La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter

ANNEXE - LA DETTE SOCIALE DANS LE RAPPORT DE LA COMMISSION DE RÉFLEXION SUR LA DETTE PUBLIQUE, PRÉSIDÉE PAR MICHEL PÉBEREAU, « ROMPRE AVEC LA FACILITÉ DE LA DETTE PUBLIQUE »

Ce rapport comprend, d'une part, un constat et une analyse de la situation actuelle, d'autre part, des perspectives et une liste de préconisations.

I. LE CONSTAT

Pour la Commission Pébereau, « le choix de la facilité depuis vingt-cinq ans est la principale explication du niveau très préoccupant de notre dette publique ». Cette affirmation est la conclusion de l'analyse suivante :

- La situation des finances publiques françaises est très préoccupante

La dette financière des administrations publiques n'a cessé d'augmenter depuis vingt cinq ans et devrait dépasser 1.100 milliards d'euros fin 2005 , la France étant le pays d'Europe dont le ratio de dette publique s'est le plus accru au cours des dix dernières années.

- Cette situation n'a pas été imposée, mais est en permanence acceptée

Elle résulte du fait que, depuis vingt-cinq ans, les administrations publiques sont en déficit , alors même qu'elles peuvent compter sur le niveau de prélèvements obligatoires le plus élevé des grands pays industrialisés ; la diminution de la dette publique n'a pratiquement jamais été un objectif prioritaire.

- Cette dette ne traduit en aucune manière un effort structuré pour la croissance et la préparation de l'avenir

Outre le fait qu'au cours de ces vingt-cinq dernières années, l'effort en matière de recherche et d'enseignement supérieur a stagné et que les investissements publics ont diminué, une large partie de l'augmentation de la dette a été utilisée pour financer les dépenses courantes de l'Etat et pour reporter sur les générations futures une part croissante des dépenses de santé et d'indemnisation du chômage, ce qui, indique la commission, « devrait être exclu par principe ».

- Le recours à l'endettement a été le choix de la facilité : il a permis de compenser une gestion insuffisamment rigoureuse des dépenses publiques

Comme pour l'Etat, les déficits des régimes sociaux posent la question de la modernisation de l'organisation et de la gestion des organismes de sécurité sociale et d'assurance chômage . De plus, en matière d'assurance maladie, la commission estime qu'existent des marges d'amélioration largement reconnues, tant pour l'hôpital que pour la médecine de ville ou les médicaments.

- Une première explication de la gestion peu rigoureuse des dépenses réside dans les lourdeurs et les incohérences de notre appareil administratif

Depuis vingt-cinq ans, les structures et les instruments de politique publique se sont multipliés , particulièrement dans le domaine des politiques sociales.

- Mais ce sont avant tout les pratiques politiques et collectives qui sont à l'origine de cette situation

Nos pratiques font de l'annonce d'une dépense publique supplémentaire la réponse systématique, et souvent unique, à nos problèmes quels qu'ils soient, y compris à nos problèmes de société, l'action publique étant souvent jugée à l'aune de deux critères : le montant des moyens supplémentaires dégagés et la rapidité avec laquelle ils sont annoncés.

II. LES PERSPECTIVES ET PRÉCONISATIONS

- Les ambitions de croissance et de solidarité de notre pays sont désormais mises à l'épreuve

En particulier, les perspectives de nos régimes sociaux sont préoccupantes : si au cours des vingt-cinq dernières années, nous avons étendu notre protection sociale et enrichi ses instruments, cela s'est fait au prix de l'acceptation du déséquilibre d'une partie de ces régimes et de l'accumulation d'une dette sociale importante .

« Si rien n'était fait, les besoins de financement des régimes de retraite et d'assurance maladie ne cesseraient de s'aggraver à l'avenir. Même en étant optimiste, dès 2015, il manquerait chaque année plusieurs dizaines de milliards d'euros pour payer les retraites et les dépenses d'assurance maladie . Il n'y a donc pas lieu de s'attendre à une amélioration spontanée de la situation, mais au contraire à la fragilisation croissante des régimes sociaux . »

- Les administrations publiques ne peuvent plus compter sur une augmentation substantielle de leurs ressources

Les déséquilibres des régimes sociaux ne pourront être pris en charge ni par une hausse des prélèvements obligatoires, déjà très élevés, ni par des transferts entre administrations publiques, elles-mêmes lourdement endettées et condamnées à supporter le coût croissant des retraites de leurs agents.

- La poursuite de l'endettement public ne résoudrait rien et nous exposerait à un risque d'asphyxie financière

La poursuite des tendances actuelles aboutirait à des taux d'endettement public « astronomiques » et irréalistes, la sanction financière des marchés devenant irrémédiable.

- La remise en ordre des finances publiques passe par une meilleure maîtrise et une meilleure orientation des dépenses

Cet objectif, qui doit être celui des cinq prochaines années, est réalisable à condition de respecter trois principes essentiels : le partage de l'effort de réduction des dépenses publiques, le maintien du niveau global des prélèvements obligatoires pendant la période de retour à l'équilibre, le réexamen intégral de l'efficacité des dépenses, de l'Etat comme de la sécurité sociale.

- Cette nouvelle conception de l'action publique renforcerait nos perspectives de croissance et d'emploi et notre capacité de solidarité

Liste des préconisations
(extraits)

Garantir l'équilibre des régimes sociaux

1. Poursuivre la réforme des retraites en 2008 avec deux priorités :

- s'assurer de l'équilibre jusqu'en 2020 de l'ensemble des régimes, y compris des régimes spéciaux ;

- préciser les conditions de fonctionnement du Fonds de réserve pour les retraites (FRR).

2. Garantir le retour à l'équilibre de l'assurance maladie en 2009 en prévoyant chaque année comment seront rééquilibrés les comptes en cas de non-respect du calendrier de retour à l'équilibre prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

3. A partir de 2009, garantir l'absence d'endettement de l'assurance maladie par l'utilisation de trois instruments :

- l'obligation de vote à l'équilibre ;

- le retour automatique à l'équilibre d'une année sur l'autre ;

- la création d'un fonds de préservation de l'équilibre.

4. Garantir l'équilibre de l'assurance chômage en proposant aux partenaires sociaux un examen annuel de l'application des conventions et en utilisant le fonds de régulation une fois l'équilibre retrouvé .