons inférieurs.
En 1994, une nouvelle réforme fiscale majeure se traduit par un net redressement des recettes publiques, dont une plus grande partie provient de la fiscalité indirecte et par une refonte des relations budgétaires entre les différents niveaux d'administration.
La TVA, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le revenu des personnes physiques ainsi que les autres droits et taxes finançant le budget font l'objet de partages explicites. Ainsi, la TVA est partagée à hauteur de 75 % pour le gouvernement central et 25 % pour les pouvoirs locaux et la taxe sur les transactions mobilières instaurée à Shenzhen et Shanghai est partagée à égalité.
La réforme favorise un net rééquilibrage de la part du gouvernement central dans les finances publiques. Celle-ci remonte de 22 % en 1993 à 52,2 % en 2000.
S'agissant des dépenses budgétaires, les responsabilités sont également précisées : la défense nationale relève de l'échelon central alors que l'enseignement, l'agriculture et la majorité des prestations de sécurité sociale relèvent des autorités locales.