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L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile

 

CONCLUSION :
IMPÉRATIF DE PERFORMANCE ADMINISTRATIVE ET EXIGENCE DU DROIT D'ASILE

Au cours de son contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial s'est posé trois questions principales.

Elles sont issues d'une exigence nouvelle de performance, au sens des nouvelles règles organiques posées en matière de gestion publique, reposant sur deux préoccupations : rapidité du traitement de la demande d'asile et qualité de la décision rendue, dès la première instance.

1) Les objectifs de délai moyen de traitement des dossiers présentés au Parlement pour 2006, 60 jours calendaires pour l'OFPRA et 90 jours pour la CRR, seront-ils tenus ?

2) Peut-on mieux améliorer encore l'équilibre entre quantité et qualité ?

3) La tutelle du Quai d'Orsay est-elle utile au travail des agents de l'OFPRA ?

Votre rapporteur spécial souhaite voir conforter l'impératif de productivité demandé aux agents de l'OFPRA et de la CRR. Il s'interroge néanmoins sur le réalisme des objectifs de délai posés par le Quai d'Orsay dans son projet annuel de performances, au moins pour 2006.

Il croit possible d'améliorer encore l'équilibre entre quantité et qualité.

Il appelle enfin à une tutelle utile du Quai d'Orsay sur l'OFPRA. Cette tutelle est légitime, dès lors que le ministère des affaires étrangères anime son réseau à l'étranger, de façon à répondre aux besoins d'informations et de recherches d'un établissement dont les objectifs font si bien écho aux valeurs de la République française.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 juin 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur le contrôle relatif à l'Office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance d'un travail relatif à l'Office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) dans un contexte de maîtrise des flux migratoires, au moment même où le Sénat examinait le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait mené un contrôle sur pièces et sur place de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) les 5 et 6 avril 2006, rappelant que la loi du 10 décembre 2003 avait fait de l'OFPRA le guichet unique en manière de traitement des demandes d'asile et que, face une demande d'asile multipliée par deux et demi entre 1997 et 2003, des objectifs de réduction des délais avaient été affichés. Il a souligné que l'OFPRA, et sa juridiction, la commission de recours des réfugiés, la plus importante juridiction de France, avec ses 140 formations de jugement, avaient bénéficié d'importants moyens complémentaires (+ 56 %) depuis 2002.

Il a montré que le raccourcissement de la durée de traitement des dossiers correspondait à une double exigence : éviter, d'une part, que l'encombrement du service public de l'asile, et sa lenteur, ne soient utilisés par des personnes à des fins n'ayant rien à voir avec un besoin de protection, et faire en sorte, d'autre part, que les personnes ayant réellement besoin de protection de la part de la France puissent bénéficier rapidement de leur statut de réfugié. Il a fait remarquer que les demandeurs d'asile n'avaient pas le droit de travailler durant la période d'examen de leur demande. Il a fait également observer que l'OFPRA était le guichet d'état civil pour les personnes s'étant vus attribuer la qualité de réfugié, et que, dans l'attente de la décision de l'OFPRA, les futurs réfugiés étaient privés des moyens juridiques et administratifs nécessaires à l'accomplissement des divers actes de leur vie quotidienne en France. Il a donc considéré qu'en « embouteillant » le guichet de l'OFPRA, les demandes « infondées » empêchaient les personnes persécutées dans leur pays d'origine de faire valoir leur droit légitime.

Il a rappelé qu'il s'était réjoui, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, que le projet annuel de performances relatif à la mission « Action extérieure de l'Etat » propose des indicateurs pour l'OFPRA, liés au délai moyen de traitement des dossiers. Il a précisé que ces indicateurs fixaient des objectifs ambitieux de 60 jours calendaires pour l'office et de 90 jours pour la commission de recours des réfugiés, dès 2006, à comparer avec la situation de 2003, où les délais moyens étaient respectivement, pour l'OFPRA et pour la commission, de 258 et 261 jours calendaires.

Il a souligné avoir voulu effectuer un contrôle de la performance de l'établissement, incluant les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile, qui constituaient un impératif incontournable du point de vue du Parlement. Il a indiqué qu'il avait également été interpellé par une tribune d'un ancien officier de protection, parue dans la presse, intitulée « Je ne veux plus trier les réfugiés », mettant en cause la qualité du traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et accusant celui-ci de « faire du chiffre ». Constatant que, implicitement, c'était la politique de raccourcissement des délais d'examen des dossiers qui était visée, alors que celle-ci avait été formalisée par des « indicateurs de performance », conformément à la LOLF, dans le projet annuel de performances 2006, il a jugé qu'il était souhaitable de confronter ces indicateurs de performance chiffrés avec la réalité du travail des agents amenés à examiner la situation des demandeurs d'asile.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a donc indiqué avoir mené, en application de l'article 57 de la LOLF, un contrôle relatif à la qualité des décisions prises à l'OFPRA, par ses agents, la qualité de la décision étant l'autre volet de la performance demandée à l'OFPRA, répondant aux exigences posées par le droit d'asile.

Il a fait remarquer que, dans le processus de prise de décision, le doute était rarement absent, la part de subjectivité jamais totalement évacuée, la décision se fondant sur « l'intime conviction ». Il a néanmoins jugé que l'arbitraire n'existait pas à l'OFPRA, mais que les erreurs étaient toujours possibles. Il a précisé que l'officier de protection devait s'interroger, d'une part, pour savoir si les faits étaient établis et, d'autre part, si les faits invoqués relevaient de la Convention de Genève ou de la protection subsidiaire. Il a expliqué que l'établissement des faits posait de réelles difficultés. Il a donc considéré que l'OPFRA devait se donner comme objectif de réduire le risque d'erreur dans les analyses des officiers de protection, en diminuant encore la part de doute et de subjectivité, rappelant que les erreurs avaient un coût, et pour le demandeur légitime d'asile, et pour les finances publiques. Il a fait valoir que, s'il était reconnu en définitive un vrai besoin de protection de la part du demandeur, mieux valait que la vérité s'établisse le plus tôt possible dans la procédure, afin d'éviter les surcoûts liés aux délais et à l'aide juridictionnelle. A l'inverse, il a montré, si la demande d'asile correspondait à une manoeuvre dilatoire de la part d'un migrant, qu'il fallait étayer au mieux la décision de rejet, face à un recours qui ne pouvait manquer de se produire, dans l'état actuel de notre droit.

Il a ainsi indiqué que les annulations de la commission de recours des réfugiés constituaient la sanction ultime du travail des agents. Evoquant les questions posées par les agents : « Comment démêler le vrai du faux dans les évènements évoqués par le demandeur ? Connaîtrais-je jamais la réalité d'un pays où je ne suis jamais allé ? Ai-je tous les éléments pour prendre la décision ? », il a souhaité avant tout rendre justice au travail des agents de l'OFPRA et à leur professionnalisme que certaines associations, au détour d'allégations abusives comme en témoignait l'expression souvent utilisée de « faux déboutés du droit d'asile », mettaient très injustement en cause. Il a noté que la France avait une application généreuse de l'asile, 13.000 décisions positives d'asile ayant été rendues en 2005, soit un taux d'accord global de 26,9 %.

Il a observé que la pertinence et la quantité des éléments concourant à la prise de décision progressaient à l'OFPRA, soulignant néanmoins qu'il fallait encore et toujours améliorer la qualité de la décision.

Il a ensuite souhaité évoqué trois questions.

Il s'est tout d'abord interrogé pour savoir si les objectifs de délai moyen de traitement des dossiers présentés au Parlement pour 2006, - 60 jours calendaires pour l'OFPRA et 90 jours pour la CRR - seraient tenus, constatant ici l'existence de grandes difficultés. S'agissant de l'OFPRA, il a indiqué que le délai moyen était aujourd'hui de l'ordre de 100 jours et qu'il avait été divisé par deux et demi depuis 2003. A effectifs légèrement décroissants, sans perspective d'augmentation de la productivité des agents, qui semblaient atteindre un plafond en termes de nombre de dossiers traités par jour, il lui a semblé que rien ne pouvait conduire à une réduction du délai d'examen des dossiers, sinon la tendance à la baisse de la demande d'asile. Il a souligné que les seules pistes encore possibles pour améliorer la productivité consisteraient à généraliser la frappe du compte rendu d'entretien par les officiers de protection eux-mêmes, en temps réel, ce qui supposerait quelques efforts de formation et d'équipement.

Il a jugé que la situation était encore moins favorable pour la commission de recours des réfugiés, notant que, sans incident interrompant la procédure, la juridiction mettait 19 semaines à examiner les recours, soit 4 mois ¾. Il a montré que le délai réel, incluant pourtant des procédures de décision plus rapides prises par ordonnance (17 % des décisions), était de huit mois aujourd'hui. Il a fait valoir que certains efforts de productivité pouvaient être consentis, permettant de gagner trois semaines, mais qu'avec un délai moyen ramené à sept mois ¼, la commission resterait durablement éloignée de l'objectif de 90 jours, fixé par le projet annuel de performances 2006.

Il a fait remarquer, par ailleurs, que les indicateurs de délai moyen n'étaient pas pertinents pour évaluer la rapidité du travail de l'OFPRA et de la CRR car, par définition, ces deux instances ne maîtrisaient pas l'évolution de la demande d'asile, très volatile et imprévisible. Il a dès lors préconisé un changement des indicateurs présentés au Parlement, mesurant plutôt, pour l'OFPRA, le nombre moyen de dossiers traités par agent et par jour.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est demandé ensuite s'il était possible de mieux équilibrer quantité et qualité, appelant au préalable à conforter l'impératif de productivité de l'OFPRA, caractérisé en interne par un objectif d'examen de 2,2 dossiers par jour et par agent. Il a souligné qu'aucun de ses interlocuteurs n'avait remis en cause l'objectif de traitement rapide des dossiers par l'OFPRA, mais il n'a pas voulu cacher le malaise des agents face à cet objectif chiffré. Il a souhaité que soit ouverte la possibilité, au sein de l'établissement, de moduler l'objectif chiffré selon la nature du dossier, et selon les divisions « géographiques », et d'améliorer encore la pondération des dossiers attribués aux agents de protection par leur chef de section, selon leur degré de difficulté. Il a fait observer que d'autres éléments étaient à prendre en compte pour apprécier le travail des divisions géographiques et que les annulations de la commission de recours des réfugiés devaient pouvoir faire l'objet, non seulement d'analyses doctrinales de la part de la division des études juridiques de l'OFPRA, mais aussi d'une meilleure prise en compte par les agents, pour améliorer encore leur travail. Il a appelé à la rédaction d'une « charte de déontologie » de l'officier de protection, ou d'une « charte de qualité », permettant de signifier, s'il en était besoin, aux agents de l'OFPRA que leurs objectifs étaient autant qualitatifs que quantitatifs.

Enfin, il s'est interrogé pour savoir si la tutelle du Quai d'Orsay était utile au travail des agents de l'OFPRA, jugeant que la qualité de la décision de l'OFPRA dépendait de l'information dont disposait l'officier de protection pour confronter le récit fait par le demandeur d'asile à la situation d'un pays, ou d'une région, donné. Il a souligné que l'on aurait donc pu penser que le Quai d'Orsay, exerçant la tutelle sur l'OFPRA, faisait bénéficier cet établissement des informations de terrain dont disposaient les postes à l'étranger. Mais, en réalité, les liens entre l'OFPRA et les ambassades à l'étranger étaient extrêmement rares, et l'envoi de télégrammes diplomatiques en provenance des postes très peu fréquent. Il a montré que les réponses aux demandes de renseignement de l'OFPRA n'étaient pas systématiques, les délais variables, et les contraintes de confidentialité parfois non respectées, indiquant qu'une demande de renseignement à Ankara avait ainsi été instruite par le service de coopération technique internationale de police (SCTIP) de l'ambassade qui, de bonne foi, avait transmis la demande à ses collègues turcs...

Un débat s'est ensuite engagé.

Après avoir remercié le rapporteur spécial pour la grande qualité de sa présentation, M. Jean Arthuis, président, a souligné que la France était très attractive pour les demandes d'asile, jugeant qu'elle était, dans la maîtrise de cette demande, le « maillon faible » en Europe. Il a souhaité que les financements publics aux associations de défense des demandeurs d'asile fassent l'objet d'un inventaire par la commission des finances. Il s'est interrogé pour savoir comment on pouvait justifier l'importance de la demande d'asile d'origine turque alors que ce pays était candidat à l'entrée dans l'Union européenne.

En réponse à M. François Trucy qui a fait part de son grand intérêt pour la présentation qui venait d'être faite, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que la France comptait aujourd'hui 120.000 réfugiés et qu'elle était le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile, loin devant l'Allemagne et le Royaume-Uni, avec 59.000 demandes en 2005, contre respectivement 43.000 et 30.500. Il a précisé que 10 pays représentaient 60 % de la demande d'asile en 2005, et que les premiers pays de la demande d'asile étaient dans l'ordre : Haïti, la Turquie, la Chine, la Serbie Monténégro et la République démocratique du Congo. Il a fait remarquer que le taux d'accord de l'OFPRA selon les nationalités variait fortement, de 47 % pour le Rwanda à 0,6 % pour la Moldavie et 1,1 % pour la Chine.

En réponse à M. Yves Fréville, il a indiqué que les personnes ayant obtenu le statut de réfugié faisaient l'objet d'une protection de la part de la France, et qu'ils pouvaient, à ce titre, voyager dans l'espace Schengen, sans que cela implique évidemment un « droit au travail » dans les autres pays européens.

Répondant à une question de M. Maurice Blin qui l'interrogeait sur la situation au sein des autres pays européens, il a souligné que l'office allemand, équivalent à l'OFPRA, employait le double d'effectifs, pour une demande inférieure d'environ 30 %. Il a fait valoir qu'au sein de l'office belge, le service de documentation comptait 3 fois plus d'agents qu'en France. S'agissant de la coopération européenne, il a précisé que la convention de Dublin prévoyait que le demandeur d'asile ne puisse déposer sa demande dans d'autres pays européens dès lors qu'elle avait déjà été examinée par un autre pays, mais que la coordination entre Etats restait imparfaite.

A la suite d'une intervention de M. Jean Arthuis, président, relative à l'encombrement des centres de rétention administrative, il a fait observer que les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ne comptaient que 17.000 places. S'agissant des recours quasi systématiques devant la commission de recours des réfugiés en cas de décision défavorable de l'OPFRA, il a souligné l'importance croissante des avocats dans la procédure. Il a indiqué qu'une directive européenne du 1er décembre 2005 prévoyait une généralisation de l'aide juridictionnelle devant la commission de recours des réfugiés au plus tard le 1er décembre 2008, un amendement au projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration, de la commission des lois du Sénat, proposant d'avancer l'entrée en vigueur de cette disposition.

La commission a ensuite, à l'unanimité, donné acte à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.