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La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS

Audition de M. Michel Pébereau, président du conseil d'administration de BNP-Paribas (mercredi 29 mars 2006)

Réunie le mercredi 29 mars 2006, sous la présidence conjointe de M. Nicolas About, président, et de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, la commission a entendu M. Michel Pébereau, président de BNP-Paribas sur son rapport « Rompre avec la facilité de la dette publique : pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale ».

M. Jean Arthuis, président, s'est préalablement félicité de la tenue d'une audition conjointe à la commission des affaires sociales et à la commission des finances de M. Michel Pébereau, auteur d'un rapport intitulé « Rompre avec la facilité de la dette publique : pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale », qui mettait en exergue des données souvent connues, mais parfois oubliées des Français.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a repris à son compte les propos de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.

M. Michel Pébereau a rappelé que son rapport résultait des travaux d'une commission pluraliste, dont la réflexion se situait dans le cadre du modèle français d'économie de marché, voulant associer croissance économique et cohésion sociale. Abordant le contenu de ce rapport, il a d'abord dressé le tableau de la situation de la dette publique. Le montant de cette dette s'élevait à 1.100 milliards d'euros, auquel il convenait d'ajouter les engagements de l'Etat vis-à-vis de ses fonctionnaires, dont le montant pouvait être évalué, en fonction de la méthode de calcul retenue, à près de 500 milliards d'euros dans une première approche, et à 1.000 milliards d'euros en application des règles pratiquées par les entreprises privées pour le calcul de leurs engagements. Ces quinze dernières années, le volume de la dette publique a augmenté de 10 points de PIB, alors que celui de nos principaux partenaires baissait, à l'exception notable de l'Allemagne (+ 9 points), en raison du choc de la réunification qu'il avait fallu financer. Au total, les charges d'intérêt de la dette étaient devenues la deuxième mission de l'Etat, après l'éducation nationale et avant la défense.

M. Michel Pébereau a indiqué que le volume actuel de l'endettement résultait des déficits cumulés ces 25 dernières années, lesquels ne s'expliquaient ni par une croissance insuffisante, ni par un volume d'investissement significatif, ni même par un effort particulier en matière d'enseignement supérieur ou de recherche. Il a jugé particulièrement dommageable que 120 milliards d'euros de dette correspondent à des emprunts contractés pour l'assurance maladie et le chômage, dont les prestations actuelles étaient ainsi payées à crédit par les générations futures. En réalité, dans la plupart des domaines, le souci de l'efficacité de la dépense n'avait pas prévalu, malgré les efforts énormes consentis, dans le même temps, par le secteur concurrentiel. Chaque nouveau problème, chaque nouveau besoin, s'étaient traduits par de nouvelles structures et de nouvelles interventions, et le travers collectif consistant à interpeller l'Etat pour apporter une réponse financière à chaque difficulté avait débouché sur une accumulation déraisonnable de dépenses. Selon lui, seule, une large information de l'opinion était aujourd'hui susceptible de mettre fin à ces mauvaises habitudes et de faire prévaloir, enfin, l'intérêt général.

Dans une vision prospective, M. Michel Pébereau, après avoir relevé que la France avait maîtrisé l'inflation et était parvenue à l'équilibre extérieur, mais que sa croissance était moins forte que celle des Etats voisins et qu'y prévalait un important chômage structurel, a averti de nouvelles difficultés à venir. D'une part, une démographie défavorable, avec une population active qui commençait à diminuer dès l'année 2006, ramenant le taux de la croissance potentielle de 2 % à 1,5 % annuels, d'autre part, un endettement dont l'évolution spontanée devait aboutir à une charge insupportable à terme. Si rien n'était fait, toute hausse des taux d'intérêt à intervenir au cours des années 2010 se traduirait immanquablement par des coupes drastiques dans les dépenses ou une forte hausse des prélèvements obligatoires.

M. Michel Pébereau en est arrivé aux recommandations figurant dans son rapport, qui visaient à rétablir la maîtrise des finances publiques en 5 ans. Il s'agissait, concernant l'Etat, de stabiliser la dépense en euros courants afin de parvenir à l'équilibre budgétaire en 5 ans et entamer la décrue du volume de la dette, qui finirait, ainsi, par rejoindre le plafond des 60 % du PIB fixé par les engagements européens de la France. Dans le même temps, les prélèvements obligatoires seraient stabilisés et toute recette exceptionnelle se trouverait affectée soit au désendettement, soit au fonds de réserve des retraites. Enfin, toute proposition de dépense nouvelle par un ministre devrait se solder par la suppression de dépenses pour un montant équivalent. Concernant les collectivités territoriales, leur dotation serait stabilisée en euros courants sans que l'Etat puisse leur attribuer de nouvelles charges, tandis qu'elles bénéficieraient d'une plus grande autonomie sur le plan des recettes. Par ailleurs, le réexamen de l'équilibre des retraites en 2008 serait étendu aux régimes spéciaux et les lois de financement de la sécurité sociale devraient être votées à l'équilibre à partir de 2009.

Pour conclure, M. Michel Pébereau a souligné que, d'une façon générale, l'ensemble des orientations de la politique économique devait favoriser la croissance potentielle. Les orientations préconisées par son rapport n'étaient pas, selon lui, trop rigoureuses si on les comparait aux règles qui avaient été adoptées par d'autres pays tels que la Nouvelle-Zélande, la Grande-Bretagne, le Canada, la Suède ou la Finlande, où les actions entreprises avaient toujours été suivies d'une accélération de la croissance.

Après que M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, eussent donné acte à M. Michel Pébereau de son diagnostic, un large débat s'est instauré.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale, signalant que le déficit de l'Etat était cinq fois plus important que celui de la sécurité sociale, a insisté pour que les dépenses sociales ne deviennent pas le « bouc émissaire » des déficits publics. Puis il a déploré que, nonobstant le probable consensus qui s'établirait sur les grandes lignes du rapport, il n'y figurait pas de propositions immédiatement opérationnelles pour aboutir à l'équilibre budgétaire dans les 5 ans. Il s'est ensuite interrogé sur les engagements de retraites des grandes entreprises publiques et des organismes spéciaux, sur le calibrage de la soulte de 3,5 milliards d'euros versée par France Telecom au titre des engagements de retraites de ses agents, ainsi que sur le récent adossement de régimes spéciaux de retraites du secteur privé sur l'assurance vieillesse. Le traitement de tous ces problèmes lui paraissant constituer autant d'expédients en faveur du secteur public. Enfin, il a rappelé que les prévisions du Conseil d'orientation des retraites (COR) étaient alarmantes si l'on considérait l'impact simultané de l'augmentation des dépenses liées au vieillissement et à la maladie.

En réponse, M. Michel Pébereau a considéré qu'il serait inopportun « d'abriter les petits déficits derrière les grands », sauf à vouloir pratiquer une « solidarité intergénérationnelle à rebours ». Il a précisé que les modalités d'une diminution de la dépense publique relevaient de choix politiques, dont il était exclu que le rapport se saisisse. Enfin, il a souligné que les engagements au titre des régimes spéciaux de retraite figuraient dans les projections de son rapport et rappelé que si les agents de France Telecom avaient naturellement vocation, en tant que fonctionnaires, à relever du budget de l'Etat (ce qui s'était traduit par le versement d'une soulte), il n'en allait pas de même des bénéficiaires des régimes spéciaux, dont l'Etat n'avait pas la responsabilité directe. Concernant ces derniers, la solution était donc, selon lui, de négocier avec le régime général et les régimes complémentaires obligatoires en vue de parvenir à une prise en charge directe des intéressés. Seule, le cas échéant, la part des retraites excédant celle résultant d'une liquidation selon les règles de droit commun avait alors vocation à être assumée par les finances publiques.

M. Paul Girod, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat » au nom de la commission des finances, s'est alors enquis de l'autorité du plafond d'endettement qui était désormais voté, au sein de l'article d'équilibre, par le Parlement en application de la LOLF, s'interrogeant notamment sur la diffusion de cette contrainte au sein des administrations et parmi les différents responsables.

En réponse, M. Michel Pébereau a d'abord rappelé que les bornes préexistantes n'étaient guère efficaces, y compris celles découlant du traité de Maastricht. En réalité, le plafond devait être encore considéré comme une conséquence du budget, et non l'inverse. Dans cette perspective, une suppression des déficits publics en 5 ans devait être poursuivie. M. Michel Pébereau a observé que les effectifs de la fonction publique avaient fortement crû ces 20 dernières années, y compris dans la fonction publique d'Etat, et ce, malgré la décentralisation et les gains de productivité. Les nombreux départs en retraite donnaient aujourd'hui une occasion historique de diminuer les effectifs à condition d'y favoriser la mobilité. Pour y parvenir, il convenait, sans doute, selon lui, de s'inspirer du dispositif canadien d'analyse systématique des missions.

M. Aymeri de Montesquiou s'est alors étonné qu'il soit envisageable de gommer les déficits publics en 5 ans, rappelant les difficultés que la commission des finances avait rencontrées, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, afin d'économiser quelque 300 millions d'euros, l'intensité des échanges n'ayant finalement pas permis d'amoindrir le déficit de plus de 30 millions d'euros. Certes, la clé d'une résorption du déficit lui semblait bien être la fonction publique dont le coût, en France, était largement supérieur à la moyenne de l'Union européenne.

M. Michel Pébereau lui a indiqué que le retour à l'équilibre budgétaire en 5 ans représentait un effort équivalent à 1,3 % du PIB, supposant que l'Etat réalise une économie annuelle de 2 %. A titre de comparaison, la Finlande et la Suède avaient, à partir de 1993, effectué un tel retour à l'équilibre budgétaire en 5 ans, traduisant un effort représentant 10 % du PIB. Une mise en examen systématique des missions, à l'exemple du Canada, devait aider à réaliser des économies dont le volume paraissait, dès lors, tout à fait réaliste. Une analyse plus attentive de l'exécution budgétaire serait riche d'enseignements et donnerait les meilleures pistes d'économies, auxquelles la seule attention portée au vote de la loi de finances initiale ne saurait jamais aboutir. Il s'est alors déclaré favorable à ce que l'analyse de l'exécution budgétaire soit beaucoup plus fouillée, le cas échéant aux dépens de la discussion du projet de loi de finances initiale.

A cet égard, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, faisant référence à l'expérimentation menée en ce sens en octobre 2005 à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2004, a formulé le souhait que la discussion du projet de loi de règlement s'étende désormais sur une semaine et non plus sur quelques heures, M. Michel Pébereau donnant alors acte au Sénat des avancées importantes qu'il accomplissait dans ces domaines.

M. Gilbert Barbier a constaté que, par construction, les dépenses de santé augmentent plus fortement que la croissance économique en raison notamment du progrès technique et du vieillissement de la population. Il a donc souhaité savoir quelle solution préconise la commission de réflexion sur la dette publique pour faire face à cette situation.

M. Michel Pébereau a souligné l'importance de la question de l'évolution des dépenses de santé. Celles-ci représentent aujourd'hui 10 % du PIB en France et 15 % aux Etats-Unis. La poursuite de leur augmentation au cours des années à venir est, à ses yeux, une évidence. En effet, depuis la guerre, les dépenses de santé ont progressé d'1,7 point de plus par an que le PIB. Le rapport établit trois projections en fonction de la rapidité de la croissance de ces dépenses par rapport au PIB et il en ressort un déficit du régime de l'assurance maladie en 2050 compris entre 3 % et 8 % du PIB. L'ampleur de ce déficit en rend le financement difficile et il apparaît, dès lors, comme quasiment obligatoire de déconnecter la croissance économique et la croissance des dépenses d'assurance maladie. Il a estimé que le pays est confronté à un choix entre ce qui relève de la mutualisation et ce qui n'en relève pas, que différentes options sont envisageables, mais qu'il est impossible d'échapper à une décision éminemment politique. Il a insisté sur la nécessité absolue de maîtriser les dépenses d'assurance maladie, le niveau actuel du déficit des comptes sociaux étant insoutenable.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale, a souhaité connaître précisément les marges d'économie identifiées par le rapport en matière d'assurance maladie, tout en rappelant qu'une réforme est en cours de mise en oeuvre. Il a souhaité obtenir des précisions sur la proposition d'un versement des prestations sociales en fonction du niveau des ressources des bénéficiaires. Pour ce qui concerne la réforme du financement de la protection sociale, il s'est interrogé sur la piste qui consisterait à asseoir les cotisations sur la valeur ajoutée des entreprises au lieu des salaires. Enfin, il a demandé une appréciation sur l'efficacité, en termes d'emploi, des mesures d'allégement des charges sociales sur les bas salaires.

M. Michel Pébereau a rappelé que les dépenses de santé relèvent de la liberté individuelle et que, seules, les dépenses d'assurance maladie relèvent de la puissance publique. Pour maîtriser la dépense, plusieurs options sont possibles, et notamment l'application d'un ticket modérateur à tous les assurés ou bien seulement à certains bénéficiaires, mais, en tout état de cause, la décision finale appartient à la puissance publique qui a la responsabilité de la maîtrise de la partie mutualisée de la dépense. Il a insisté sur la préconisation de la commission tendant à prévoir un mécanisme de rééquilibrage automatique des dépenses d'assurance maladie.

Il n'a pas jugé souhaitable d'éloigner encore plus la recette de la dépense en matière d'assurance maladie, et donc de supprimer le lien entre les recettes et les salaires. Puis il a rappelé l'analyse faite par la commission sur les marges d'économies assez considérables qui existeraient en matière d'efficacité des dépenses de santé. S'agissant des dépenses pour l'emploi, il a considéré que des progrès importants sont possibles pour améliorer l'efficacité de ces dépenses. En ce qui concerne la prise en charge des cotisations sociales des employés, il a estimé que cette mesure montre la contradiction entre l'Etat - réglementaire, qui institue les trente-cinq heures et augmente le Smic, et l'Etat - puissance publique, qui modère l'impact de ces nouvelles réglementations en prenant en charge les cotisations employeur afin de limiter l'augmentation du nombre de chômeurs. Il en a conclu à l'impérieuse nécessité d'évaluer l'efficacité des réglementations publiques.

M. Yann Gaillard a considéré que le constat effectué par la commission de réflexion sur la dette publique n'est pas nouveau et qu'il s'ajoute à d'autres avertissements identiques formulés au cours des dernières années. Il a estimé nécessaire une analyse plus profonde sur les ressorts mêmes de la société française et a regretté que les exemples étrangers ne soient pas mieux pris en compte en France.

M. Jean-Jacques Jégou s'est réjoui de ce rapport sur la dette publique, estimant qu'il effectue une critique de l'action des dirigeants actuels comme de ceux qui les ont précédés. Il a regretté que, dans notre pays, on apporte toujours les mêmes réponses aux difficultés, et notamment celle de l'augmentation des dépenses. Il a reconnu que la LOLF constitue un progrès indéniable, mais que pour qu'elle ait une réelle efficacité, il faudrait s'interdire d'estampiller comme incompressible un nombre trop élevé de programmes.

M. Yves Fréville a identifié trois blocs de dépenses sur lesquels une action semble possible. Toutefois, il a souhaité savoir si l'on peut toucher aux dépenses de personnel sans modifier le statut de la fonction publique, si l'on peut continuer à augmenter sans contrôle les dépenses de transferts, telles que les aides au logement ou à l'emploi, et s'interdire de maîtriser les dépenses toujours plus élevées des collectivités territoriales.

M. Maurice Blin a fait valoir qu'en France, lorsqu'un problème surgit, on fait d'abord appel à l'Etat et que cela entraîne presque toujours des dépenses. Il a souligné que la moitié des Français seulement subit l'impôt direct et que l'impôt indirect reste peu sensible. En matière de dépenses de santé, le droit à la santé est perçu comme un droit absolu de la personne humaine et les dépenses qui y sont liées sont pratiquement insensibles pour leurs bénéficiaires, bien que très coûteuses pour la collectivité. Il a insisté sur la différence de cette situation avec celle des Etats-Unis, où les Américains paient eux-mêmes leur sécurité sociale. Il a rappelé que, dans l'expérience canadienne, la mise en oeuvre des réformes avait été précédée d'une longue préparation et de grands efforts de pédagogie. Enfin, il a regretté que les choix ne soient pas mieux présentés dans l'opinion publique, comme par exemple, en matière de recherche, pour laquelle le recul des crédits constitue une perte grave et durable pour notre pays.

M. Michel Esneu s'est interrogé sur les solutions permettant la maîtrise des dépenses locales, dès lors que l'Etat est venu assécher une partie des recettes fiscales des collectivités territoriales. Il a cité l'exemple de la taxe professionnelle désormais aiguillée vers les communautés de communes.

M. Guy Fischer a souligné qu'au cours des dernières années, l'Etat avait toujours cherché à faire des budgets des collectivités territoriales et des budgets sociaux une variable d'ajustement et que cela rend d'autant plus difficile la solution des problèmes financiers dans la période actuelle.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souscrit aux analyses et propositions présentées par M. Michel Pébereau. Il a estimé indispensable de trouver un mode adéquat de communication avec l'opinion publique avant de prendre les mesures d'ajustement nécessaires. Il a regretté que l'on continue à contourner les règles de rigueur posées, par exemple en affichant une stabilisation des dépenses, mais en augmentant parallèlement les dépenses fiscales. Il a indiqué que, sans l'euro, la sanction serait instantanée et qu'une rigueur accrue serait obligatoire. Il a constaté que le programme de stabilité 2007-2009, récemment présenté par le gouvernement, n'intègre que de façon très incomplète ce rapport sur la dette publique, pourtant publié quelques semaines auparavant.

M. Michel Pébereau a indiqué que les actions à mettre en oeuvre seraient nécessairement globales, car on ne peut reporter le problème des déficits ou de la dette d'une administration à une autre. Il a estimé indispensable que toutes les personnes ayant une responsabilité publique puissent se faire l'écho de la situation générale auprès de l'opinion publique. Il a ajouté que, dans les entreprises, des économies ont été possibles lorsque l'ensemble de l'environnement en a été convaincu.

Il a ensuite considéré qu'il n'est plus possible d'attendre et que tous les autres pays européens sont en mouvement, les budgets publics étant devenus un élément de la compétition internationale. Il a estimé que la France est isolée aujourd'hui, que sans action rapide, ses perspectives de croissance seront affectées et jugé qu'il devient donc urgent de convaincre l'opinion. Il a fait valoir que si l'euro est aujourd'hui une forme d'« anesthésiant », il sera demain un « poison », car l'endettement de la France est exprimé en euro, ce qui rend obligatoire de trouver des recettes de remboursement en euro et exclut totalement la perspective d'une sortie de l'euro. Il a évoqué un précédent historique, celui de l'après-guerre de 1870, lorsque la France était très endettée pour le remboursement des dommages et des indemnités de guerre, mais que des finances publiques bien gérées avaient permis le développement d'une économie florissante.

Sur les dépenses des collectivités territoriales, il a estimé que les informations globales sont nettement insuffisantes. Il a cependant indiqué que plusieurs indices sont très préoccupants : la rapidité de l'augmentation de ces dépenses et la croissance trop élevée du nombre des fonctionnaires. Il a regretté que l'on ne cesse d'augmenter les échelons territoriaux sans analyse des coûts. Il a cité deux exemples : l'absence d'étude globale des effets de la décentralisation de 1982 sur les dépenses de l'Etat et l'ajout des structures intercommunales sans suppression de postes de fonctionnaires au niveau communal. Il a rappelé que les banques, pour lesquelles on craignait une crise sociale majeure dans les années 90, avaient réussi à faire des économies et les transformations nécessaires en traitant les problèmes dans la durée, la concertation et par la formation et la mobilité des personnels.

Il est convenu de la difficulté de mobiliser l'opinion sur un programme d'équilibre des finances publiques, mais il a estimé possible de mobiliser les esprits sur le problème très grave de la dette, en particulier par analogie avec le surendettement individuel ou la faillite des entreprises. Il a estimé indispensable d'expliquer la réalité de la situation aux Français.

Puis M. Michel Pébereau a indiqué que la LOLF est un instrument important pour avancer dans la remise en question de l'efficacité des dépenses, mais à condition que le Premier ministre lui-même s'empare de la question et que tous les outils prévus soient réellement mis en place. Il a fait valoir que les Français ont fait des efforts d'adaptation considérables dans les entreprises, comme en témoigne la bonne santé actuelle des entreprises françaises, compétitives au niveau mondial et en meilleure santé qu'il y a une quinzaine d'années. Dès lors, il a estimé possible de demander des efforts aux Français en tant que citoyens.

En conclusion, il a insisté sur la nécessité de faire comprendre à l'opinion qu'il n'y a pas d'autre chemin que l'économie de marché et d'entreprise pour créer des richesses, qu'on ne peut produire sans travailler, que la valeur « travail » a un rôle d'insertion, mais représente également la contribution de chacun à l'effort productif et qu'il ne peut y avoir de miracle dans la gestion publique comme dans la gestion privée. Il a alors estimé que si ces réalités sont assumées, elles doivent figurer de façon prioritaire dans les programmes des décideurs politiques.

MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, ont insisté sur l'intérêt de l'analyse et des préconisations de M. Michel Pébereau et souhaité que les candidats à l'élection présidentielle prennent en compte les conclusions de ce rapport.

Audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, de MM. Jean-Luc Tavernier, directeur général, et Alain Gubian, directeur financier, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et de M. Patrice Ract-Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) (mercredi 12 avril 2006)

Réunie le mercredi 12 avril 2006, sous la présidence de M. Alain Vasselle, la mission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale.

En introduction, M. Dominique Libault a souligné le consensus entourant le constat du caractère préoccupant de l'existence d'une dette sociale. Dès l'origine en 1945, les Pères fondateurs de la sécurité sociale avaient conçu un budget où les recettes devaient équilibrer strictement les dépenses. Alors qu'il existe une logique à faire financer par les générations futures, à travers les remboursements d'emprunt, des investissements dont elles bénéficieront, il est anormal de faire financer les dépenses actuelles de solidarité par ceux qui viendront après. Comme le souligne la Cour des comptes, la seule dette sociale soutenable est la dette « zéro ».

Sur le fond, le sujet de la dette est particulièrement préoccupant, non pas tant du fait de son volume que de sa dynamique. En ce qui concerne son montant, M. Dominique Libault a indiqué que le total du passif repris par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) s'élève au 31 décembre 2005 à 102 milliards d'euros, dont 29 milliards ont déjà été amortis, 73 milliards restant dus. L'objectif d'amortissement pour 2006, fixé dans la loi de financement de la sécurité sociale conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005, s'élève à 2,4 milliards d'euros.

Cependant, le total de la dette sociale ne se limite pas aux amortissements mis à la charge de la Cades. Deux autres structures présentent des déséquilibres qui doivent être consolidés avec ceux de la caisse pour obtenir une évaluation exacte du besoin de financement de la protection sociale : celui du fonds de solidarité vieillesse (FSV), évalué au 31 décembre 2005 à 2 milliards d'euros, et celui du fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (Ffipsa), qui s'élève à 1,4 milliard d'euros à la même date.

Abordant ensuite les perspectives financières du régime général, M. Dominique Libault a rappelé que son déficit a puisé son origine au cours de ces dernières années dans le besoin de financement de la branche maladie, qui aurait atteint 16 milliards d'euros en 2005 si aucune mesure n'avait été prise par le gouvernement dans le cadre de la loi de 2004.

En réalité, le montant du déficit de la branche maladie sera réduit en 2005 à 8 milliards d'euros, les prévisions de la loi de financement pour la sécurité sociale étant de 6,1 milliards d'euros en 2006 et de 3,5 milliards d'euros en 2007. L'effort réalisé sur les dépenses de maladie constitue une condition sine qua non pour enrayer la progression de la dette sociale. Les bons résultats constatés sur l'exercice en cours prouvent que les comptes de la sécurité sociale sont sur le chemin d'un retour à l'équilibre.

Puis M. Dominique Libault a relativisé l'apparition de déficits affectant d'une part la branche vieillesse, d'autre part la branche famille. Pour la vieillesse, il a rappelé que la situation actuelle avait été créée par les dispositifs de départ anticipé à la retraite et par le « papy boom ». Il a fait état du rapport du conseil d'orientation des retraites (Cor), remis récemment au Premier ministre, qui estime que les effets de la réforme de 2003 laissent subsister des besoins de financement à l'horizon 2020.

Quant à la branche famille, le déséquilibre qui l'affecte apparaît transitoire, essentiellement lié à la montée en puissance de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

Il semble ainsi possible de revenir vers un équilibre de toutes les branches de la sécurité sociale permettant de ne pas accroître la dette gérée par la Cades.

Revenant sur les déficits affectant le FSV et le Ffipsa, M. Dominique Libault a cependant reconnu qu'il n'existe pas de solution évidente pour leur résorption. La situation du FSV est en effet étroitement corrélée à la situation de l'emploi. Quant au Ffipsa, il faut attendre les conclusions des travaux du groupe de travail présidé par M. Jean-François Chadelat, qui a été constitué sur le thème de la compensation.

En conclusion, il a souligné le rôle d'aiguillon joué par une progression des dépenses spontanément plus rapide que celle des recettes au sein des branches maladie et vieillesse. La tendance au déficit crée une obligation d'agir qui devrait continuer de marquer l'action publique dans les années à venir.

M. Alain Vasselle, président, a souhaité savoir le montant de la dette sociale française en demandant un bilan détaillé pour chaque branche de la protection sociale et les modalités du traitement de la gestion de cette dette. Il s'est enquis des réactions inspirées par les analyses du rapport Pébereau relatives à la dette sociale, notamment celles faisant état de « marges d'améliorations reconnues » en matière d'assurance maladie. S'agissant des déficits cumulés du FSV et du Ffipsa, il a voulu savoir comment la direction de la sécurité sociale appréhende les observations du président de la Cour des comptes, M. Philippe Seguin, qui menace de ne pas certifier les comptes de ces organismes si le Gouvernement persiste à ne pas assurer leur équilibre. Il a aussi demandé des précisions sur le montant de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale. Il a enfin fait état des études du Conseil d'orientation des retraites (Cor) et des critiques les jugeant peu réalistes. Il a évoqué les difficultés liées à l'adossement des régimes spéciaux de salariés sur le régime général.

M. Dominique Libault a tout d'abord insisté sur le consensus qui entoure dorénavant l'existence d'une structure autonome, la Cades, dédiée exclusivement à la gestion de la dette sociale. L'autonomie a un intérêt symbolique fort et donne une visibilité à cette dette. Le Conseil constitutionnel a renforcé la structure en soulignant le caractère organique du principe selon lequel tout nouveau transfert de dette à la Cades doit être compensé par des ressources permettant de ne pas rallonger la durée d'amortissement de la dette.

Certes, ce mode de gestion, déconnecté de celui de la dette de l'Etat, entraîne un léger surcoût (spread). Cependant, cette déconnection répond à une nécessité pratique, car la dette gérée par la Cades a un horizon spécifique (vers 2023), ce qui n'est pas le cas de la dette de l'Etat.

Réagissant aux observations du rapport Pébereau, selon lequel il existe des « marges d'amélioration reconnues » en matière d'assurance maladie, M. Dominique Libault a estimé qu'il ne suffit pas de reconnaître et d'utiliser ces marges, mais qu'il convient de le faire en temps et en heure. Les décisions trop tardives engendrent un « effet base » qu'il est difficile d'enrayer.

Il a ainsi suggéré que des mesures correctrices auraient pu être prises plus tôt, alors que l'objectif national d'assurance maladie (Ondam) progressait à un rythme rapide, au cours des années 1998 à 2000, et que l'augmentation soutenue de la masse salariale au cours de la même période permettait de maintenir un solde encore positif. Dès que la masse salariale a connu une évolution moins favorable, le déficit de l'assurance maladie s'est brutalement creusé, notamment au cours des années 2002-2003.

L'effet retard de la décision joue un rôle important dans la constitution de la dette et c'est ce constat qui a conduit à la mise en place du comité d'alerte prévu par la loi de 2004 relative à l'assurance maladie.

Quant à la définition même des marges d'amélioration, celles-ci sont très nombreuses. Pour s'en tenir aux soins, il existe ainsi des marges d'efficience permises par les comparaisons de coûts de fonctionnement entre les hôpitaux ou la mise en place de parcours de soins en médecine de ville.

M. Dominique Libault a ensuite insisté sur le fait que le montant des indemnités journalières versées est en baisse pour la troisième année consécutive. En revanche, la France dispose encore de marges de résultat dans le recours aux médicaments génériques. D'une façon générale, il est illusoire de s'en remettre à des « solutions miracles » : les sujets traités sont compliqués et supposent d'être traités en concertation avec les acteurs concernés. A titre de comparaison, les autres grandes nations industrialisées éprouvent des difficultés similaires aux nôtres dans la maîtrise de leurs dépenses de protection sociale.

Il a fait valoir que si la sécurité sociale n'avait pas subi les déficits résultant de la gestion antérieure aux réformes engagées au cours des trois dernières années, les dépenses auraient progressé à un rythme sensiblement identique à celui du produit intérieur brut et un léger excédent du solde global aurait pu être constaté en 2005. Ce constat doit inciter à persévérer dans la voie tracée par ces réformes.

Revenant sur le traitement des déficits du FSV et du Ffipsa, il a indiqué que le gouvernement a entamé des travaux de réflexion et qu'il ne lui revient pas de préjuger de leurs résultats. Il a néanmoins fait part de l'opposition de sa direction à la piste, proposée par le président du conseil d'administration du Ffipsa, consistant à réformer les règles de la compensation démographique au détriment du régime général.

M. Dominique Leclerc a rappelé qu'il est membre du groupe de travail Chadelat et qu'il a eu l'occasion de souligner le danger recélé par ces propositions. Le principe de la compensation démographique a atteint ses limites, alors que la plupart des régimes pâtissent de déséquilibres démographiques plus ou moins marqués.

Sur les 10 milliards d'euros annuellement octroyés au titre de la compensation, 6 vont déjà aux régimes agricoles. Dans l'autre sens, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) reverse 20 % de ses ressources pour la compensation, au bénéfice des autres régimes. Même s'il est incontestable que la CNRACL connaît une montée en charge, grâce aux recrutements accrus de fonctionnaires par les collectivités territoriales au cours des dernières années, il s'agit d'un véritable acte de spoliation.

M. Dominique Leclerc a également exprimé ses craintes au sujet de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), socle des régimes de retraite, qu'il paraît difficile de mettre davantage à contribution dans le cadre de la compensation démographique.

Puis il a relativisé la faiblesse des résultats obtenus jusqu'à présent en matière de commercialisation de médicaments génériques, rappelant que les autres pays ayant exploré cette voie avec succès ont entamé cette démarche de façon plus précoce que la France et que le succès en ce domaine ne peut venir que d'un long et patient travail de persuasion.

M. Dominique Libault a reconnu que la France avait envisagé tardivement le recours accru aux médicaments génériques.

Revenant sur le Ffipsa, il a rappelé que le budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) bénéficiait auparavant d'une subvention d'équilibre venant du budget de l'Etat, et qu'il faut bien chercher ici la solution du problème créé par l'apparition d'un déficit, et non du côté des autres régimes de protection sociale.

Il a ensuite déclaré avoir pris bonne note des critiques exprimées par la commission des affaires sociales au sujet des projections du conseil d'orientation des retraites, tout en faisant remarquer que d'autres partenaires, le syndicat Force ouvrière (FO) par exemple, les ont, quant à eux, jugées « catastrophistes ». Le Cor a le mérite de bien expliciter ses hypothèses. Il est vrai que le travail d'exploration effectué ne prend pas en compte la réalité des exercices 2004 et 2005 et s'appuie exclusivement sur les données connues en 2003, mais il s'agit d'un travail sérieux.

Sur la question des soultes que les grandes entreprises devront verser au régime général à l'occasion de l'adossement des régimes spéciaux de retraite, M. Dominique Libault a souligné le fait que la direction de la sécurité sociale doit être vigilante et procéder à un examen critique des prévisions et évaluations faites par les structures concernées (RATP, SNCF, La Poste...).

Abordant enfin la question du chiffrage du montant de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale, il a rappelé que cette donnée figure dorénavant au nombre de celles qui doivent être transmises au Parlement en application de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Les évaluations sont pour l'instant entre les mains du secrétariat général du gouvernement, mais cette dette se serait élevée au 31 décembre 2005 à 5,1 milliards d'euros, après 3 milliards d'euros à fin 2004.

M. Guy Fischer a demandé si l'objectif de stabilisation de la dette gérée par la Cades conduira inéluctablement à un encadrement plus étroit du taux de progression des pensions servies aux retraités.

M. Dominique Libault a rappelé le voeu du Président de la République qu'une expertise soit conduite sur une évolution de l'assiette des ressources de la protection sociale, avec notamment la possibilité que la valeur ajoutée soit substituée à la masse salariale. Il a estimé que l'objectif de réduction de la dette des organismes sociaux n'a pas nécessairement pour corollaire une limitation de la progression des pensions de retraite. L'équilibre peut être réalisé tant par une action sur les dépenses que sur les recettes.

Il a ainsi rappelé que les projections de la loi Fillon sur les retraites reposent sur un transfert des ressources provenant de la baisse attendue du chômage et de la reconversion des cotisations chômage en cotisations vieillesse. Cette loi prévoit en outre des rendez-vous, dans le cadre desquels d'éventuels « coups de pouce » pourront être donnés aux retraites.

Réagissant à ces propos, M. Alain Vasselle, président, a souligné l'absence de cohérence qu'il lui semble percevoir entre les axes de la loi Fillon rappelés par M. Dominique Libault et les propos récents de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, qui a envisagé le basculement de cotisations de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic) vers le financement de la prestation autonomie dépendance.

A M. Bernard Cazeau, qui souhaitait connaître l'évolution des dépenses au titre des indemnités journalières et des médicaments, M. Dominique Libault a confirmé que le nombre des arrêts de travail pour cause de maladie poursuit le mouvement de baisse entamé au cours des deux années précédentes. En revanche le secteur du médicament continue d'être affecté d'un fort dynamisme, avec une croissance de 5 % en moyenne annuelle, ce qui en fait le poste de progression des dépenses de santé spontanément le plus rapide.

Revenant sur les travaux du Cor, M. Dominique Leclerc a rappelé que 2008 est dorénavant l'échéance la plus significative en matière d'assurance vieillesse et que l'objectif, fixé en 2003, de conversion des cotisations chômage en cotisations vieillesse, ne semble plus à l'ordre du jour. Le coût financier des carrières longues a été notablement sous-évalué.

Dans ce contexte, l'environnement économique sur lequel s'appuient les évaluations du Cor reflète une euphorie artificielle et n'apparaît pas comme réaliste. Or, il convient d'être très attentif au message adressé à l'opinion publique sur le sujet des retraites : il n'est pas possible de lui faire croire que l'on pourra continuer de financer les pensions au niveau actuel en 2020.

M. Dominique Libault a nié que le Cor ait voulu adressé un message trop optimiste sur l'avenir du financement des retraites. Il s'est néanmoins inquiété de la lenteur avec laquelle les Français semblent prendre conscience du caractère inéluctable de l'allongement de la durée de la vie active.

Il a appelé à plus de pédagogie : les Français doivent avoir le sentiment que les efforts réalisés jusqu'à présent ont été efficaces, quand bien même les équilibres ne seraient toujours pas atteints. Ils doivent aussi prendre conscience que de nouvelles étapes seront nécessaires.

M. Alain Vasselle, président, a voulu savoir si les services de M. Dominique Libault avaient eu communication d'un amendement adopté la veille par le Sénat, sur le projet de loi portant engagement national pour le logement, prévoyant l'exonération de contribution sociale généralisée (CSG) au profit des sociétés d'économie mixte.

Répondant par la négative, M. Dominique Libault a expliqué qu'il lui est difficile de repérer une disposition d'initiative strictement parlementaire au sein d'un texte pour lequel sa direction n'est pas compétente. Il a fait cependant état de progrès dans l'information que les autres ministères doivent lui apporter dans le cadre de la rédaction des projets de loi, lorsque ces ministères envisagent d'agir sur les dépenses ou les recettes à caractère social.

Puis la mission a entendu M. Jean-Luc Tavernier, directeur général, et M. Alain Gubian, directeur financier, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Acoss, a indiqué que la variation du solde du compte de trésorerie de l'Acoss a atteint, au 31 décembre 2005, - 16,9 milliards d'euros avant reprise de dette par la Cades. Sur ce total, la part due au déficit de gestion du régime général s'élève à 11,6 milliards d'euros.

La différence entre ces deux montants a deux origines principales : la première tient au déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui pèse sur l'Acoss à hauteur de 1,7 milliard d'euros supplémentaires en 2005 ; la seconde provient des moindres remboursements d'exonérations de cotisations par l'Etat aux régimes de protection sociale. Ce moins-perçu s'est élevé à 2,1 milliards d'euros sur l'exercice 2005, soit 1,3 milliard d'euros correspondant à un trop versé par l'Etat en 2004 au titre des compensations d'exonérations et 800 millions d'euros résultant d'un retard de paiement de l'Etat. L'essentiel de ce solde de 800 millions d'euros a cependant été acquitté au mois de janvier au bénéfice de l'Acoss.

Les autres éléments expliquant le différentiel entre le niveau de la variation du solde de trésorerie et l'aggravation des déficits du régime général, du FSV et des moindres remboursements d'exonérations de cotisations par l'Etat sont plus difficiles à déterminer, une partie de l'écart (- 1,5 milliard d'euros en 2005) restant généralement inexpliquée. Toutefois, 600 millions d'euros proviendraient du passage d'une comptabilité en droits constatés à une comptabilité en variation de trésorerie.

M. Jean-Luc Tavernier a indiqué que l'Acoss n'avait pas été contrainte en 2005 de dépasser le plafond autorisé par la loi de financement de la sécurité sociale et que son point critique avait été atteint au début du mois d'octobre à la veille du versement au profit des régimes de retraite.

L'année 2006 a débuté avec un niveau de trésorerie s'établissant à 6,85 milliards d'euros.

Pour l'exercice 2006, avant reprise éventuelle d'une partie de la dette et sur la base des projections de la loi de financement de la sécurité sociale, le dénivelé de trésorerie devrait s'élever à - 13,7 milliards d'euros, soit moins que l'amplitude de - 16,9 milliards atteinte en 2005. Ce moindre écart serait obtenu grâce à une évolution de la masse salariale en légère accélération et à un objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) en faible décélération.

M. Jean-Luc Tavernier a reconnu que des aléas négatifs pouvaient intervenir : risques macro-économiques, possibilité que le ralentissement de la progression des dépenses d'assurance maladie ne se vérifie pas, danger enfin que des postes de dépenses, notamment celui de la compensation démographique, soient sous-budgétés.

Il a cependant fait état d'une bonne surprise intervenue en début d'exercice. En effet, le montant des prélèvements sur les plans d'épargne logement de plus de dix ans, qui avaient été estimés pour 700 millions d'euros, a finalement atteint 1,5 milliard d'euros, soit une plus-value de 800 millions qui devrait suffire à compenser les éventuelles moindres ressources ou dépenses supplémentaires non envisagées.

Il a ensuite expliqué que le solde de trésorerie devrait atteindre au 31 décembre 2006, toutes choses égales par ailleurs, - 20,6 milliards d'euros, soit l'addition du solde d'entrée (- 6,9 milliards) et du dénivelé de - 13,7 milliards. Le plafond de trésorerie autorisé par la loi de financement de la sécurité sociale à hauteur de 18,5 milliards d'euros serait donc dépassé.

Cependant, une dernière reprise de dette par la Cades est prévue pour le mois d'octobre à hauteur de 6,7 milliards d'euros, correspondant au reliquat de l'enveloppe de 15 milliards autorisée par la loi de 2004 relative à l'assurance maladie. Compte tenu de cette reprise prévisible de dette, le solde de sortie au 31 décembre 2006 s'établirait autour de - 13,9 milliards d'euros, en dessous du plafond de 18,5 milliards. Si toutefois ce plafond devait être atteint ou dépassé, il resterait la soupape de sécurité offerte par l'obligation pour l'Etat de rembourser ses dettes auprès des différents régimes de protection sociale.

Abordant ensuite la question de la gestion de la trésorerie de l'Acoss, M. Jean Luc Tavernier a indiqué qu'il avait reçu de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), dès le début d'exercice, l'assurance que celle-ci serait en mesure de subvenir aux besoins de trésorerie à l'Acoss jusqu'à hauteur du plafond autorisé de 18,5 milliards d'euros. Pour les années suivant 2006, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, M. Francis Mayer, a signalé par lettre que la CDC pourrait même relever jusqu'à 30 milliards d'euros le montant des avances de trésorerie consenti à l'Acoss.

Pour l'heure, l'Acoss négocie une nouvelle convention de gestion avec la CDC pour la période 2006-2009. L'Acoss a ainsi donné, le 11 avril, un mandat de gestion à son président et au directeur général prévoyant des demandes d'aménagement des conditions financières proposées par la caisse, en faisant valoir le caractère de client « captif » de l'agence.

En premier lieu, l'agence souhaite qu'à l'avenir une distinction soit opérée entre la tenue des comptes par la caisse et les modalités de financement des emprunts. Cette distinction est aujourd'hui imposée par le cadre européen qui prévoit une mise en concurrence distincte pour chacun de ces deux postes.

En ce qui concerne la mission de tenue de compte, il paraît évident que l'Acoss continuera de faire appel à la Caisse des dépôts et consignations, mais sur des bases techniques dorénavant plus saines. Avant 2001 en effet, cette activité n'était pas facturée à l'Acoss par la CDC. A partir de 2001, une facturation a été établie pour un coût de 3 millions d'euros annuels, mais ce montant avait été fixé après déduction d'une ristourne consentie par la Caisse en contrepartie de la mise en place du projet Géode. Ce projet ayant été abandonné, la facturation par la Caisse de son activité de tenue de compte devrait donc en réalité augmenter et atteindre environ 3,5 millions d'euros annuels.

En réponse à une question de M. André Lardeux sur l'absence de recours à la concurrence, ce montant de 3,5 millions d'euros apparaissant tout de même relativement élevé, M. Alain Gubian, directeur financier de l'Acoss, a indiqué que la fonction de tenue de compte est accomplie par la Caisse en application de la loi et que seule la loi peut prévoir une mise en concurrence.

Pour appuyer ces propos, M. Jean-Luc Tavernier a souligné le savoir-faire de la Caisse des dépôts et consignations, ajoutant que l'activité de tenue de compte n'est pas de celles où l'Acoss peut se permettre une prise de risques.

Abordant ensuite le volet des modalités de financement des emprunts effectués par l'Acoss en recourant à l'intermédiation de la Caisse, M. Jean-Luc Tavernier a rappelé qu'il y a dix ans encore, la Caisse imposait à l'agence un spread de 100 points de base (1 %) par rapport au taux des emprunts d'Etat (taux EONIA : Euro overnight index average). A l'heure actuelle, l'écart de refinancement s'établit dans une fourchette de cinq à dix points de base pour les emprunts déterminés à l'avance, cinq points pour un emprunt demandé un mois à l'avance pour une durée d'un mois et dix points pour un emprunt demandé quinze jours à l'avance pour une durée de quinze jours. L'écart de refinancement s'établit sur une base de dix-sept à vingt points de base pour les emprunts demandés au jour le jour.

Pour ce qui est des placements des excédents de trésorerie de l'Acoss, leur rémunération s'effectue dans les conditions suivantes : les excédents de trésorerie inférieurs à 3 milliards d'euros sont rémunérés au taux EONIA moins 1/16e et les excédents supérieurs à 3 milliards d'euros sont rémunérés au taux de base EONIA sec. En conséquence, l'agence a réalisé en 2005 des gains très légèrement supérieurs à l'EONIA.

Si la Caisse des dépôts et consignations estime qu'elle est allée au maximum des avantages qu'elle pouvait proposer à l'Acoss, celle-ci a toutefois fait valoir que l'Unedic émet des billets de trésorerie à EONIA plus deux points de base. M. Jean-Luc Tavernier a toutefois reconnu que la loi n'autorise pas, en l'état, l'Acoss à émettre elle-même des billets de trésorerie et qu'en outre cette activité suppose une logistique ayant un coût. Dans son esprit, la référence à l'Unedic a surtout pour vertu de mettre la pression sur la Caisse afin qu'elle améliore encore ses offres en termes de rémunération des placements et de coût des prêts.

C'est d'ailleurs à ce titre que la nouvelle convention d'objectif et de gestion stipule l'obligation de chercher une diversification tant des instruments d'emprunt et de placement que des organismes prêteurs.

M. Jean-Luc Tavernier a cependant, en conclusion sur ce point, souligné le relativement faible enjeu présenté par la question des coûts de gestion : les possibilités d'économie consécutives à une mise en concurrence sont évaluées à environ 4 ou 5 millions d'euros annuels, soit une proportion infime du montant des déficits à gérer. La remontée des taux de la Banque centrale européenne aura un impact beaucoup plus élevé sur les charges financières supportées par l'Acoss.

Abordant ensuite l'état de la situation des recouvrements des impayés, il a indiqué que le solde à recouvrer des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) s'élevait à - 13,6 milliards d'euros à fin 2005, contre - 13,7 milliards d'euros à fin 2004. Cette légère amélioration se vérifie également dans les taux d'impayés qui atteignent, pour 2005, 0,96 % pour le total métropole-départements d'outre-mer et 0,84 % pour la seule métropole.

Les marges d'amélioration ont essentiellement été obtenues à Paris où le taux de recouvrement est en forte amélioration. Si l'on passe à une analyse par secteurs, les gains réalisés sont totalement attribuables aux entreprises du secteur privé, cependant que les améliorations constatées depuis quelques années dans la catégorie des travailleurs indépendants continuent de se vérifier. En revanche, les collectivités territoriales ne font pas partie des bons payeurs.

Développant ensuite le sujet du montant de la dette contractée par l'Etat envers les organismes de sécurité sociale, M. Jean-Luc Tavernier a indiqué qu'il remettra à la mission le rapport de l'agent comptable de l'Acoss qui révèle qu'au 31 décembre 2005, le total de la dette cumulée au titre des exonérations de cotisations sociales a atteint 2,975 milliards d'euros, soit un maximum historique s'expliquant notamment par le trop versé de l'Etat en 2004 qui a justifié de sa part un moindre versement en 2005.

Au 12 avril 2006, le cumul de dettes au titre des recettes non versées est cependant redescendu à - 2,3 milliards d'euros grâce à la régularisation précitée de 800 millions intervenue au mois de janvier.

Face à cette dégradation des comptes, M. Jean-Luc Tavernier a affirmé avoir écrit aux ministres de tutelle afin de savoir si l'Acoss doit provisionner le montant de ce manque à gagner afin de tenir compte de l'apparition de créances douteuses, rappelant dans son courrier que la Cour des comptes avait fait à l'agence le reproche de cette absence de provision. Les ministres ont répondu en certifiant que l'Etat reconnaît sa dette qui se retrouvera donc en bilan d'entrée à l'occasion du passage des comptes en droits constatés.

Au chapitre des dépenses non compensées par l'Etat figurent au premier chef la dette du fonds de solidarité vieillesse puis, pour un montant de 600 millions d'euros, l'aide médicale de l'Etat (AME). Les autres postes (allocation de parent isolé, revenu minimum d'insertion, allocation pour adulte handicapé...) apparaissent pour des montants plus réduits. Le total de la dette contractée par l'Etat au titre des dépenses s'établissait donc au 1er avril 2006 à environ 3,5 milliards d'euros.

A la même date, le total de la dette de l'Etat à l'égard de l'Acoss s'élevait donc à 5,85 milliards d'euros (2,3 milliards pour les exonérations et 3,5 milliards pour les dépenses de protection sociale).

Appelé ensuite à donner son avis sur le diagnostic, les analyses et les préconisations du rapport Pébereau en matière de dette sociale, M. Jean-Luc Tavernier s'est réjoui de ce que le rapport définitif n'ait pas repris le montant cumulé de 2.000 milliards de dettes, pour l'ensemble des administrations publiques, avancé dans le pré-rapport. Ce montant qui consolidait l'ensemble des dettes publiques au sens des critères de Maastricht, comprend en effet à la fois une dette quantifiée et certaine et des provisions au titre des engagements non couverts des régimes de retraite des fonctionnaires et des entreprises publiques correspondant à une dette future non encore matérialisée.

Il a insisté sur l'indication donnée cependant par le rapport Pébereau sur le montant de ce provisionnement au titre de ces régimes qui aurait atteint 1.800 milliards d'euros si la réforme Balladur de 1993 et la réforme Fillon de 2003 n'avaient pas été adoptées, alors qu'il a pu être réduit de moitié, à 900 milliards d'euros, grâce à ces deux réformes.

Sur l'exigence posée par le rapport Pébereau d'un vote à l'équilibre de l'assurance maladie, M. Jean-Luc Tavernier a souligné le manque de cohérence des auteurs qui évoquent parallèlement la mise en place d'un fonds de stabilisation conjoncturelle permettant d'envisager l'existence au moins ponctuelle de déficits. En tout état de cause, la perspective d'un retour à l'équilibre apparaît encore lointaine.

Il a en revanche jugé excellente la proposition tendant à ce que la loi de financement de la sécurité sociale contienne immédiatement après l'article fixant l'Ondam un autre article fixant les mesures qui seraient automatiquement mises en oeuvre si l'objectif était effectivement dépassé.

En réponse à M. Guy Fischer, M. Jean-Luc Tavernier a enfin évalué à 355.500 le nombre des contrats nouvelles embauches signés sur la période de septembre 2005 à février 2006, auxquels il conviendrait sans doute d'ajouter 20.000 autres contrats signés dans le courant du mois d'août. Il a cependant indiqué que ce chiffre est obtenu à partir d'une extrapolation faite sur les déclarations uniques d'embauches téléchargées sur internet.

Enfin la mission a entendu M. Patrice Ract-Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

M. Patrice Ract-Madoux a indiqué que, depuis l'origine de la Cades, son ordonnance fondatrice et les nombreuses lois qui l'ont modifiée ont mis à la charge de la Caisse un montant total de 110,4 milliards d'euros. A la fin de 2005, la Cades avait effectivement repris 102 milliards d'euros. Sur ce total, 29,3 milliards d'euros ont d'ores et déjà été amortis, le montant de la dette restant à rembourser s'élevant donc à 72,7 milliards.

Il a cependant précisé que la dette sociale ne se limite pas au montant repris par la Cades, mais doit également prendre en compte les besoins de financement de l'Acoss, si ceux-ci ne parviennent pas à être résorbés dans l'avenir.

Commentant ensuite le tableau des ressources de la Caisse, il a indiqué que depuis la vente du stock restant des immeubles des organismes sociaux, la seule ressource demeurant à la Cades est constituée par la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dont le montant s'élève à environ 5 milliards d'euros par an.

Depuis 2005, du fait du doublement de la dette, la fraction de la CRDS consacrée au paiement des intérêts dépasse celle destinée aux amortissements.

Détaillant la répartition de l'endettement contracté en contrepartie de la masse amortissable de 72,3 milliards d'euros, M. Patrice Ract-Madoux a indiqué que les dernières échéances remboursables sont fixées à 2019 et 2020. Les niveaux d'emprunts les plus élevés atteignent 3 à 4 milliards d'euros. La dette à taux révisable représente 26,2 % de l'encours, la dette à taux fixe 52,5 % et la dette indexée sur l'inflation 21, %. Les obligations en euros représentent, au 31 décembre 2005, 47 % de l'encours.

S'agissant de la situation nette en fonction du risque, au 1er avril 2006, il existe une chance sur deux que l'ensemble des remboursements soit achevé dans dix-sept ans, cinq chances sur cent pour que ce délai soit à treize ans et cinq chances sur cent pour que les remboursements ne soient pas achevés dans un délai de vingt-deux ans. Ces prévisions tiennent compte de la reprise de dette par la Cades prévue pour la fin de 2006.

M. Patrice Ract-Madoux a ensuite fait état des avancées permises par la parution du rapport de M. Alain Vasselle sur la gestion de la Cades en 2003 : d'une part, la caisse a maintenant basculé dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, puisque celles-ci doivent dorénavant obligatoirement contenir ses objectifs d'amortissement ; d'autre part, la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a stabilisé la cessation théorique d'activité de la Cades en fixant pour principe l'interdiction d'accroître ses charges en l'absence de ressources correspondantes. Le Conseil constitutionnel dans sa décision a confirmé la valeur organique de ce dispositif en rappelant que le législateur ne pouvait pas reporter le financement de la dette sociale sur les générations futures.

Au total, le cadre législatif qui entoure la Cades apparaît aujourd'hui solide et donnant enfin la priorité au traitement de la dette sociale.

Interrogé par M. Alain Vasselle, président, sur la portée de l'amendement adopté fin 2005 à l'initiative de M. Philippe Marini, autorisant le ministère des finances à émettre des emprunts au bénéfice de la Cades dans le but de supprimer le spread qui affecte les recours de la caisse au marché, M. Patrice Ract-Madoux a rappelé que l'agence France-Trésor effectue une activité distincte de celle de la Cades en assurant le financement du déficit de l'Etat. Cette activité n'est pas assimilable à la mission d'amortissement de la dette sociale dévolue à la Cades. En outre, le spread qui affecte les emprunts de la Cades est en quelque sorte « congénital » et le fait que l'agence France-Trésor prenne en charge la levée des emprunts pour le compte de la Cades ne pourra pas le faire disparaître. Pour ces motifs, M. Patrice Ract-Madoux s'est déclaré défavorable à cette disposition.

Accessoirement, l'amendement de M. Philippe Marini avait toutes les caractéristiques d'un cavalier budgétaire, alors que la matière relative à la Cades aurait dû être traitée exclusivement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel, qui n'avait pas été interrogé par les requérants sur l'article concerné, ne l'a pas censuré, mais il aurait dû le faire s'il avait persévéré dans son ancienne jurisprudence qui le conduisait à examiner la constitutionnalité de l'ensemble des dispositions des lois dont il est saisi.

En conclusion sur le rapport de M. Paul Girod, à l'origine de l'amendement de M. Philippe Marini, M. Patrice Ract-Madoux a relevé que les regrets exprimés par ce rapport au sujet du manque d'indicateurs de performance relatifs à la gestion de la Cades n'étaient plus valables après l'adoption de la loi organique du 2 août 2005 qui impose de définir dans la loi de financement les objectifs d'amortissement de la caisse.

M. Patrice Ract-Madoux a conclu en énumérant les différentes propositions contenues dans le rapport Pébereau sur la gestion de l'assurance maladie.

M. Alain Vasselle, président, a enfin rappelé le satisfecit que la commission des affaires sociales avait donné à la gestion de M. Patrice Ract-Madoux, soulignant sa volonté de conserver la Cades comme instrument de gestion de la dette sociale.