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La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter

 

D. UNE GESTION AUTONOME ET EFFICACE

Comme l'indiquait le rapport de votre commission du mois d'avril 2003 sur la situation de la Cades, la création de cette caisse était « l'expression de l'autonomisation de la sécurité sociale ».

Et, de fait, plusieurs raisons importantes légitimaient le choix de créer cet établissement public :

le poids devenu insupportable des déficits sociaux pour le budget de l'Etat. Rédigé à la demande du Premier ministre en 1994, le rapport du Commissariat du plan sur le financement de la protection sociale précisait qu'en raison de la progression très rapide depuis le début des années 1990 du niveau d'endettement de l'Etat, « la situation des comptes de celui-ci ne permettait plus aucun transfert ». Une solution devait donc être trouvée au sein de la sécurité sociale ;

- cette solution avait en outre une vertu pédagogique que n'aurait sans doute pas eue la consolidation de la dette sociale avec la dette de l'Etat. Elle permettait ainsi à chaque contribuable d'identifier clairement le fait que le paiement de la CRDS était la contrepartie d'une réalité, « le trou de la sécurité sociale » ;

- elle s'inscrivait naturellement dans le cadre du plan Juppé consacrant l'autonomie du champ des finances sociales par rapport à la tutelle du budget de l'Etat. Dans ce cadre, il appartenait donc à la sécurité sociale de faire face, par une recette sociale, à ses propres déficits ; ainsi, chaque année, figurerait en annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'évolution de l'amortissement de la dette afin que l'équilibre voté dans ces lois ne soit pas construit dans l'oubli des dettes passées ;

- elle présentait enfin un affichage vertueux, que la création d'un service d'amortissement au sein même de l'Acoss aurait nécessairement contredit, stigmatisant l'entrée de la sécurité sociale, à l'instar de l'Etat, dans une ère de déficit permanent ; le choix d'une structure ad hoc et transitoire avait donc aussi pour fonction d'afficher un refus définitif de la dérive jusqu'alors constatée des comptes sociaux.

L'ensemble de ces raisons demeurent aujourd'hui. Même s'il apparaît séduisant au premier abord de consolider la dette de la Cades avec celle de l'Etat, comme un récent rapport de la commission des Finances en suggère la possibilité10(*), principalement du fait des économies que ce rapprochement permettrait, le maintien de l'autonomie de la Cades paraît souhaitable.

En effet la Cades a comme mission principale l'extinction de la dette sociale qu'elle porte alors que l'Agence France Trésor (AFT) est animée par une logique de refinancement sur le long terme. A une logique de stock s'oppose une logique de flux. Cette différence dans les buts poursuivis entraîne par voie de conséquence des différences sensibles dans la gestion des deux dettes.

Ainsi, la Cades a une gestion beaucoup plus diversifiée que l'AFT avec une part importante de dette à court terme compte tenu des conditions favorables du marché (papier commercial 13 %, billets de trésorerie 3 %), une dette à taux variable pour environ 26 % du stock, une dette indexée sur l'inflation pour 21 % et des émissions en devises étrangères (11 % du stock)11(*). Comme l'indique Paul Girod dans son rapport précité, « elle s'autorise une politique d'émission plus audacieuse, plus risquée, plus opportuniste que l'Agence France Trésor ».

Néanmoins, en adoptant cette démarche, la Cades met en oeuvre une stratégie de financement rigoureuse qui répond à trois principes intangibles :

la minimisation du coût des financements : le recours prioritaire aux financements de marché répond à cet objectif ;

l'utilisation d'une grande palette d'instruments de marché : billets de trésorerie, papier commercial euro et dollar américain, crédits syndiqués, financements obligataires, programmes MTN (medium term note) ; ses émissions se font avec flexibilité et avec une grande variété de produits, de maturités et de devises ; cette souplesse permet à la Cades de s'adapter aux besoins des investisseurs et de ne pas introduire de perturbation sur les marchés ;

le positionnement de la signature de la Cades : la Cades a eu dès l'origine la volonté d'émettre des emprunts de référence et de fait, depuis sa mise en place en 1996, elle s'est positionnée comme un émetteur international de tout premier rang bénéficiant d'une notation de grande qualité.

L'ensemble des observateurs s'accorde d'ailleurs à reconnaître le grand professionnalisme de la Cades, malgré sa structure légère.

Au total, l'écart de taux entre les titres émis par la Cades et ceux émis par l'AFT se situe entre six et dix points de base, soit un écart très faible, inférieur à celui constaté pour la dette Unedic. Il représente certes un surcoût de quelques dizaines de millions d'euros mais rien ne dit qu'une consolidation avec la dette de l'Etat ne contribuerait pas à accroître le coût de cette dernière, en raison d'une majoration substantielle du besoin de financement de l'Etat.

De réelles synergies existent toutefois entre les deux institutions, se traduisant par l'émission de produits très proches, une coordination forte, des tournées d'investisseurs communes et la présence de l'AFT au conseil d'administration de la Cades.

C'est dans ce contexte qu'à l'initiative de la commission des Finances, l'article 73 de la loi de finances pour 2006 a été adopté. Il autorise le ministre chargé de l'économie et des finances à procéder à des emprunts à long, moyen et court termes, en euros ou en devises, pour le compte de la Cades. Votre commission a pris acte de cette disposition mais s'interroge sur la réelle faisabilité de sa mise en oeuvre.

* 10 Rapport d'information (n° 476 - 2004/2005) fait au nom de la commission des Finances par Paul Girod « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat ».

* 11 Les pourcentages mentionnés retracent la répartition de la dette au 31 décembre 2005.