NORVÈGE
par M. Eivind SMITH
professeur de Droit public
à l'Université d'Oslo
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I - Le contexte « scandinave » : Cinq États mais deux grands « systèmes » juridiques
D'un point de vue du droit public, l'on peut affirmer que les cinq pays « nordiques » - les trois pays scandinaves proprement dits (Danemark, Norvège, Suède) plus la Finlande et l'Islande - se regroupent en deux grands systèmes juridiques : À l'Est d'un axe nord-sud se trouve le « système » historiquement né dans la capitale suédoise et en grande partie maintenu par la Finlande après 1809 (grand-duché sous le Tsar de Russie puis république indépendante). À l'Ouest se trouve le « système » historiquement né dans la capitale de la monarchie dano-norvégienne et en grande partie maintenu par la Norvège et l'Islande depuis leur indépendance (1814 et 1918/1944 respectivement).
Bien évidemment, il ne serait pas question ici de prétendre que l'on ait à faire avec deux ou trois systèmes de droit public identiques. Au contraire, les droits administratif et constitutionnel d'un pays ont tendance à être liés au développement politique et culturel du pays en question de façon bien plus intime que des larges franges du droit privé. Pour la démonstration à présent, il est largement suffisant de prétendre que, d'un point de vue structurel aussi bien que mental, les différences au sein des pays « scandinaves » sont bien plus profondes entre les pays de l'« Est » et de l'« Ouest » qu'entre les pays appartenant à chacune des deux familles. Cette affirmation n'est nullement contraire à l'observation qu'au niveau du détail, les différences entre les systèmes nationaux sont parfois grandes - à l'Est tout comme à l'Ouest.
À partir de ces remarques, il convient de se pencher plus directement sur les deux exemples de la Suède et de la Norvège. Le but de cette partie de l'exposé est simplement d'utiliser une approche de droit comparé pour illuminer certains traits particulièrement intéressants pour celui qui se penche sur le phénomène dit d'autorités administratives indépendantes dans les pays en question.
II - Les « autorités administratives indépendantes » en Suède et en Norvège
En règle générale, l'appareil du pouvoir exécutif étatique en Europe est organisé de façon hiérarchique en ce sens que le sommet est occupé par un organe collégial (ici appelé le « gouvernement ») sans ou avec un chef de l'État dans un rôle politique actif. Sauf exception, chaque membre du gouvernement est chargé d'un ministère sectoriel (affaires étrangères, défense, agriculture, éducation, etc.). La charge confère au ministre en question le pouvoir de décider seul (ou, après délégation, par des fonctionnaires du ministère au nom du ministre), à l'intérieur des limites posées par la Constitution et la loi et les décrets gouvernementaux, les actes étant susceptibles de porter sur des organes subordonnés ou directement sur le statut de personnes privées, selon le cas. En sens inverse, les fonctionnaires sont responsables devant le ministre, tandis que le ministre l'est devant le gouvernement (et le chef de l'État) et - en règle générale - le parlement du pays.
Dans les grandes lignes, le système norvégien répond assez précisément à un tel schéma (voir déjà les premiers mots de l'art. 3 de la Constitution). Plus tard, on verra que ce point de départ a des répercussions importantes sur la position des « autorités administratives indépendantes » en Norvège.
En Suède, par contre, un point de départ hiérarchique similaire ne serait pas du tout valable. Dans une perspective constitutionnelle, la différence apparaît sur plusieurs points, dont il convient de rapidement passer deux en revue ici. D'abord, une décision gouvernementale formelle avec effet juridique externe est par nécessité prise par le gouvernement en tant qu'organe collégial (voir le texte constitutionnel principal dit « Forme de Gouvernement » ch. 7 art. 3). Ceci signifie que la notion de « ministère » a un sens bien plus restreint que celle qui résulte du système « normal » en Europe (dont la Norvège fait partie). Entre autre le ministre ne peut diriger les services administratifs du secteur (hors le « ministère » lui-même) avec valeur juridique contraignante sans passer par la formation collégiale qu'est le « gouvernement ».
En deuxième lieu, la Constitution prend soin de préciser qu'aucun organe public « ne peut décider la manière dont une autorité administrative doit trancher un cas particulier dans les matières concernant l'exercice de la puissance publique contre un particulier ou contre une collectivité locale ou qui ont trait à l'application de la loi » (Constitution ch. 11 art. 7) 536 ( * ) . De cette façon, aussi bien chaque ministre que le gouvernement en tant que formation collégiale ne disposent d'aucun pouvoir de diriger les services administratives étatiques chargés de l'exécution de la puissance publique et/ou de l'application de la loi dans leurs secteurs respectifs de l'administration ou de la société. (Sur ce point, les relations entre le Ministère des affaires étrangères et les missions diplomatiques de la Suède constituent une exception.)
Il vaut la peine de noter que ce système résulte d'un développement national né dans un passé assez lointain (apparemment, du temps du gouvernorat de la reine Christina au 17 e siècle) ; ce développement n'a donc rien à voir avec le phénomène bien plus récent du droit communautaire. Il s'agit d'un système généralisé d'« autorités administratives indépendantes » établi par la Constitution elle-même, ce qui apparaît comme assez unique en Europe.
En même temps, la généralité même du système a conduit certains ministres suédois à constater - devant la participation dans les travaux des instances européennes - qu'assez souvent leurs pouvoirs de passer à l'acte sont bien plus réduits que ceux dont disposent leurs homologues des autres pays membres de l'Union européenne. À son tour, ceci a provoqué un débat au sein de la Suède officielle sur le bien-fondé même de la tradition constitutionnelle sur ce point.
En tout cas, il convient de ne pas exagérer l'importance pratique du système suédois. En premier lieu, il faut se souvenir des limites à l'« indépendance » qui sont explicitement posées par la disposition en question (« exercice de la puissance publique », « contre un particulier ou contre une collectivité locale », « l'application de la loi »). Il s'agit alors d'un système à la fois incomplet. Il nous semble aussi peu flexible, dans la mesure où un besoin apparaît de créer des autorités « sur mesure », par exemple en fonction de telle ou telle directive communautaire par exemple. Sans doute alors, la simplicité a un prix.
En deuxième lieu, l'« indépendance » des autorités administratives n'est garantie ni pour les questions d'administration générale, ni pour les aspects budgétaires ou quant au statut ou à la nomination du personnel dirigeant des « autorités indépendantes ». Et bien sur des voix se sont levés du coté de la science politique pour évoquer des études tendant à démontrer que dans ce domaine aussi, un écart est susceptible de se produire entre le droit et la pratique, notamment en ce sens qu'une dose parfois forte d'influence et de « gouvernance » informelle de la part du ministre en question peut très bien se faire sentir même dans les domaines en principe couverts par le ch. 11 art. 7 de la Constitution.
Sans pénétrer dans les détails, il convient finalement d'ajouter qu'en règle générale, la justice administrative suédoise dispose d'un pouvoir de contrôler non seulement la légalité des actes administratifs, comme partout en Europe (dont la Norvège), mais également l'opportunité des décisions prises pas les diverses autorités administratives. Ceci tend encore à limiter l'« indépendance » de celles-ci même à l'intérieur des limites posées par la loi, par rapport à la situation générale en Europe.
III - Le système norvégien comme émanation du système hiérarchique « européen » : La notion d'« autorités administratives indépendantes »
La Constitution de Norvège ne s'est jamais directement occupé des phénomènes que l'on qualifie ici comme des « autorités administratives indépendantes ». C'est pourquoi il convient de passer par quelques mots sur la relevance même d'une telle notion dans un contexte norvégien.
En effet, une notion similaire (« organes administratifs indépendants ») a été développée, mais depuis quelques années seulement, dans le principal manuel de droit administratif général du pays 537 ( * ) . Or celui-ci s'empresse de préciser qu'il s'agit d'une tentative de synthétiser une catégorie d'organes en développement rapide et pas forcément avec une grande homogénéité interne. Il explique aussi que l'emploi de la caractéristique « indépendant » est nécessairement inexact du fait qu'il ne s'agît jamais d'une indépendance complète par rapport à la hiérarchie exécutive ordinaire. Tel que le phénomène s'est progressivement fait jour en Norvège, le degré d'indépendance est en effet variable, et il est toujours relatif dans le sens que l'on vient d'indiquer. Il s'agit alors d'identifier des éléments plus ou moins prononcés de soustraction à la hiérarchie administrative ordinaire telle que basée sur la Constitution et formée par une pratique deux fois séculaire.
Étant donné que le phénomène en question n'a pas encore été consacré, dans sa forme générale, par la législation non plus, il s'agit de rechercher de tels éléments ici et là dans la législation spécialisée.
IV - Les bases juridiques du système norvégien
En l'absence de disposition constitutionnelle positive en la matière, le système se construit de la manière suivante : L'art. 3 de la Constitution (déjà mentionné) confiant la direction suprême du pouvoir exécutif au Roi (en Conseil des ministres - de nos jours en pratique donc : au gouvernement) n'a jamais été compris comme « prérogative royale » en ce sens que la loi ne peut pas en déroger. Au lieu de cela, de disposition en question ne fait qu'établir la norme générale valable en l'absence d'une règlementation plus spécialisée : À l'intérieur des limites posées par la loi, le Roi (le gouvernement) est le chef supérieur du pouvoir exécutif. La responsabilité devant le Parlement pour l'action administrative passe par le ministre compétent en tant que chef supérieur des services administratifs en question et en tant que membre du Conseil.
Bien évidemment, les pouvoirs de décision détenus par le Roi en Conseil (mais en grande partie délégués à chacun des ministres), ont souvent été subdélégués aux divers organes administratifs soumis aux ministères (« directoires », « inspections » etc.). Mais au sein d'un système hiérarchique tel que celui de la Norvège, il n'est jamais admis que le fait de déléguer une partie de ses pouvoirs à un organe subordonné est de nature à libérer l'instance délégatoire de sa responsabilité pour les décisions ou omissions qui se produisent en vertu de l'acte de délégation ; ceci est vrai aussi bien pour la responsabilité parlementaire qu'à l'intérieur de la hiérarchie exécutif, c'est a dire devant le gouvernement (et/ou le chef de l'État).
Dans la mesure où il est souhaité de couper, complètement ou en partie, les liens de subordination et de responsabilité qui caractérisent le système hiérarchique traditionnel dans un système parlementaire, il faut donc passer par un acte adopté par le Parlement lui-même. La forme principale pour des actes susceptibles de libérer les ministres - en tant que chefs hiérarchiques sectoriels aussi bien que comme membres du collège - est évidemment la loi.
La loi a la faculté de créer une autorité administrative hors des ministères (dans le sens d'organismes séparés des autorités administratives subordonnées) et de la doter de certains pouvoirs exécutifs sans que l'autorité administrative en question ne soit dotée d'une quelconque « indépendance » par rapport aux responsables politiques. Sauf exception clairement établie par une loi, c'est précisément un tel résultat qui s'ensuit de l'art. 3 de la Constitution. Selon une telle hypothèse, les liens de subordination et de responsabilité hiérarchiques sont donc maintenus dans leur totalité - du moins dans leur principe.
De cette position « zéro », il est possible d'établir une échelle menant vers des autorités administratives de plus en plus « indépendantes » (dans la conception relative établie plus haut, bien entendu). De même, il faut supposer que la responsabilité ministérielle disparaît progressivement pour les actes et omissions produits sous couvert d'une clause législative d'« indépendance » : en effet, il serait difficile d'imaginer que le Parlement charge un ministre (ou le gouvernement en tant que tel) pour des faits auxquels il a lui-même, par voie législative, interdit le ministre compétent de toucher. Mais bien sûr, la responsabilité pour le système et pour le fonctionnement même du secteur administratif en question ne disparaît pas pour autant, d'autant plus que l'« indépendance » n'est jamais totale (notamment quant à l'administration générale et aux budgets des autorités en question, voir plus haut).
V - Quelques mots sur le développement du système norvégien
L'apparition d'organes (ou « autorités ») administratifs indépendants en vertu de la législation ordinaire n'est pas récente au sein du système administrativo-constitutionnel en Norvège. En l'absence de dispositions constitutionnelles applicables, il convient de mentionner à cet égard qu'une dose d'« autonomie » pour les communes existe depuis une loi adoptée en 1837 déjà, et que la Banque de Norvège (Norges Bank) a été établie par la législation ordinaire - la première en étant une de 1816, la dernière la loi n o 28/1985 - qui, selon des modalités variables avec le temps, l'accorde l'indépendance relative dont l'établissement jouit en chaque moment. L'institut chargé de délivrer des patents et brevets aussi compte parmi ceux dont le passé est considérable (voir notamment la loi de 1885, la loi actuelle datant de 1967).
Ces dernières années, la faculté du législateur de doter un organe administratif d'une dose d'« indépendance » (dans le sens restreint dans lequel ce mot est employé ici) est cependant utilisée de manière progressive. Il peut s'agir d'autorités de régulation et de contrôle en matière d'économie et de finances (notamment l'« Inspection des marchés financiers » (Kredittilsynet, voir la loi du 7 décembre 1956 n o 56 telle que modifiée depuis), des transports et télécommunications, du pétrole, etc. Hors des secteurs industriels et commerciaux, l'« Inspection de santé » (Helsetilsynet, voir loi n o 15/1984) et le « Tribunal du personnel des services sanitaires » (Helsepersonellnemnda, voir loi n o 64/1999 ch. 12) nous offre des exemples. Et il y en a d'autres, tels que l'« Inspection des données personnels » (Datatilsynet) et le « Tribunal des données personnels (Personvernnemnda, voir loi n o 31/2000 ch. VIII) et l'Administration des tribunaux (Domstolsadministrasjonen, voir loi du 13 août 1915 ch. 1 A, ajouté en 2001).
Un trait particulier qu'il vaut la peine de signaler est l'apparition d'un grand nombre d'organes (ou de systèmes d'organes régionaux) « indépendants » chargés de recours contre des actes individuels adoptés par des inspections ou autres organes administratifs eux-mêmes dotés d'une certaine indépendance par rapport aux pouvoirs politiques ; plus tard, on verra que l'« indépendance » de ceux-là constitue en effet autant d'éléments de l'« indépendance » relative de ceux-ci. Selon une étude publique récente 538 ( * ) , il s'agît d'une cinquantaine de tels systèmes. L'appareil d'organes collectifs - parfois à plusieurs niveaux - chargés des complaintes contre l'administration fiscale en constitue l'un des exemples les plus anciens. Un autre qui mérite décidemment mention est le « Tribunal de la sécurité sociale » (Trygderetten, voir loi du 16 décembre 1966 n o 9), qui assure la quasi-totalité du contentieux relatif au système de la sécurité sociale.
À tout ceci s'ajoutent un certain nombre d'« ombud » chargés de l'égalité entre les sexes, des consommateurs, de la condition enfantine, etc. Et quoi dire des universités, le Bureau central des statistiques et d'autres formations spécialisées dotées d'une certaine indépendance en correspondance quant au contenu de leurs enseignements, recherches, publications et conseils ?
L'apparition d'une telle masse d'« organes administratifs indépendants » chargés de fonctions proches de ceux occupées ailleurs par la justice administrative proprement dite (comme en France) s'explique en grande partie par ce que la Norvège (mais non la Suède) maintient un système à unité de juridictions non doté d'une procédure pour les affaires administratives distincte de la procédure civile ordinaire et sans spécialisation du coté des magistrats 539 ( * ) . Étant donné que de toute évidence, l'accès à un système assez développé de recours hiérarchiques interne à l'administration publique peut suppléer mais ne peut pas remplacer l'accès à un juge indépendant, des considérations pratiques de première ordre a conduit le législateur à créer des « tribunaux administratifs » de fait en fonction des besoins éprouvés dans chaque secteur administratif.
VI - L'impact du droit communautaire
Tout en étant stimulé par l'application du droit communautaire, notamment en matière industrielle, commerciale et de concurrence, le mouvement que l'on vient d'esquisser se comprend sans doute davantage comme le produit d'efforts d'appliquer les préceptes du « New Public Management » visant la séparation entre les entités de « production » (hôpitaux, chemin de fer, exploitation des gisements pétroliers, etc.) et d'« inspection » (tilsyn) ou de contrôle.
Mais il y a aussi des exemples de création d'organes « indépendants » (ou de renforcement d'une « indépendance » déjà acquise) en fonction assez directe d'une directive communautaire. Celui de l'« Inspection des données personnels » (Datatilsynet) et le « Tribunal » spécialisé en la matière (voir ci-dessus) nous en offre un exemple éloquents : en grande partie, la Directive 95/46/CE sur la protection de personnes physiques par rapport au traitement de données personnels a en effet déterminé la direction des travaux préparatoire et les modalités et le degré d'« indépendance » de l'appareil interne norvégien (Inspection et Tribunal compris), qui reste l'un des plus poussé du flore norvégien 540 ( * ) .
VII - Prérogatives, garanties d'indépendance et contrôle
Quant il s'agit de passer en revue les « prérogatives » des organes administratifs dotés d'une certaine indépendance en Norvège, il convient à nouveau de rappeler ce qui a déjà été dit sur la relativité de cette notion dans un contexte norvégien. En effet, la Constitution ne s'occupe pas directement du phénomène, et la législation ordinaire n'a jamais procédé à la construction d'un (ou d'un petit nombre de) modèle(s) applicables à travers les divers exemples à notre portée. Au contraire, le degré d'« indépendance » a toujours tendance à prêter à controverse politique chaque fois qu'une loi intéressante en la matière est en état de préparation, notamment au nom du besoin de balancer entre les besoins légitimes d'influence et de responsabilité politique, d'un coté, et les besoins (neutralité, crédibilité, efficacité ...) qui commanderait l'érection de certaines barrières contre de telles influences canalisées ailleurs que par la réfection de la loi.
Dans le prolongement direct de ce qui vient d'être dit, il convient de rappeler l'importance de la base légale pour la compréhension de cette partie du système norvégien : en effet, c'est à chaque pièce de législation qu'il faut s'adresser pour se faire une idée de l'ampleur des « prérogatives » accordés aux organes administratifs en question. Peu surprenant alors qu'il faut systématiquement compter sur un fort degré de relativité inhérente dans notre notion-clé à cet égard.
Sur une telle base, il ne saurait pas être question ici de passer en revue les prérogatives de tous les organes administratives en question. On passera plutôt par un nombre très restreint de types de pouvoirs exercés dans une indépendance plus ou moins complète par rapport aux pouvoirs exécutifs hiérarchiques, dont le ministre compétent et le Conseil (le gouvernement).
Le cas typique serait le pouvoir d'adopter des actes individuels unilatéraux à l'abri d'instructions (du moins formelles, voir les remarques à cet égard concernant la Suède) de la part d'organes qui, au sein de la hiérarchie ordinaire, seraient supérieurs dans le sens précisément de disposer d'un tel pouvoir. La qualification « indépendante » ne s'applique guère si l'« indépendance » à cet égard n'englobe pas l'aspect matériel du pouvoir en question, à savoir la liberté de l'organe compétent de décider seul du contenu de la décision à prendre, à l'intérieur bien sur des limites constitutionnelles et autrement légales applicables.
D'un autre coté, une telle « indépendance » serait bien maigre si l'acte adopté serait susceptible de recours devant le ministère intéressé. Voici alors une raison primordiale pour l'essor qu'a connu le système (susmentionné) de « tribunaux » administratifs de fait auxquels on nie la qualité formelle de juridictions véritables. La solution consiste alors à ce que l'on canalise les recours à de tels organes qui, en leur tour, jouissent d'une certaine indépendance quant à la décision de recours portés devant eux. De cette façon, la soustraction à la hiérarchie exécutive ordinaire des organes de « première instance » aussi est renforcée.
Au-delà de ce cas typique, il y a des cas qui dépassent largement la catégorie d'actes administratifs individuels (statistiques, recherches, enseignements, informations et conseils, etc.) mais qui, le plus souvent, ne relève pas de l'exercice de la puissance publique. Les cas où un organe administratif s'est vu doter de l'autorité d'adopter des actes administratifs généraux (règlements, une sorte de législation déléguée alors 541 ( * ) ) de façon formellement indépendante reste marginaux et sont évidemment plus susceptible encore de prêter à polémique. Et en règle générale, les organes en question ne jouissent d'aucune indépendance particulière quant à l'administration interne et les budgets (sur ce dernier point, la Banque de Norvège et l'Administration des tribunaux, constituent des exceptions plus ou moins étendues et selon des modalités différentes).
Un exemple récent qui mérite bien d'être cité comme illustration à la fois parce que politiquement controversée et du fait de la qualité relativement détaillé des règles en question est bien celui de l'administration chargée des conditions d'accès et de séjour des étrangers sur le territoire national : Tels qu'amendés par loi du 10 juin 2005 No 50, les articles 38 et 38 a de la loi du 24 juin 1988 No 64 sur les étrangers dispose, d'abord, qu'en règle générale, l'organe administratif (le « directoire », Utlendingsdirektoratet) en question ne peut recevoir des directives de la part de « son » Ministère relatives à la solution de cas individuels. Toute en s'appliquant également au « Tribunal » compétent (voir ci-dessous), cette règle est supplée par une disposition qui étend l'« indépendance » de ce dernier même à l'interprétation de la loi et à l'exécution de pouvoir discrétionnaire (art. 38). Cependant, si la sécurité du pays ou des considérations de politique étrangère le commande, la loi réserve quand même au Ministère du secteur les pouvoirs d'instruction normalement exclus.
Dans les cas où de telles instructions « politiques » ont été adressées, un recours hiérarchique eut être adressé au Roi en Conseil des ministres, ce qui est évidemment de nature à renforcer encore la soumission hiérarchique de l'administration spécialisée au pouvoir politique. En même temps, l'« indépendance » de l'administration dans la quasi-totalité des cas soumis à la règle générale est renforcée par l'existence d'un organe administratif à vocation nationale appelé le « Tribunal des étrangers » (Utlendingsnemnda) chargé de s'occuper des recours administratifs déclarés par les parties concernés ou par le Ministère (art. 38 a). On vient de voir que cet organe jouit d'un degré d'« indépendance » assez étendu. Celle-ci est encore renforcée par le fait que le seul moyen de recours contre les décisions de ce « Tribunal » est la saisine de la justice ordinaire, à commencer par le tribunal local et avec possibilités d'appel jusqu'à la Cour suprême selon le système ordinaire de procédure civile applicable.
Quant aux nominations et à l'indépendance personnelle, aussi, les organes en questions font preuve d'une grande variation. En règle générale, il peut cependant être affirmé que les directeurs généraux, les titulaires d'un ombud, les membres d'un tribunal, etc. sont nommés par le pouvoir exécutif politique (le gouvernement ou le ministère concerné) pour une période limité (quatre ou six ans, par exemple - pour le directeur du « Tribunal des étrangers », voir ci-dessus, la période renouvelable est de six ans). Sauf exception (comme par exemple pour les « magistrats » du Tribunal de la sécurité sociale ou de ceux du « Tribunal des étrangers »), ceci signifie que les garanties formelles d'indépendance en faveur du personnel dirigeant restent faibles. Les effets d'un tel système sur le comportement effectif des organes en question varient évidemment avec les personnalités en question.
En ce qui concerne les contrôles , finalement, les organes en question sont soumis à la Révision nationale (Riksrevisjonen, sorte de « Cour des comptes » soumis à l'autorité directe du Parlement) et de l'Ombudsman du parlement pour l'administration publique. Sauf exception, les modalités de contrôle administratif hiérarchique jouent aussi, dans la mesure, bien entendu, où les garanties d'« indépendance » relative ne s'y opposent pas. Et finalement, l'accès à la justice ordinaire est toujours ouvert. Mais dans la pratique, la place occupée par tribunaux ordinaires dans le domaine de droit administratif en Norvège reste très faible, une situation à laquelle l'absence de tribunaux administratifs véritables contribue sans doute puissamment 542 ( * ) .
POLOGNE
par M. Miroslaw GRANAT,
professeur à
l'Université de Varsovie II
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La présente étude se compose de trois parties. La première présente le système de l'administration publique polonaise tel qu'il fonctionne en vertu de la constitution de la République de Pologne du 2 avril 1997. Les deux parties suivantes, elles, traitent des organes indépendants de l'administration publique polonaise.
Le fonctionnement de l'administration publique exige la mise en place d'un système d'organes administratifs. En Pologne, les éléments constitutifs de ce système sont :
1. Les organes de l'administration gouvernementale
2. Les organes des collectivités territoriales
3. Les institutions d'utilité publique
4. Les sujets exerçant les fonctions d'administration publique limitée en vertu d'une délégation particulière
5. Les organes de l'administration publique indépendants
1. On appelle organe de l'administration gouvernementale un organe de l'État chargé d'exercer directement la fonction d'administration de l'État, c'est-à-dire toute fonction qui n'est ni une activité législative, ni judiciaire. Devient organe d'administration tout sujet auquel la loi délègue des compétences relevant du domaine du droit administratif. Un organe peut constituer une partie de la structure de l'État ou d'un sujet autre que l'État, p.ex. une commune, un département ou une organisation sociale. Le concept d'« organe d'administration » est basé sur les éléments suivants : a) distinction organisationnelle b) désignation des membres c) autorisation d'application des moyens juridiques d) action en faveur de l'intérêt publique e) attribution de pouvoirs définis par la loi.
La division essentielle des organes de l'administration de l'État en Pologne consiste à séparer les organes de l'administration gouvernementale et ceux des collectvités territoriales.
Le rôle de l'administration gouvernementale est d'assurer la direction globale de l'État et d'en gérer la politique sociale et économique, ainsi que - en particulier via son principal organe, le Conseil des Ministres - de prendre individuellement des décisions concernant les affaires stratégiques du point de vue de l'État.
Le droit polonais divise l'administration gouvernementale en secteurs selon les branches ou de caractère fonctionnel. Cette distinction est consécutive à la loi du 4 septembre 1997 (dite loi divisionnaire) relative aux secteurs de l'administration gouvernementale. À l'heure actuelle, cette loi distingue 32 secteurs de l'administration au niveau central, dont les finances publiques, l'instruction, la défense nationale, le sport et la culture physique. Il revient au Premier Ministre de disposer librement des différents secteurs. Aussi, il les attribue à ses ministres, comme il les leur retire, le cas échéant. C'est ce qui explique la fluidité du nombre de ministres qui varie selon les décisions du Premier Ministre en cette matière.
En ce qui concerne les ministères et les offices, ils sont créés et supprimés en vertu d'une ordonnance du Conseil des Ministres. Chaque ministre ou directeur d'office central est, bien entendu, un organe de l'administration, les ministères ou offices n'en constituant que la structure d'aide (bureaucratique).
Si les offices nationaux sont inscrits dans la structure des secteurs de l'administration gouvernementale, ils sont en même temps exclus de celle des ministères. Toutefois, il n'est pas impossible non plus que ces mêmes offices soient détachés d'un secteur d'administration. Ils relèvent du ressort du Conseil des Ministres ou de celui du Premier Ministre.
L'administration gouvernementale est également présente sur le terrain où elle se divise en ce qu'on appelle l'administration unie (ou générale) et l'administration désunie (ou particulière). La direction de cette première est confiée au voïévode (sur le territoire de la voïévodie) qui est assisté par des vice-voïévodes et une structure bureaucratique composée d'offices régionaux. L'organisation de l'administration générale au sein d'une voïévodie est définie par les statuts de l'office de voïévode qui sont attribués par ce dernier. À présent, nous comptons 14 administrations de ce type, p.ex. le conservateur régional des monuments historiques ou l'inspecteur régional du génie sanitaire.
Quant à l'administration particulière, elle est composée d'organes d'administration régionaux qui ne relèvent pas des compétences du voïévode, mais sont directement placés sous l'autorité des ministres respectifs. La création d'organes de l'administration particulière ne peut se faire que par voie de loi et à condition que les tâches qui leur incombent soient de portée nationale. Nous avons actuellement 15 administrations particulières, dont les directeurs du Trésor, les chefs des douanes ou les directeurs des instituts de la statistique.
Il ne semble pas inutile de rappeler encore une fois que c'est tout chef d'office (ministre, chef de département ou directeur) qui est un organe de l'administration publique, tandis que l'office lui-même ne joue qu'un rôle secondaire par rapport à l'organe de l'administration. Celui-ci réalise les tâches dont il a la charge en bénéficiant de l'aide de celui-là.
2. Conformément à l'article 163 de la Constitution de la République de Pologne du 2 avril 1997, il revient aux collectivités territoriales de réaliser les tâches publiques qui ne sont pas réservées par la Constitution ou par une loi particulière à d'autres organes du pouvoir publique.
Les collectivités territoriales sont détachées de la structure du pouvoir de l'État. Constituées en vertu de la loi, elles sont une association de la population locale appelée à exercer de façon autonome les tâches propres à l'administration de l'État. Pour s'acquitter de leur mission, elles sont pourvues de moyens matériels provenant p.ex. des impôts, des taxes locales et des dotations ou subventions allouées par l'État. Les collectivités territoriales constituent elles-mêmes leur organisation et leur administration.
L'exercice de l'administration par les collectivités territoriales procède du principe de la décentralisation qui suppose qu'elles réalisent leurs tâches de façon autonome. La caractéristique essentielle des collectivités est leur étroite liaison avec la division territoriale du pays. Leurs organes sont limités par l'étendue de leurs prérogatives relatives au lieu où ils opèrent. L'administration d'une collectivité territoriale dépend, dans une certaine mesure, de la population locale. Celle-ci agit au moyen d'organes représentatifs éligibles qui disposent de compétences de création, d'appel et de contrôle et les font valoir à l'égard des organes de l'administration locale qui leur sont subordonnés.
Un trait caractéristique des organes administratifs d'une collectivité territoriale est leur relative autonomie. En effet, ils gardent une indépendance face aux organes analogues dans d'autres unités des collectivités locales.
3. Un établissement d'utilité publique, dit établissement administratif, est une unité d'organisation autonome pourvue de moyens matériels qui sont mis à sa disposition de façon permanente. Il est destiné principalement à fournir directement des services d'une grande importance pour la population locale, p.ex. en matière d'instruction ou de culture. Il est impératif que ces services soient assurés en continu. Une institution de ce genre est, la plupart du temps, une unité subventionnée par le budget de l'État dont les dépenses sont couvertes par le Trésor ou par le budget de la collectivité territoriale concernée. Les destinataires de ces services sont les « utilisateurs » ; ils entretiennent avec l'établissement un rapport administrativo-légal et, en tant que tels, sont soumis aux consignes de son directeur. D'habitude, un établissement est géré par un organe unipersonnel qui s'accompagne parfois d'un organe collégial, comme c'est le cas du président d'université et du Sénat. Ces organes ne relèvent pas de l'administration de l'État, mais sont les organes d'un établissement donné et c'est au nom de ce dernier qu'ils agissent. Néanmoins, dans la mesure où ils remplissent des fonctions d'administration publique, ils sont soumis à la reglementation qui régit l'activité des organes de l'administration de l'État. Le personnel de l'établissement réalise ce qu'on appelle le pouvoir d'établissement, c'est-à-dire il définit la situation des utilisateurs de l'établissement à l'aide d'actes de l'établissement. Les établissements sont passibles de contrôles extérieurs, dont juridictionnel, devant une cour administrative.
Le propre d'un établissement d'utilité publique est d'entretenir une relation permanente avec l'administration publique, et ce durant toute la période d'accomplissement de la mission.Dans le système de droit polonais, il n'y a pas une disposition qui règle globalement le fonctionnement de tous les établissements d'utilité publique, si bien que leurs activités relèvent de différentes lois (p.ex. la loi sur les musées de 1996, sur les bibliothèques de 1997 ou sur les établissements d'enseignement supérieur de 2005).
4. D'après la loi polonaise, la réalisation des tâches publiques peut également être déléguée « à un sujet extérieur ». Il s'agit là de sujets situés habituellement en dehors de l'administration gouvernementale ou locale, comme ceux qui fonctionnent aussi bien en vertu du droit public (p.ex. les communes que l'administration gouvernementale a chargées de tâches supplémentaires - délivrer des pièces d'identité ou s'occuper du recensement de la population) que du droit privé (p.ex. des fondations ou des sociétés de droit commercial). Des tâches sont déléguées à un sujet si celui-ci n'est pas un organe du pouvoir d'État et se voit attribuer des compétences lui permettant d'appliquer des décisions unilatérales, comme le font les organes de l'administration de l'État.
Cette délégation se fait à base de loi ou par voie d'action individuelle. Dans ce premier cas, la commission ne concerne qu'une catégorie de sujets (p.ex. toutes les communes se chargent du recensement de la population locale). Si une commission est donnée en vertu d'une action individuelle, il peut s'agir alors soit d'un accord administratif (auquel cas la commission relève du droit public), soit d'un contrat (la commission est alors du ressort du droit privé).
Une activité administrative donnée peut être qualifiée comme pouvant être capable d'exécuter une commission dès lors qu'elle remplit deux critères à la fois. Premièrement, le sujet auquel cette activité sera confiée doit être habilité en vertu de la loi à gérer cette catégorie d'affaires bien définie. Deuxièmement, la gestion doit revêtir une forme juridique identique à celle qu'appliquent les organes de l'État.
L'essentiel des tâches commandées à l'administration repose dans une sorte de socialisation de l'exécution de cette administration. Une telle forme d'administration peut être appliquée également lorsqu'il y a des raisons de fond importantes ou bien quand il s'agit de l'efficacité des démarches.
5. Certaines tâches relevant du domaine de l'administration publique sont réalisées par les instances d'une collectivité professionnelle ou économique. L'article 17, al. 1 de la Constitution de la République de Pologne garantit aux citoyens le droit de créer des collectivités professionnelles. Celles-ci sont représentées par les personnes qui exercent « des professions de confiance publique » et « veillent au bon exercice de ces professions dans les limites de l'intérêt public et en vue d'en assurer la protection ».
L'essentiel des tâches exécutées par les collectivités territoriales en matière d'administration est de garantir à leurs membres la réalisation des tâches professionnelles de manière honnête, sans céder aux éventuelles pressions exercées par différentes structures du pouvoir, et conformément aux règles du jeu. Une collectivité professionnelle est autorisée à accorder et à retirer le droit d'exercer un métier ainsi qu'à recourir à des sanctions disciplinaires à l'égard des personnes contrevenant aux normes éthiques et professionnelles (p. ex. les collectivités d'avocats ou de médecins).
L'article 17, al. 2 de la Constitution de RP garantit le droit de créer, par voie de loi, d'autres genres de collectivités sous réserve qu'elles ne contreviennent pas à la liberté d'exercice d'un métier ni ne gênent la liberté d'entreprise économique. Il s'agit là p.ex. de collectivités économiques (agricoles ou industrielles) ; ces dernières ne réalisent pas de tâches relevant de l'administration publique, car elles ne disposent d'aucune compétence de pouvoir à l'égard de leurs membres.
6. La catégorie d'« organes d'administration indépendants » est encore relativement peu ancrée en Pologne, l'idée même d'« administration indépendante » étant en opposition avec l'acception habituelle de l'administration considrée comme une structure hiérarchique dont la disponibilité reste liée à la réalisation des tâches propres à l'État. Or, le rôle de l'administration centrale est, entre autres, d'assurer le service administratif aux organes du pouvoir de l'État indépendants de l'administration gouvernementale. Les organes d'une telle administration ont des compétences de pouvoir par rapport à l'administration gouvernementale et, pour les mettre en application, ils doivent avoir leur propre appareil.
Grâce aux structures de l'administration indépendante, les autorités de l'État peuvent réaliser des tâches publiques définies, dont seule la mise en place de garanties fiables assure la réalisation de façon indépendante, objective et réduisant le danger de corruption.
Les organes administratifs indépendants existent en Pologne aussi bien au niveau central (point A) qu'au niveau local (point B).
A. Conformément à la loi, au niveau central, il y a 9 organes qui sont les suivants :
Inspecteur Général pour la Protection des Données Personnelles
Président de l'Office de Régulation et des Ressources Energétiques
Président de l'Office de Régulation des Télécommunications et de la Poste
Président de l'Office des Combattants
Président de l'Office National de Contrôle du Bâtiment
Président de l'Office National de Statistiques
Président de l'Office de Protection de la Concurrence et des Consommateurs
Président de l'Office des Appels d'Offre
Inspecteur Général du Transport Routier
Une autre catégorie de l'administration indépendante à l'échelle centrale est ce qu'on appelle les agences d'État qui sont les organes de l'administration publique au niveau central. Appelées à assurer l'administration publique dans un domaine concret et bien défini, les agences d'État peuvent avoir des filiales sur le terrain. Elles sont une combinaison de formes publiques et privées, ce qui doit garantir une meilleure efficacité et créativité au cours de la réalisation des tâches publiques.
Du point de vue de leur création, nous connaissons deux genres d'agences. Aussi avons-nous affaire à des agences instituées directement par la loi (p.ex. l'Agence du Marché Agricole ou l'Agence Nationale de la Radiodiffusion) et des agences à caractère de sociétés commerciales, constituées par des organes de l'administration publique (p.ex. l'Agence du Développement Economique). Le nombre d'agences à caractère de sociétés commerciales est variable, de sorte qu'il serait difficile de donner un chiffre précis à l'heure actuelle.
Ont été établies directement par la loi les agences suivantes :
- Agence du Marché Agricole 543 ( * )
- Agence de l'Immobilier Agricole 544 ( * )
- Agence de Restructuration et de Modernisation de l'Agriculture 545 ( * )
- Agence du Patrimoine Militaire 546 ( * )
- Agence de la Sécurité Intérieure et Agence des Renseignements 547 ( * )
Une exception à la règle de création d'organes d'administration indépendants, que ce soit par voie de loi ordinaire ou sous forme de sociétés, est le cas du Conseil National pour la Radio et la Télévision, une institution qui relève directement de la Constitution de RP de 1997 (Cf. Chapitre IX intitulé « Les organes de contrôle de l'État et de protection de la loi »). En précisant le régime de ce Conseil, l'article 215 de la Constitution annonce l'établissement d'une loi destinée à en régir le fonctionnement, la loi du 29 décembre 1992 sur la radio et la télévision.
B. Au niveau local, à l'administration indépendante appartiennent les chambres d'appels locales et les chambres des comptes régionales. L'activité de ces deux institutions est liée au fonctionnement de l'administration locale, tant départementale que territoriale.
Si l'on analyse les dispositions qui définissent le statut juridique des différents organes de l'administration indépendante, on arrive à en discerner des points communs qu'on peut présenter comme suit :
1. Les organes administratifs indépendants sont constitués habituellement par voie de lois. On peut distinguer deux sortes de ces lois :
- les lois dont le seul titre indique qu'elles se rapportent à un organe ou un groupe d'organes dumême type (p.ex. la loi du 12 octobre 1994 sur les chambres d'appels locales 548 ( * ) ou celle du 7 octobre 1992 sur les chambres des comptes) 549 ( * ) ;
- les lois qui établissent les procédures se rapportant à des domaines bien définis. Citons-en deux exemples :
a) la loi du 17 décembre 2004 sur la responsabilité engagée pour violation de la discipline des finances publiques, qui permet la création d'organes propres à engager une procédure dans les cas de violation des finances publiques 550 ( * ) ;
b) la loi du 20 août 1997 sur la protection des données personnelles, qui met en place un organe habilité à intervenir dans les affaires relatives à la protection des données personnelles (Inspecteur Général pour la Protection des Données Personnelles) 551 ( * ) .
2. Il n'est pas possible de définir de façon homogène la position de ces organes vis-à-vis des pouvoirs législatifs, exécutif et judiciare. Il en est qui sont constitués et supprimés par les organes du pouvoir législatif (p.ex. l'Inspecteur Général pour la Protection des Données Personnelles ou l'Office de l'Ombudsman), d'autres sont créés par les organes du pouvoir exécutif (p.ex. il revient au Président de RP de nommer et de révoquer les membres de la commission commune statuant sur les affaires de violation de la discipline des finances publiques). Il arrive également que les membres d'un organe soient désignés à la fois par le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. C'est le cas du Conseil National pour la Radio et la Télévision qui compte 9 membres : quatre sont nommés par le Parlement, deux par le Sénat et trois par le Président de la RP. Tous se doivent d'avoir le savoir et l'expérience requis en matière de médias.
Dans la majorité des cas, les membres des organes de l'administration indépendante à l'échelle centrale sont désignés par le Premier Ministre sur la requête du ministre concerné, par exemple :
a) l'Inspecteur Général de Contrôle du Bâtiment est nommé et révoqué par le Premier Ministre à la demande du ministre du bâtiment et de l'aménagement du territoire 552 ( * ) ;
b) le Président de l'Office du Transport par Voie Ferrée est nommé et révoqué par le Premier Ministre à la demande du ministre du transport 553 ( * ) ;
c) le Directeur de l'Office des Combattants et des Personnes Persécutées est nommé et révoqué par le Premier Ministre à la demande du ministre des affaires sociales 554 ( * )
Certains organes de l'administration indépendante sont placés directement sous l'autorité d'un organe du pouvoir législatif (p. ex. l'Inspection Nationale du Travail est subordonnée au Parlement) ou sont contrôlés par les instances du pouvoir exécutif (p. ex. le ministre de l'administration publique est habilité à veiller à l'activité des chambres régionales des comptes). Le contrôle tient alors compte uniquement du seul critère de conformité à la loi.
Certains organes de l'administration indépendante sont tenus de soumettre aux organes du pouvoir législatif et exécutif un rapport de leurs activités. Aussi le Conseil National pour la Radio et la Télévision soumet-il au Parlement, au Sénat et au Président de la République un rapport annuel relatif à ses activités de l'année écoulée, tout en n'en présentant qu'une simple information au Premier Ministre. En cas de rejet du rapport par le Parlement, le Sénat et le Président de la République, le mandat de tous les membres du Conseil expire automatiquement 555 ( * ) .
D'autres organes transmettent le rapport de leurs activités au ministre concerné (p. ex. le Président de l'Office de Régulation des Télécommunications et de la Poste soumet au ministre des télécommunications un rapport annuel de ses activités de l'an passé 556 ( * ) ). Quant aux Présidents des Chambres des Comptes (uniquement à l'échelle locale), ils soumettent au ministre de l'administration publique un rapport annuel rendant compte de l'exécution du budget par les instances des collectivités territoriales ainsi qu'un rapport relatif aux activités de contrôle et de formation des Chambres 557 ( * ) . Ils présentent également au Parlement et au Sénat un rapport annuel de l'activité des Chambres et de l'exécution du budget par les instances des collectivités territoriales.
3. Les conditions de nomination des membres des organes de l'administration indépendante - qu'il s'agisse d'organes unipersonnels ou collégiaux - ont été définies par des lois spécifiques.
Ces organes sont constitués suite à la décision des instances concernées (p.ex. celle du Parlement ou du Président de la République par rapport au Conseil National pour la Radio et la Télévision, ou celle du Premier Ministre). D'habitude, la loi exige que ces actes de constitution soient précédés d'un concours ouvert, comme c'est le cas de la nomination au poste de président des Chambres Régionales des Comptes (les présidents ne sont désignés par le Premier Ministre, sur la requête du ministre de l'administration, qu'une fois le concours effectué). Les lois précisent les conditions auxquelles doit répondre un candidat pour pouvoir remplir la fonction d'organe ou être nommé membre d'un organe collégial.
4. Les garanties de l'indépendance des administrations en question résultent avant tout des prémisses suivantes :
- les lois déterminent d'une façon énumérative les raisons de la révocation d'un organe ;
- la dureé du mandat de ces organes est différente (d'habitude plus longue) que celle d'un organe du pouvoir ;
- législatif. Ce fait est important dans le cas où un organe du pouvoir législatif prend part à la nomination d'un organe de l'administration indépendante ;
- les actes délivrés par les organes de l'administration indépendante sont soumis au seul contrôle des tribunaux administratifs ;
- les organes de l'administration indépendante sont souverains de leurs décisions. Leur souveraineté s'appuie sur deux piliers. D'un côté, il y a autonomie personnelle et irrévocabilité des membres de ces organes, de l'autre, une existence organisationnelle indépendante et le manque de dépendance ;
- ces organes jouissent d'une autonomie financière, ce qui se manifeste par le fait que les moyens financiers destinés à leur action sont garantis, une fois l'an, en vertu de dispositions particulières de la loi. Citons comme exemple, selon l'art. 82, al. 3 de la loi du 26 novembre 1998 sur les finances publiques, les matériaux nécessaires au projet de loi budgétaire qui sont élaborés et soumis au Ministre des Finances par les destinataires de ce qu'on appelle les parts budgétaires. Conformément à l'article 1 de l'arrêté du Ministre des Finances du 17 mai 2005 relatif aux règles particulières, au mode et aux délais d'élaboration des matériaux requis pour le projet de loi budgétaire 2006, les ministres, directeurs d'offices nationaux, voïévodes et autres destinataires de parts budgétaires sont tenus de préparer des plans de revenus/dépenses pour chacune des parts budgétaires.
5. Les compétences des organes sont définies par les lois correspondantes. Il leur appartient :
- d'adopter des dispositions légales sous forme d'actes administratifs ;
- de contribuer à la création de la politique de l'État dans les domaines relevant de leurs compétences (p.ex. de présenter des requêtes ou des opinions en matière d'amendements de lois qui relèvent de leurs compétences) ;
- de contrôler l'observation des dispositions de la loi relatives aux domaines relevant de leurs compétences.
6. À partir du 1 er mai 2004, la Pologne est membre de l'Union Européenne. Désormais, les organes administratifs indépendants sont soumis aux directives européennes et, dans sa juridiction interne, la Pologne se doit de les appliquer. Voici quelques exemples de directives implantées en Pologne, relatives aux organes administratifs indépendants :
A. La Directive du Parlement Européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection despersonnes physiques en matière de transformation des données personnelles et de libre circulation de ces personnes (95/46/WE).
Dans l'article 28, cette directive oblige les États membres à garantir qu'un ou plusieurs organes publics prendront la responsabilité de contrôler, sur leur territoire, l'application des dispositions adoptées par les États membres en vertu de cette directive. Les organes désignés sont tenus « de procéder de façon totalement autonome dans l'exercice des fonctions qui leur sont confiées ». En Pologne, c'est le cas de l'Inspecteur Général pour la Protection des Données Personnelles (GIODO) qui agit en vertu des dispositions de la loi de 1997 sur la protection des données personnelles. L'autonomie du GIODO découle directement de la disposition de loi stipulant qu'il est soumis uniquement aux lois. La loi en question contient un catalogue fermé de prémisses permettant la révocation du GIODO (démission de son poste, incapacité permanente à remplir ses fonctions en raison de maladie, infraction au serment prêté, sentence de condamnation valide pour délit). Qui plus est, le GIODO dispose également d'une immunité formelle et des garanties d'invulnérabilité qui font qu'il ne peut, sans l'autorisation du Parlement, être appelé en justice ou mis en garde à vue. Il ne peut non plus être détenu ou arrêté, à moins qu'il ait été pris en flagrant délit et que son arrestation soit indispensable pour assurer le bon déroulement de la procédure. Le GIODO est tenu de soumettre au Parlement, une fois par an, un rapport de son activité accompagné de remarques sur l'observation des dispositions de la loi relativs à la protection des données personnelles. Ses compétences l'autorisent à prendre des décisions administratives passibles de contrôle par le tribunal administratif.
B. La Directive du Parlement Européen et du Conseil du 15 décembre 1997 sur les règles communes de développement du marché interne des services de poste de l'Union et l'amélioration de la qualité des services (97/67/WE). Dans le chapitre 9, l'article 22 stipule que tout État membre désignera, pour le secteur de la poste, un ou plusieurs organes nationaux de régulation, qui aient une autonomie juridique et dont le fonctionnement soit indépendant des opérateurs nationaux. En ce qui concerne la création d'un organe indépendant, cette directive a été réalisée par la désignation du Président de l'Office de Régulation des Télécommunications et de la Poste (URTiP). Conformément à l'article 190, al.1 de la loi sur les télécommunications de 2004, le Président d'URTiP est un organe de régulation en matière de services de télécommunications et de poste. Il constitue en même temps un organe central de l'administration gouvernementale institué par le Premier Ministre, sur la requête du ministre des télécommunications, pour une durée de 5 ans. Il revient également au Premier Ministre de révoquer le Président d'URTiP avant la fin de son mandat, la révocation ne pouvant intervenir qu'en cas d'infraction évidente à la loi, d'interdiction d'occuper un poste directeur ou de remplir des fonctions engageant une responsabilité particulière dans les organes de l'État, de délit intentionnel poursuivi d'office et attesté d'un jugement valide de la cour, de maladie rendant impossible de façon permanente l'exercice de ses fonctions et de démission.
C. En vertu des dispositions de la loi du 15 décembre 2000 sur la protection de la concurrence et des consommateurs (Journal des Lois de 2003, n° 86, point 804 avec les amendements ultérieurs), est désigné le Président de l'Office de Protection de la Concurrence et des Consommateurs. Il s'agit là d'un organe de l'administration gouvernementale pour les affaires liées à la protection de la concurrence et des consommateurs. Il appartient au Premier Ministre de contrôler l'activité du Président de cet Office qui est un organe appelé à accomplir les tâches imposées aux États membres de l'Union Européenne en vertu des articles 84 et 85 du Traité instituant l'Union Européenne (Journal Officiel WE C 325 du 24 décembre 2002), appelé dans la suite « Traité de l'UE ». Le Président de l'Office de Protection de la Concurrence et des Consommateurs est un organe destiné en premier lieu à protéger la concurrence en conformité avec l'article 35 de la disposition n° 1/2003/WE. Le Premier Ministre nomme pour un mandat de 5 ans le Président de l'Office choisi par voie de concours parmi les candidats diplômés d'université (en particulier en droit, économie ou gestion) et faisant preuve de connaissances théoriques et d'expérience en matière d'économie de marché et de protection de la concurrence et des consommateurs. Le Président de l'Office peut être révoqué par le Premier Ministre avant la fin de son mandat en cas de signature d'un contrat de travail - à l'exception d'un poste de professeur dans un établissement d'enseignement supérieur ou de recherche - d'exercice d'une activité économique en qualité d'entrepreneur, de prise de fonction de membre d'un organe de gestion ou de contrôle, de condamnation valide pour délit intentionnel, d'infraction grave à ses fonctions, de maladie empêchant de façon permanente l'exercice des tâches confiées, ou en cas de démission (art. 24 de la loi).
D. Les Directives 2003/54/WE et 2003/55/WE exigent que les États membres de l'Union Européenne désignent un ou plusieurs organes munies de prérogatives d'organes exécutifs afin de réaliser les tâches de régulation définies par lesdites directives. Il est impératif que ces organes de régulation soient totalement indépendants des intérêts des industries d'électricité et de gaz. En Pologne, c'est le Président de l'Office de Régulation et des Ressources Energétiques (URE) qui constitue un tel organe, créé en vertu des dispositions de la Loi énergétique de 1997. Son Président, organe central de l'administration gouvernementale, est nommé par le Premier Ministre pour une durée de 5 ans sur la requête du ministre de l'économie. Il peut être révoqué par le Premier Ministre avant la fin de son mandat en cas de maladie l'empêchant de manière permanente d'accomplir les tâches qui lui incombent, d'infraction grave à ses fonctions, de délit attesté par une sentence valide de tribunal, ou en cas de démission (art. 21 de la loi). La principale tâche du Président d'URE est d'accorder et de retirer des concessions ainsi que de contrôler la réalisation des tâches définies par les dispositions de l'arrêté n° 1228/2003/WE du 26 juin 2003 du Parlement Européen et du Conseil. L'activité de l'Office de Régulation et des Ressources Energétiques, qui aide le Président d'URE dans l'accomplissement de ses tâches, est financée par le budget de l'État, le rendant ainsi indépendant des entreprises présentes dans l'industrie d'électricité et de gaz.
LE STATUT DE QUELQUES ORGANES ADMINISTRATIFS INDÉPENDANTS
Le Conseil National pour la Radio et la Télévision (KRRiTV) est un organe constitutionnel appelé à veiller au respect de la liberté d'expression, du droit à l'information et de l'intérêt public à la radio et la télévision. (art. 213, al. 1 de la Constitution de RP). La loi fondamentale autorise le KRRiTV à prendre des dispositions constituant une source de loi obligatoire ainsi qu'à adopter des résolutions concernant des questions individuelles (art. 213, al. 2 de la Constitution de RP). L'activité du KRRiTV est régie d'une manière précise par le texte de la loi du 29 décembre 1992 sur la radio et la télévision qui définit le KRRiTV comme un organe national propre aux affaires de la radiophonie et de la télévision (art. 5 de la loi).
Le KRRiTV s'est vu attribuer des compétences de pouvoir, dont le droit de prendre - dans les limites définies par la loi - des dispositions en matière de concessions de diffusion et d'animation d'émissions ainsi que de reconnaissance d'émetteurs sociaux et de retrait de ces prérogatives selon le texte de la loi (art. 6, al. 2, point 3-3a). Il est également autorisé - conformément à la loi - à contrôler l'activité des émetteurs (art. 6, al. 2, point 4 de la loi) et à prendre des décisions de pouvoir agissant sur les droits des sujets autres que les émetteurs , dont les personnes physiques, en fixant le montant des abonnements selon les règles définies par une loi particulière (art. 6, al. 2, point 6a).
Le KRRiTV compte 9 membres nommés par le Parlement, le Sénat et le Président de la République, choisis parmi des candidats ayant un savoir et une expérience exceptionnels en matière de médias (art. 7, al. 1 de la loi). Dans le même temps, la loi précise de façon énumérative les situations qui peuvent entraîner la révocation d'un membre du Conseil.
Les Chambres d'appels locales (SKO) ont été créées en vertu de la loi du 12 octobre 1994 sur les chembres d'appels locales 558 ( * ) . Les compétences des chambres d'appels locales sont définies par l'art. 1 de cette loi. Les SKO sont des organes de degré supérieur pour les affaires individuelles du domaine de l'administration publique relevant du ressort des collectivités territoriales (si des dispositions particulières ne décident pas autrement). Ils statuent également sur des affaires autres que celles mentionnées, conformément aux règles définies par des lois spécifiques. Les SKO sont des entités financées par le budget de l'État dont l'activité administrative est soumise au contrôle du Premier Ministre. Les candidats à la qualité de membres des SKO sont choisis par voie de concours (art. 8, al. 1 de la loi).
Les Chambres Régionales des Comptes (RIO) sont des organes nationaux appelés à contrôler la gestion financière de sujets bien définis : collectivités territoriales, unions intercommunales, associations de communes, associations de communes et de départements, unions de départements et autres sujets. Le contrôle porte sur le mode d'utilisation des dotations allouées par les collectivités territoriales. L'activité des RIO est soumise au contrôle effectué par le ministre de l'administration publique sous l'angle de sa conformité avec la loi (art. 2, al. 1 de la loi de 1992).
L'Inspecteur Général pour la Protection des Données Personnelles (GIODO) est un organe appelé à protéger les données personnelles. Il est institué par le Parlement avec l'agrément du Sénat. En ce qui concerne les tâches qui lui incombent, il ne relève qu'à la loi (art. 8, al. 1-2, 4 de la loi sur la protection des données personnelles de 1997). Le GIODO est habilité à prendre des décisions administratives et à statuer sur les plaintes portées en matière d'exercice des dispositions relatives à la protection des données personnelles. En cas de violation de ces dispositions, le GIODO peut, par voie de décision administratice, faire rétablir l'ordre conforme à la loi (art. 18, al. 1 de la loi).
Le Président de l'Office pour les Combattants et les Personnes Persécutées est un organe central de l'administration de l'État créé en vertu de la loi du 24 janvier 1991 sur les combattants et certaines personnes victimes de représailles perpétrées lors de la guerre et de l'après-guerre. L'Office relève du ressort du ministre de la protection sociale. À la tête de l'Office, est placé un directeur nommé et révoqué par le Premier Ministre à la demande du ministre de la protection sociale. Les compétences du directeur sont définies dans l'arrêté du Premier Ministre du 10 ocobre 2001 précisant le champ d'action et l'organisation de l'Office pour les Combattants et les Personnes Persécutées. Il appartient au directeur de l'Office : a) d'élaborer et de participer à l'élaboration de projets d'actes normatifs relatifs aux combattants et aux personnes persécutées ; b) de prendre des décisions d'attribution et de retrait de privilèges dont traite la loi sur les combattants ; c) de prendre des décisions d'attribution ou de refus de certaines allocations bien définies ; d) de présenter des demandes d'attribution d'ordres et de médailles ; e) de disposer du Fonds National des Combattants ; f) d'organiser des actions d'information, de documentation et d'impression destinés à satisfaire les besoins des combattants.
Le Président de l'Office de Régulation des Télécommunications et de la Poste (URTiP) agit en vertu de la loi du 16 juillet 1994 dite La Loi sur les Télécommunications. Le Président d'URTiP est nommé et révoqué par le Premier Ministre sur la requête du ministre des télécommunications. Les principales missions de cet organe consistent à : a) réaliser les tâches prévues par la loi en matière de régulation et de contrôle du marché des services de télécommunications ; b) gérer les fréquences, les ressources orbitales et techniques, contrôler les exigences concernant la compatibilité électromagnétique ; c) intervenir dans les affaires relatives au fonctionnement du marché des services de télécommunications et de poste ainsi que du marché de l'appareillage. Ces interventions sont consécutives à l'initiative propre de l'Office ou à la demande des sujets intéressés ; d) statuer sur les affaires concernant les compétences professionnelles en matière de télécommunications ; e) initier des recherches scientifiques en matière de télécommunications ; f) coopérer avec le Président de l'Office pour la Protection de la Concurrence et des Concommateurs afin d'empêcher les pratiques monopolistes, telles que la concentration d'opérateurs de poste ou d'entreprises de télécommunications ; g) fournir à la Commission Européenne et aux organes de régulation d'autres pays des informations en matière de télécommunications. Il s'agit d'informations sur les entrepreneurs de télécommunications, prestataires de services universels, qui sont reconnus pour leur position importante dans le monde.
Le Président de l'Office de Régulation des Télécommunications et de la Poste soumet au ministre des télécommunications un rapport annuel écrit de son activité de l'an passé (avant le 30 avril). Conformément aux informations reçues des entreprises de télécommunications, il publie, avant le 30 avril, un rapport sur la condition du marché des télécomunications en l'an passé. Ce rapport est tenu d'informer les utilisateurs du marché des télécommunications sur les actions entreprises par l'Office destinées à les protéger, ainsi que d'exposer les objectifs de l'activité de régulation pour l'année en cours. Le rapport est publié dans le « Bulletin d'URTiP » et sur le site WEB de l'Office.
* 536 Traduction par C. Grewe et H. Oberdorff : Les Constitutions des États de l'Union européenne (1999), légèrement modifiée par nos soins.
* 537 T. Eckhoff et E. Smith : Forvaltningsrett [Droit administratif], 7 e édition (2003) ch. 8.
* 538 Statskonsult, Rapport 2003 :19 : Klager over alt. Organisering av statlig klagesaksbehandling.
* 539 Voir nos remarques dans la Revue française de droit administratif 1988, p. 248-251 (« Norvège : la justice administrative ») et 1990 p. 889-891 (« Unité de juridiction en matière administrative en Norvège »).
* 540 Voir NOU 1997 :19 et notre étude partielle sur les aspects constitutionnels de la question, étude qui est publié entre autre en annexe audit document (NOU 1997 :19 pp. 214 et s.).
* 541 Voir par exemple nos remarques dans Revue française de droit administratif. 1987, p. 743-744 « Norvège : le pouvoir législatif délégué ».
* 542 Sur le système de contrôle en général, voir entre autre notre contribution dans l'Annuaire européen d'administration publique 6 (1983) p. 173-192 (« Administration et administrés : les insuffisances du contrôle juridictionnel et les modes de protection non juridictionnels en Norvège »).
* 543 La loi du 11 mars 2004 sur l'Agence du Marché Agricole et l'organisation de certains marchés agricoles.
* 544 La loi du 19 octobre 1991 sur la gestion des terres labourables du Trésor de l'État.
* 545 La loi du 12 décembre 1993 sur la création de l'Agence de Restructuration et de Modernisation de l'Agriculture.
* 546 La loi du 30 mai 1996 sur la gestion de certains biens appartenant au Trésor de l'État et sur l'Agence du Patrimoine Militaire.
* 547 La loi du 24 mai 2002 sur l'Agence de la Sécurité Intérieure et l'Agence des Renseignements.
* 548 La loi du 12 octobre 1994 sur les chambres d'appels locales (texte unique : Journal des Lois de 2001 n° 79, al. 856, avec les amendements postérieurs).
* 549 La loi du 7 octobre 1992 sur les chambres des comptes régionales (texte unique : Journal des Lois de 2001 n° 55, al. 577, avec les amendements postérieurs).
* 550 La loi du 17 décembre 2004 sur la responsabilité pour violation de la discipline en matière des finances publiques (Journal des Lois de 2005, n° 14, al. 114).
* 551 La loi du 20 août 1997 sur la protection des données personnelles (Journal des Lois de 2002, n° 101, al. 926).
* 552 La loi du7 juillet 1994 sur le droit de construction (art. 80), Journal des Lois de 2003, n° 80, al. 718.
* 553 La loi du 28 mars 2003 sur le transport par voie ferrée (art. 11, al. 1).
* 554 La loi du 24 janvier 1991 sur les combattants et certaines personnes victimes de persécutions perpétrées lors de la guerre et de l'après-guerre (art. 7, al. 3).
* 555 Art. 12 de la loi sur le Conseil National pour la Radio et la Télévision.
* 556 Art. 192, al. 2 de la loi sur les télécommunications.
* 557 Art. 17, al. 1, pt 3 de la loi sur les Chambres Régionales des Comptes.
* 558 La loi du 12 octobre 1994 sur Les Chambres d'appels locales (Journal des Lois de 2001, n° 79, al. 856).