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L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile

 

III. UNE EXIGENCE : AMÉLIORER ENCORE ET TOUJOURS LA QUALITÉ DE LA DÉCISION

Votre rapporteur spécial souhaite, au terme de son contrôle sur pièces et sur place, rendre justice au travail des agents et à leur professionnalisme. C'est en effet sur la qualité des ressources humaines que repose la pertinence de la décision de l'OFPRA. Il s'agit, il faut le rappeler, de confronter le récit, fait par le demandeur d'asile, de sa vie, et des menaces ou persécutions qu'il dit subir, avec la réalité du pays ou de la région dont il vient. Le travail de l'officier de protection est de recouper les dires par des faits.

Dans son contrôle de la performance de l'OFPRA, votre rapporteur spécial s'est interrogé pour savoir comment pouvait être mesurée l'exigence de qualité qui pèse sur l'OFPRA.

Il a ensuite cherché à évaluer l'information dont bénéficiaient les agents de l'OFPRA, face aux critiques lues dans la tribune de presse23(*) citée dans son avant-propos. C'est la conduite de l'entretien, mais aussi l'information, qui permettent de réduire la part de doute et de subjectivité dans la décision.

L'information générale sur les pays paraît certes conséquente. Des progrès, récents, ont été accomplis par l'actuelle direction pour développer le service de documentation et l'accès à l'information, notamment par internet. Il reste des progrès à accomplir en matière de documentation générale, mais surtout en termes d'informations précises, spécialement liées aux dossiers soumis aux officiers de protection. Dans ces recherches d'informations extrêmement pointues, votre rapporteur spécial regrette une absence d'implication des postes à l'étranger dans les recherches d'informations des officiers de protection, quoique certaines ambassades soient parfois sensibles aux demandes de l'OFPRA. A quoi sert donc la tutelle du Quai d'Orsay dans le travail concret des officiers de protection ?

A. COMMENT APPRÉHENDER LA QUALITÉ DE LA DÉCISION DE L'OFPRA ?

Il convient de souligner que l'OFPRA donne des gages très nets de qualité, liés aux compétences de ses agents24(*). S'agissant des officiers de protection, de catégorie A, ceux-ci ont un niveau de qualification très élevé : ils ont le plus fréquemment, au moins un DEA de droit (niveau Masters/LMD), souvent centré sur les questions de droits de l'homme. Beaucoup ont une expérience dans les organisations non gouvernementales, à l'étranger ou en France. Un tiers des officiers de protection parleraient une langue étrangère qu'ils utiliseraient en entretien avec les demandeurs d'asile.

Par ailleurs, les officiers de protection sont spécialisés par division géographique. Ils connaissent donc particulièrement bien les problématiques des pays d'origine des demandes d'asile qu'ils doivent examiner. Un officier de protection peut, en une année, entendre en entretien, plusieurs dizaines demandeurs d'un même pays. En quelques années, il aura entendu plusieurs centaines de ressortissants de même nationalité, le conduisant à connaître excellemment un pays qu'il n'a pourtant jamais visité.

Il faut souligner enfin que les agents, s'ils sont spécialisés par zone géographiques, ne le sont pas par type de procédure : ceci garantit de l'OFPRA contre la critique d'un traitement de la demande d'asile à deux vitesses, l'un avec des agents qualifiés pour les procédures normales, l'autre, avec des agents moins qualifiés, pour les procédures prioritaires.

1. Le taux d'annulation des décisions : un indicateur imparfait, mais intéressant, pour évaluer la qualité de la décision

Le meilleur juge du travail de l'OFPRA est bien évidemment la commission de recours des réfugiés. Lorsque celle-ci annule une décision négative de l'OFPRA, et octroie le statut de réfugié au demandeur, elle ne critique évidemment pas la qualité de la décision de l'officier de protection. Elle montre toutefois qu'elle ne partage pas l'analyse de l'OFPRA, ou juge du moins que celle-ci est insuffisamment étayée, le doute devant profiter au demandeur.

Ce dernier point suffit pour souligner l'exigence de qualité imposée au travail de l'OFPRA : une décision négative insuffisamment étayée conduit, du fait de la présence de plus en plus importante d'un avocat devant la juridiction, à une annulation.

La montée des annulations des décisions de l'OFPRA par la commission de recours des réfugiés serait due à la présence croissante des avocats dans la procédure, ce qui n'est pas sans susciter des interrogations de votre rapporteur spécial : il constate que la présence ou l'absence d'un avocat peut avoir un impact très important sur le sens de la décision de la juridiction.

Le taux d'annulation a été de 15,5 % en 2005, contre 12,68 % en 2004 et 11,44 % en 2003. Sur longue période, il croît fortement (alors que dans le même temps, le taux d'accord par l'OFPRA a eu tendance à baisser) en raison de la montée en puissance des « affaires plaidées ». En l'état donc, et tant que le « taux d'affaires plaidées » n'est pas encore arrivé à maturité, dans l'attente de l'application de la directive européenne du 1er décembre 2005, il ne paraît pas possible, pour le Parlement, de retenir le taux d'annulation de la CRR comme indicateur de la qualité du travail de l'OFPRA. Lorsque le taux « d'affaires plaidées » sera stabilisé, il sera en revanche possible de suivre de manière plus opportune le taux d'annulation de la CRR.

Evolution du taux d'annulation des décisions de l'OFPRA par la CRR

(en %)

Source : OFPRA et commission de recours des réfugiés

En attendant, il est précieux de suivre, à l'OFPRA, les décisions d'annulations. La jurisprudence de la CRR s'impose évidemment à l'OFPRA. Des études de jurisprudence sont ainsi réalisées par la division des études juridiques de l'OFPRA et mises à la disposition des officiers de protection. Elles concernent des points de jurisprudence qui ont une portée générale : cela participe à l'harmonisation des décisions prises par les agents.

Dans la mesure où le taux d'annulation varie selon les pays, et que, pour ces pays, les analyses de la CRR et de l'OFPRA divergent sur la nature des risques encourus par les demandeurs d'asile, les divisions géographiques doivent suivre également les décisions de l'OFPRA. Or il semble que les officiers de protection ne soient pas parfaitement informés des suites données aux recours sur leurs décisions. Un suivi précis des annulations que les officiers de protection enregistrent sur leurs dossiers, sans que cela doive avoir naturellement d'incidence sur leur « notation », est nécessaire, afin que ceux-ci puissent réfléchir, parfois, à une meilleure argumentation de leur décision, ou à une prise en compte d'arguments juridiques ou de faits dont la portée a pu légitimement leur échapper.

Proposition n° 9 : mieux suivre, au niveau des divisions géographiques, et pour chaque officier de protection, les décisions d'annulations sur « leurs » dossiers.

Nature des décisions rendues par la CRR pour les principales nationalités

Pays

Rejets + désistements

Annulations + non-lieux

Total décisions

Taux d'annulation

Turquie

4419

789

6576

12,00 %

Chine

4764

33

6416

0,51 %

R.D.du Congo

4765

826

6065

13,62 %

Sri-Lanka

2512

899

3611

24,90 %

Haïti

1613

209

2545

8,21 %

Congo

1708

404

2434

16,60 %

Moldavie

1165

85

2296

3,70 %

Géorgie

1520

558

2296

24,30 %

Mauritanie

1535

375

2219

16,90 %

Algérie

1625

214

2210

9,68 %

Russie

1015

736

1881

39,13 %

Nigéria

1170

130

1756

7,40 %

Angola

1213

317

1667

19,02 %

Arménie

932

536

1596

33,58 %

Serbie et montenegro

759

497

1538

32,31 %

Bangladesh

921

342

1386

24,68 %

Guinée

903

228

1291

17,66 %

Inde

826

34

1053

3,23 %

Pakistan

715

46

987

4,66 %

Mali

614

16

933

1,71 %

Ukraine

473

76

737

10,31 %

Azerbaïdjan

323

359

731

49,11 %

Mongolie

490

86

673

12,78 %

Yougoslavie

454

45

590

7,63 %

Bosniaque

398

80

581

13,77 %

Albanie

272

207

526

39,35 %

Sierra Leone

285

23

391

5,88 %

Centrafrique

213

41

298

13,76 %

Malgache

222

37

290

12,76 %

Tchad

164

97

290

33,45 %

Macedoine

199

50

284

17,61 %

Total général

38 187

8 375

56 147

14,92 %

Source : commission de recours des réfugiés

2. L'amélioration indéniable de la qualité liée à la convocation quasi systématique en entretien

L'article 1er de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile pose le principe d'une audition systématique25(*) du demandeur d'asile. Cette disposition a été introduite à l'initiative de la commission des lois du Sénat.

Ce principe est essentiel car il permet au demandeur d'asile de mieux faire valoir ses arguments, directement dans sa langue. En retour, il permet à l'agent de l'OFPRA d'affiner son analyse en posant des questions.

Grâce à l'aiguillon législatif, l'OFPRA a réalisés d'importants progrès pour convoquer les demandeurs d'asile. Le taux de convocation des demandeurs d'asile est passé de 40 % en 2000, à 68 % en 2003, et 83 % en 2005. Ce pourcentage constitue un indicateur précieux, du point de vue du Parlement, pour évaluer la qualité de la décision en matière d'asile.

Proposition n° 10 : introduire dans le projet annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat » un indicateur relatif au taux de convocation des demandeurs d'asile par l'OFPRA.

Le taux effectif d'entretien, qui correspond aux demandeurs s'étant réellement présentés en entretien26(*), est passé de 31 % en 2000, à 49 % en 2003, et à 61 % en 2005.

Votre rapporteur spécial a assisté à plusieurs entretiens avec des demandeurs d'asile : ceux-ci lui ont paru être menés de manière extrêmement professionnelle. Les officiers de protection disposent ainsi d'une grille d'entretien extrêmement précise dont votre rapporteur spécial a obtenu copie. L'entretien est retranscrit dans une « liasse d'instruction » dont la lecture seule doit permettre à toute personne qui n'a pas assisté à l'entretien et qui n'est pas nécessairement un spécialiste du pays dont provient le demandeur de comprendre les raisons, et les bases sur lesquelles l'officier de protection est parvenu aux conclusions qui fondent sa proposition de décision. Elle est la trace tangible de la manière dont le dossier a été traité à l'OFPRA.

L'entretien est ainsi décisif dans l'examen de la demande d'asile. Il dure autant de temps que nécessaire et, en moyenne, une heure. L'officier de protection est soumis à une obligation de confidentialité en ce qui concerne les données recueillies durant l'entretien.

Les officiers de protection ont, de manière collective, travaillé à un guide de l'entretien qui en définit la méthode, les objectifs et le déroulement. Ce document est essentiel pour parfaire la pratique professionnelle des officiers de protection.

Pour les nouveaux agents, l'OFPRA indique mettre en place un tutorat d'un mois et demi, qui intervient après une formation de 1 à 2 mois de théorie et de pratique. Le tutorat est de nature à mettre le nouvel officier de protection en situation de conduire des entretiens de manière équilibrée, approfondie et rigoureuse. Il n'est pas certain que tous les officiers de protection aient bénéficié d'un tel tutorat dans le passé, spécialement en ce qui concerne le déroulement des entretiens.

Proposition n° 11 : généraliser le tutorat, spécialement en ce qui concerne la conduite des entretiens.

* 23 L'Express - 19 janvier 2006. Jacqueline Remy et Catherine Le Gall.

* 24 L'ancienneté moyenne des agents est de 7ans, contre 10 en 2002 : 64 % des agents ont moins de 5 ans de présence. L'âge médian est de 35 ans.

* 25 Quatre exceptions sont cependant prévues : l'office s'apprête à prendre une décision positive à partir des éléments en sa possession, le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays qui ne relève pas du droit d'asile, les éléments fournis à l'appui de la demande sont manifestement infondés, des raisons médicales interdisent de procéder à l'entretien.

* 26 Certaines nationalisés, comme la « demande chinoise », sont réputées se présenter très rarement en entretien...