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Contrôle relatif au Centre d'analyse stratégique (ex-Commissariat général du Plan)

 

INTRODUCTION

Le Plan est né, à la Libération, de la volonté de refonder l'économie française sur des bases nouvelles : il s'agissait d'accompagner l'effort de reconstruction du pays au sortir de la guerre, mais sur la base d'une planification dite « indicative », devant être distinguée de la planification en vigueur dans les anciens pays socialistes soviétiques à économie planifiée.

Dans les années 1960, le Commissariat général du Plan (CGP) a été un instrument de la modernisation technologique de l'économie française, exprimée par le lancement de grands projets industriels.

Puis les mutations économiques, dans un contexte de ralentissement de la croissance, ont remis en cause le modèle volontariste sur lequel avait été bâtie la planification « à la française » : les travaux du XIème plan (1993-1997) n'ont jamais été menés à leur terme, tandis que les contrats de plan Etat-région (CPER) restaient le dernier outil de planification en France.

Dans ce contexte, les interrogations sur l'avenir du Plan sont récurrentes depuis près de dix ans. La mission de contrôle budgétaire conduite par vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), avait pour objet de faire le point sur la création du nouveau Centre d'analyse stratégique (CAS), issu en mars 2006 du CGP, afin d'examiner quels pouvaient être les finalités et les objectifs du « dernier-né » des organismes prospectifs du paysage administratif français.

Après un bref rappel méthodologique des conditions dans lesquelles s'est effectué leur contrôle, vos rapporteurs spéciaux se sont interrogés sur les moyens et les missions affectés au CAS, avant d'examiner les conditions du succès de la mutation de l'ancien Plan.

I. RAPPEL MÉTHODOLOGIQUE SUR LE CADRE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Vos rapporteurs spéciaux ont souhaité tout d'abord rappeler les différents travaux qu'ils ont menés dans le cadre de leur contrôle budgétaire, en leur qualité de rapporteurs spéciaux au nom de la commission des finances de la mission « Direction de l'action du gouvernement », mais également, pour François Marc, au titre des informations complémentaires auxquelles il a eu accès en tant que membre du comité d'orientation institué auprès du directeur général du Centre d'analyse stratégique (CAS).

A. UN CONTRÔLE SUR PIÈCES ET SUR PLACE MENÉ PENDANT LA PÉRIODE DE MUTATION DE L'EX-PLAN EN CENTRE D'ANALYSE STRATÉGIQUE

Vos rapporteurs spéciaux ont mené, de février à mai 2006, un contrôle « sur pièces et sur place », selon la formule consacrée par le premier alinéa de l'article 57 de la LOLF1(*), conformément au programme de travail de la commission des finances communiqué à la presse le 8 février 2006.

Le contrôle budgétaire a ainsi pu être conduit à un moment clé de la transformation de l'ex-Commissariat général du Plan en Centre d'analyse stratégique, opérée par un décret en date du 6 mars 20062(*) : commencés avant la création du CAS, les travaux de contrôle ont été achevés après la mise en place du nouvel organisme.

En amont de la création du CAS en mars dernier, vos rapporteurs spéciaux ont tiré profit des études effectuées antérieurement par les anciens rapporteurs spéciaux du budget du Plan (parmi lesquels l'un de vos deux co-rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », Michel Moreigne), et plus particulièrement par notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale du budget du Plan jusqu'en 2005, auteure d'un rapport d'information publié en juin 20053(*).

Un déplacement a ensuite été organisé au Plan, le 2 février 2006, où vos rapporteurs spéciaux ont auditionné Mme Sophie Boissard (alors commissaire au Plan, aujourd'hui directrice générale du Centre d'analyse stratégique) et de ses principaux collaborateurs, notamment M. Philippe Mills (alors commissaire adjoint, aujourd'hui directeur général adjoint du CAS).

Après la création du CAS, vos rapporteurs spéciaux ont à nouveau auditionné Mme Sophie Boissard - au Sénat - le 17 mai dernier, afin de faire le point sur la mise en place du CAS et son programme de travail (cf. la présentation du CAS sur le site de l'ancien CGP, reproduite en annexe III au présent rapport).

B. LES TRAVAUX COMPLÉMENTAIRES DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL EN QUALITÉ DE MEMBRE DU COMITÉ D'ORIENTATION DU CENTRE D'ANALYSE STRATÉGIQUE

L'un de vos rapporteurs spéciaux a également conduit des travaux complémentaires en tant que sénateur, membre du comité d'orientation institué auprès du directeur général du Centre d'analyse stratégique4(*). Il a ainsi pu apprécier le programme, les méthodes et le calendrier de travail du CAS.

Notre collègue sénateur Francis Grignon et nos collègues députés Jean-Marc Ayrault et Hervé Mariton sont également membres du CAS, en leur qualité de parlementaires.

La première réunion du comité d'orientation du CAS s'est tenue le 30 mai 2006. Le décret du 6 mars 2006 précité prévoit au moins deux réunions par an.

A cet égard, par comparaison avec l'ancien Commissariat général du Plan, votre rapporteur spécial se félicite de la volonté de définir plus rigoureusement les dates auxquelles doivent être remis les différents travaux du CAS, afin d'assurer la pleine efficacité opérationnelle de ses travaux.

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Les méthodes de travail utilisées par vos rapporteurs spéciaux s'inscrivent dans une perspective de rénovation des modalités du contrôle budgétaire au sein de votre commission des finances : il a été préféré, à l'envoi de questionnaires parfois longs et détaillés, la multiplication des contacts directs avec les responsables de l'organisme contrôlé, selon des procédures plus réactives permettant d'être en phase avec l'actualité.

Les entretiens et les échanges conduits avant, pendant et après la mise en place du Centre d'analyse stratégique ont mis en exergue la cohérence de la démarche d'ensemble de transformation de l'ex-Plan, conformément aux termes de la lettre de mission du 21 novembre 2005 adressée par le Premier ministre à Mme Sophie Boissard, alors commissaire au Plan5(*).

* 1 « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. A cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles » (souligné par nous).

* 2 Décret n° 2006-260 du 6 mars 2006 portant création du Centre d'analyse stratégique, reproduit ci-après en annexe I.

* 3 Sénat, rapport d'information n° 447 (2004-2005) : « Commissariat général du Plan : à suivre... ».

* 4 Le rôle et les missions du comité d'orientation sont examinés par vos rapporteurs spéciaux ci-après (cf. paragraphe III B).

* 5 Cette lettre de mission est reproduite en annexe II au présent rapport.