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Quel avenir pour les pays ?

 

N° 430

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire (1) sur l'avenir des pays,

Par M. Alain FOUCHÉ,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Jean François-Poncet, président ; M. Claude Belot, Mme Yolande Boyer, M. François Gerbaud, Mme Jacqueline Gourault, vice-présidents ; Mme Evelyne Didier, M. Alain Fouché, M. Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Roger Besse, Claude Biwer, Jean-Marc Juilhard, Jean-Claude Peyronnet, Claude Saunier, Alain Vasselle.

Aménagement du territoire.

358 pays reconnus ou en formation couvrent aujourd'hui 80 % du territoire et 46 % de la population française.

Ils ne sont pas une nouvelle strate dans le « millefeuille » territorial français mais servent de cadre à un projet de territoire - consacré par une charte - commun à un certain nombre de communes et d'intercommunalités qui décident librement d'adhérer à ce projet.

Chargé par la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire d'une étude sur l'avenir des pays, votre rapporteur a notamment recueilli les réponses de près de 140 présidents de pays à des questions telles que : qu'est-ce qu'un pays ? Est-il bien adapté aux missions qui lui sont assignées ? Dans quels domaines intervient-il ? Dispose-t-il de moyens humains et financiers suffisants ? Ses actions sont-elles bien harmonisées avec les autres politiques territoriales ? Quelles sont ses perspectives d'avenir ? Doit-on le conserver ? etc...

Votre rapporteur plaide pour le renforcement d'une dynamique de coopération intercommunale qui donne globalement satisfaction, mais qui peine parfois à bien s'articuler avec les autres dynamiques territoriales. Il met aussi en garde, au vu des témoignages recueillis, contre des dérives contraires à l'esprit et à la vocation des pays.

INTRODUCTION

Le socle juridique des pays intégrés depuis plus de 10 ans dans la politique nationale d'aménagement du territoire organisée par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dite loi « Pasqua - Hoeffel », est constitué par l'article 22 de ladite loi.

Ce texte résulte aujourd'hui d'une rédaction voulue par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 dite « Urbanisme et habitat » qui précise la nature, la vocation et les objectifs du pays.

Le pays est un territoire cohérent sur le plan géographique, culturel, économique ou social, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un bassin d'emploi.

Le pays exprime la communauté d'intérêts économiques des communes ou des EPCI qui le composent.

Le pays constitue le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable.

Ce projet poursuit deux objectifs essentiels :

- développer les atouts du territoire considéré ;

- renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

Au 1er janvier 2003, huit ans après la loi « Pasqua » et près de quatre ans après la loi « Voynet », 57 pays seulement avaient été reconnus par l'autorité préfectorale selon les modalités prévues par ladite loi « Voynet ».

Le mouvement de création des pays connaît ensuite une accélération remarquable.

On dénombrait ainsi 343 pays au 1er mai 2005, dont 278 pays reconnus et 65 pays en projet.

Au mois de juin 2006, l'observatoire « Entreprises, territoires et développement » (ETD) recense 358 pays dont 322 pays reconnus par le préfet de région et 36 pays en cours de finalisation. 44 % environ de la population française vit donc dans des pays reconnus ou en projet, couvrant les deux tiers du territoire métropolitain.

Il est à noter que 50 % environ des pays ont été, en fait, reconnus entre la mi-2004 et la mi-2005 !

La perspective de la contractualisation a eu sur le tard un effet fortement incitatif. Le contrat de pays, créé par la loi « Voynet », est un « contrat territorial » avec l'Etat, au même titre que le contrat d'agglomération, le contrat de ville ou le contrat liant l'Etat à un parc naturel régional.

La démarche contractuelle a été lente au démarrage puisqu'à la fin de l'année 2003, on ne recensait que 34 contrats signés dont une signature en 2000, aucune en 2001 et 7 en 20021(*).

Le gouvernement a été contraint de repousser à deux reprises la date limite de la contractualisation. D'abord fixée au 31 décembre 2003, celle-ci a été reportée, d'abord au 31 décembre 2004 puis - alors que 90 nouveaux contrats étaient signés en 2004 - au 30 juin 2005.

Le résultat a dépassé les espoirs : entre décembre 2004 et juin 2005, 159 nouveaux contrats ont été signés dont 78 au mois de juin 2005. Au total, c'est plus de la moitié des contrats qui a été signée en 2005 et plus du quart juste avant l'expiration du délai. A titre d'exemple, les 16 contrats de la région Limousin ont été signés en mars 2005, les 13 de la région Languedoc-Roussillon en juin de cette même année.

Au 30 juin 2005, date butoir de la contractualisation, on dénombrait en métropole 283 contrats de pays signés avec l'Etat.

D'après l'étude du CGREF, ces 283 contrats se répartissent ainsi :

- 135 contrats signés avec l'Etat, la région et le département,

- 104 contrats signés avec l'Etat et la région,

- 3 contrats signés avec l'Etat et le département, sans la région... dans les régions : pays de-la-Loire, Poitou-Charentes et Auvergne,

- 41 contrats signés avec l'Etat seul.

En plus de ces 283 contrats signés avec l'Etat en métropole, on recense, en juin 2006, 32 autres contrats de pays :

- 3 contrats signés avec l'Etat dans deux départements d'outremer (1 en Martinique, 2 en Guadeloupe),

- 2 contrats signés avec l'Etat après la date butoir du 30 juin 2005,

- 27 contrats signés avec le Conseil régional seul : 20 pays de la région Centre ; 6 pays de la région Poitou-Charentes ; 1 pays de la région Rhône-Alpes.

Nous sommes donc aujourd'hui en présence de 315 contrats de pays par rapport à 358 pays reconnus ou en projet. Une quarantaine de pays seulement demeure donc en marge de tout contrat territorial.

La répartition géographique des contrats fait apparaître des régions entièrement (Bretagne) ou quasi entièrement couvertes (Aquitaine, Midi-Pyrénées, Limousin, Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Franche-Comté, Basse-Normandie). Restent en dehors du mouvement, l'Ile-de-France, la Picardie (sauf l'Aisne), la région Rhône-Alpes et les façades côtières des régions PACA et Languedoc-Roussillon. La Corse ne recense qu'un seul contrat.

Indiquons que quatorze pays sont interrégionaux, quatre (Lauragais, Redon et Vilaine, Sisteronais-Buech et Val d'Adour) étant à cheval sur trois départements.

Vingt-deux pays sont interdépartementaux à l'intérieur d'une seule région, l'un (Centre Ouest Bretagne) étant à cheval sur trois départements.

Les pays interdépartementaux ne représentent que 13 % de l'ensemble des pays. Ils concernent toutefois 50 départements, soit 62 % des 81 départements intéressés par la signature d'un contrat de pays.

Près d'un tiers des pays chevauche un parc naturel régional (PNR) et 35 PNR sur 44 sont intéressés par au moins une démarche de pays.

Le législateur a voulu assurer la complémentarité de ces deux projets de territoire. La loi du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat » a posé le principe de la compatibilité, sur le territoire commun, de la charte du pays avec celle du PNR « chevauché ». L'organisme de gestion du PNR est habilité à assurer la mise en cohérence et la coordination des politiques conduites par le pays qui entrent, sur le territoire commun, dans le cadre des missions du PNR.

Dans le pays des Landes de Gascogne, par exemple, sur le territoire commun, 24 communes (sur 111) appartiennent aussi au PNR des Landes de Gascogne, créé en 1970. Les relations entre les deux structures sont régies par une convention qui a ainsi réparti les missions sur le territoire commun : les pays sont chefs de file dans les domaines du développement économique et de la politique sociale ; les PNR sont chefs de file dans ceux de l'environnement, de la culture et du tourisme.

Par ailleurs, le PNR siège au sein du groupement d'intérêt public (GIP-DL) du pays des Landes de Gascogne.

160 contrats de pays (sur 283) sont concernés par un périmètre de schéma de cohérence territoriale (SCOT).

Ce nouvel outil de planification urbaine a été mis en place par la loi dite SRU « Solidarité et Renouvellement Urbains » du 13 décembre 2000 afin de mettre en cohérence, à l'échelle des aires urbaines, les politiques en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements, d'exploitations commerciales, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile.

Lorsque les périmètres de la charte de pays et du SCOT coïncident ou se chevauchent, la loi « Urbanisme et Habitat » du 2 juillet 2003 impose une obligation de « prise en compte ». Soulignons cependant que la charte de pays n'est qu'un document d'orientation alors que le SCOT est juridiquement opposable.

Selon l'étude précitée du CGGREF, datée de février 2006, la moitié des 160 pays concernés par un périmètre SCOT s'était efforcée d'articuler ses contrats avec la démarche SCOT, 20 contrats seulement ayant prévu un financement au titre du SCOT.

L'élaboration des SCOT étant encore largement en gestation, le CGGREF attend une évaluation plus précise pour porter un jugement définitif sur l'articulation pays-SCOT.

Une plus grande cohérence paraîtrait s'imposer. Le CGGREF fait, par exemple, observer que « l'approche spatiale » dans les contrats de pays est particulièrement faible : « elle se limite souvent, souligne-t-il, à une approche descriptive sans analyse dynamique de la périurbanisation, de l'étalement urbain et de la question foncière ».

En 2005, 181 pays regroupaient des communes engagées dans le programme européen LEADER +, qui est consacré au développement local en milieu rural (politique régionale européenne 2000-2006). Sur les 140 groupes d'action locale (GAL) constitués par les acteurs publics et privés des territoires ruraux, 129 chevauchaient un ou plusieurs pays ou coïncidaient avec eux. Un large consensus existe autour de l'idée que les pays ont constitué un support très efficace pour les financements du programme Leader +, sur la base d'un des thèmes suivants :

- utilisation de nouveaux savoir-faire et de nouvelles technologies pour rendre plus compétitifs les produits et services du territoire ;

- amélioration de la qualité de la vie pour un meilleur accès aux services ;

- valorisation des ressources naturelles et culturelles ;

- accueil de nouveaux acteurs locaux et d'entreprises ;

- publics cible (femmes et jeunes).

La loi « Voynet » définit ainsi le projet d'agglomération : « Dans une aire urbaine comptant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre compte plus de 15.000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, s'il en existe, et les communes de l'aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent s'associer au projet, élaborent un projet d'agglomération (article 26). »

En 2005, 67 pays reconnus ou en projet incluaient une agglomération constituée soit en communauté d'agglomération, soit en communauté urbaine2(*).

L'article 26 de la loi « Voynet » prévoit que dans ces cas de figure, la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d'agglomération est assurée par voie de convention entre les parties.

La cohérence des démarches peut prendre trois formes :

- un projet d'agglomération et une charte de pays articulés dans le cadre d'un contrat unique ;

- un projet d'agglomération et une charte de pays articulés dans le cadre de deux contrats ;

- une charte et un contrat de pays intégrant la démarche d'agglomération.

Une convention d'articulation existe, par exemple, entre le Pays de Morlaix et la communauté d'agglomération du Pays de Morlaix ; le Pays du Havre-Pointe de Caux-Estuaire a mis en place un conseil de développement commun avec la communauté d'agglomération du Havre.

A ce jour, cependant, sur 44 agglomérations ayant signé un contrat d'agglomération et se trouvant incluses dans le périmètre d'un pays, 6 seulement ont signé une convention.

De grands progrès restent donc à accomplir à cet égard. L'articulation ville-campagne est, soulignons-le, au coeur de la vocation et des objectifs du pays.

Qui signe au niveau du pays ? Selon l'évaluation du CGGREF, les pays constitués sous forme associative représentent un gros tiers de l'ensemble ; les syndicats mixtes, un tiers.

104 associations ont signé 37 % des contrats de pays.

97 syndicats mixtes ont signé 34 % des contrats.

51 établissements publics de coopération intercommunale ou fédérations d'EPCI en ont signé 18 %.

19 groupes d'intérêt public (GIP), 7 %.

12 autres structures (agence d'urbanisme, chambre de commerce et d'industrie, parc naturel régional...), 4 %.

I. LES SÉNATEURS FACE À L'ÉMERGENCE DES PAYS

Lors du débat au Sénat (première lecture) qui s'est déroulé à partir du 23 mars 1999 autour d'un rapport établi par une commission spéciale, sur la loi Voynet, les sénateurs ont exprimé leurs espoirs mais aussi parfois leurs inquiétudes par rapport aux pays.

Votre Rapporteur juge intéressant de résumer un certain nombre d'extraits de ces interventions.

Il proposera aussi des extraits de l'intervention de Mme Dominique Voynet, alors ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

M. Jean FRANÇOIS-PONCET, Sénateur du Lot-et-Garonne, Président de la Commission spéciale chargée d'examiner la Loi Voynet

« [Le Gouvernement] a entendu faire des pays lancés par la loi de 1995 un des piliers de l'aménagement durable du territoire de demain. Ces pays n'ont pas soulevé la moindre objection de principe de la part de la Commission. Au demeurant, nombre d'entre nous n'ont attendu ni la loi de 1995, ni celle d'aujourd'hui, pour en créer dans leur département... »

M. Gérard LARCHER, Sénateur des Yvelines, Rapporteur

« L'objectif de péréquation et de réduction des écarts de ressource [entre collectivités territoriales] manifeste la nécessité d'un équilibre entre les communes, les départements et les régions ...

Cette aspiration à l'égalité s'affirme enfin au niveau des territoires eux-mêmes. La diversité de la France justifie que l'on cherche à organiser un équilibre dynamique entre les espaces eux-mêmes. Cette recherche doit prioritairement viser à unir les territoires urbains et les territoires ruraux, les territoires de montagne et les territoires littoraux, la France métropolitaine et la France d'outremer, mais aussi les régions en reconversion industrielle et les régions plus prospères. La volonté de ces territoires de trouver de nouvelles formes d'organisation, qui correspondent d'abord à des territoires de projets, se traduit aussi aujourd'hui par la constitution des agglomérations et des pays, lesquels permettent de créer de nouvelles formes de solidarité et de complémentarité qui s'expriment par le triptyque : schémas-contrats-projets... »

M. Claude BELOT, Sénateur de Charente-Maritime, Rapporteur

« [Le Gouvernement] a sans doute bien fait de mettre au goût du jour un certain nombre de concepts qui, lors des discussions ayant abouti au vote de la loi de 1995, n'étaient pas encore adaptés. Nous avions alors fait émerger les pays... Comme quelques autres ici, je suis fondateur d'un pays. C'était en 1975. Au fil des années, nous avons amélioré le système et aujourd'hui, le département dont je préside le conseil général, est totalement couvert en pays. Cela fonctionne bien et nous essayons de mettre en oeuvre des projets. C'est pourquoi je pense que faire du pays un territoire de projets est une bonne idée et une idée applicable. Et, à nos collègues qui pourraient être réticents, je dis qu'ils ont bien tort. Encore faut-il que la loi et les règlements ne contiennent pas de dispositions qui empêchent l'optimisation de l'outil qui devra automatiquement supporter un pays qu'il s'agisse d'un syndicat mixte, d'une communauté de communes ou d'une autre structure.

Quoi qu'il en soit, dans cette France si diverse, avec certains départements comptant 60.000 habitants, quand d'autres en dénombrent plusieurs millions. Il est évident qu'on ne peut plus appliquer la même norme partout...»

M. Gérard LE CAM, Sénateur des Côtes d'Armor

« Le rôle pivot, désormais reconnu aux régions, ne doit pas évincer le département qui contribue à l'aménagement du territoire en favorisant la coopération entre collectivités communales et en assurant la pérennité du lien social... S'agissant des pays, il doit être possible de conforter davantage l'implication des représentants du département, pour ne pas laisser au seul préfet de région la tutelle administrative de ce qui doit demeurer à nos yeux, un espace de réflexion, et de projets aux contours souples et évolutifs...

C'est pourquoi le pays suscite dans nos rangs les plus vives inquiétudes s'il devait être conçu comme le vecteur de regroupements des communes pour constituer à terme une structure intercommunale à fiscalité propre et devenir un échelon administratif supplémentaire, une pompe à compétences venant se substituer aux échelons traditionnels et démocratiques...

C'est dans un cadre constitué autour de la commune, du département et de la région, à la fois stable et équilibré que les projets de développement portés au sein de pays ou d'agglomérations doivent se concevoir et se réaliser... »

M. Jacques BELLANGER, Sénateur des Yvelines

« Les pays dont la notion a été introduite par la loi de 1995, doivent être précisés pour devenir de vrais territoires de projets...

Cette notion de pays a été perçue par certains comme un échelon administratif supplémentaire. C'est une erreur ! Nous n'envisageons même pas que le pays puisse servir de base comme, dans la loi de 1995, à une nouvelle définition des arrondissements.

Le pays est un espace de projets, proche du citoyen, particulièrement adapté aux initiatives et aux réalités locales. Il ne pourra se développer utilement qu'en accord avec les départements et les régions et, en tous cas, jamais contre eux. La remise en cause des structures départementales et régionales n'est pas à l'ordre du jour, pas plus d'ailleurs qu'une nouvelle définition de leurs compétences... »

M. Daniel HOEFFEL, Sénateur du Bas-Rhin

« Je dis oui au pays, « espace de solidarité », mais non au pays « amorce de collectivité territoriale... »

Là où le pays coïncide avec un EPCI, il n'y a évidemment pas de problème. Mais si le pays s'intercale entre un EPCI et le département, veillons à ce qu'il ne porte pas, du point de vue territorial, les germes d'un désordre structurel dont notre pays n'a pas besoin... »

Mme Jeanine BARDOU, Sénateur de la Lozère

« Comment nier que le pays pourra devenir un jour un échelon administratif si on lui donne les moyens de le devenir ? Le Gouvernement n'a-t-il pas affirmé qu'il constituait un premier pas vers une expression plus démocratique de ces communautés ? Cela me semble constituer à terme une discrète révolution institutionnelle en douceur... Certains veulent des pays plus forts. D'autres souhaiteraient conserver la plus grande souplesse possible, ce qui pourrait passer en particulier par la simple association.

Les pays constitués depuis 1995 l'ont été avec l'accord, l'appui, la volonté des partenaires institutionnels traditionnels que sont les communes, les départements et les régions. Cette donnée demeurera. Le pays doit rester un espace de projets et un creuset des initiatives locales... »

M. André BOYER, Sénateur du Lot

« Qui ne se reconnaît dans un pays ? ... Le concept de pays a suscité l'intérêt sinon l'enthousiasme des élus locaux... Mais l'imprécision des rôles, des méthodes et des financements, engendre des doutes, des craintes, voire des oppositions.

Nous sommes, sur le terrain, entre communes, regroupements de communes et contrôle de légalité préfectoral, confrontés à des difficultés de plus en plus nombreuses. Le citoyen, comme l'élu, a besoin de voir clair dans la répartition des compétences et des rôles exercés par les uns et les autres...»

M. Jean HUCHON, Sénateur du Maine-et-Loire

[Le Gouvernement souhaite] donner un rôle fondamental aux pays et il a raison. Depuis vingt ans, dans mon département, des élus locaux et nationaux et clairvoyants ont encouragé et provoqué la constitution par bassins d'emplois et par affinités, de regroupements spontanés qui sont devenus de réels pays, c'est-à-dire des lieux de réflexion et d'élaboration de projets débouchant sur des contrats.

Nous n'avons pas fait une structure supplémentaire. L'expérience des pays m'a apporté la preuve que l'action a été essentielle pour fédérer les hommes et les structures.

La réflexion qui a été menée par tous les élus avec les divers échelons administratifs (Etat, régions, départements, et éventuellement Europe) pour faire une politique contractuelle, imaginative et novatrice a considérablement facilité l'intercommunalité...

Mais il faut aussi que l'Etat accorde aussi les moyens nécessaires à une action significative. J'aurais voulu que le pays dont j'étais le président, qui compte 100.000 habitants, puisse disposer des mêmes possibilités financières qu'une ville de 100.000 habitants.

Hélas, ce n'était pas le cas et ce n'est toujours pas le cas. Le coefficient va de 1 à 4 et c'est intenable... »

M. Jean-Pierre RAFFARIN, Sénateur de la Vienne

« Sur le pays, on a entendu dire beaucoup de choses et, notamment, dans cette assemblée, qu'il fragiliserait les départements. En fait, le pays ne fragilise que les départements qui ne s'intéressent pas à lui. Quand un département s'intéresse au pays, le pays renforce le département.

Il est clair que le pays est un espace de projet, un espace de dynamique. Quand le département assume son rôle de cohérence, il n'a pas à avoir de complexes par rapport à la région.

De très nombreux exemples montrent que si les pays sont abandonnés, ils se tournent vers ceux qui s'intéressent à eux. Il convient que chaque fois que le département veut jouer la carte de la cohérence avec les pays sur son espace, il ait les possibilités juridiques de le faire...»

M. Paul GIROD, Sénateur de l'Aisne

« Le pays, dans une nation comme la nôtre, avec une population diffuse, ne peut exister que s'il s'adapte sur le plan concret aux réalités locales, qui sont extraordinairement diverses, c'est-à-dire s'il se met en place autour d'initiatives voulues par les acteurs locaux, dans leur diversité.

Or, je constate dans le texte [proposé par le gouvernement] une vue extraordinairement encadrée, juridique, contraignante de la notion de pays, y compris avec la mise en place d'un conseil de développement qu'il faudra consulter tout le temps, sans que l'on sache exactement quelle est la structure adéquate, et qui est présenté comme étant le point de passage obligé d'une contractualisation avec l'Etat. De celle-ci, on ne nous dit pas quels sont les avantages, on ne voit pas très bien quelles sont les contraintes, mais on sent très bien que tout cela sera déterminé par une autorité dite supérieure et qui est, en l'espèce, celle des préfets et des préfets de région.

Tout cela manque de souplesse et va à l'inverse de la vie réelle, vécue sur le territoire. Nous n'arriverons à développer le territoire que si les initiatives locales, les initiatives d'entrepreneurs, les initiatives de citoyens peuvent se développer librement...»

M. Gérard MIQUEL, Sénateur du Lot

« Les pays sont avant tout des territoires pertinents pour bâtir et faire émerger des projets cohérents. Ils doivent reposer sur une forte participation des acteurs locaux... Ils constituent des lieux privilégiés de démocratie participative et favorisent l'expression de la créativité, de l'initiative, du dynamisme et de la solidarité de nos concitoyens. Les pays doivent être des structures souples où peuvent s'élaborer des projets collectifs, individuels, intéressant tant le secteur public que le secteur privé. L'intérêt de cette démarche réside dans deux aspects essentiels. Tout d'abord, la mobilisation des acteurs locaux dans l'élaboration du projet global aboutit à l'appropriation du projet par l'ensemble du territoire. C'est ce qui conditionne sa réussite. Le deuxième aspect ... réside dans la création d'une structure... qui doit nous permettre de transgresser un certain nombre de lourdeurs, de rigidités, tant administratives que politiques qui freinent les actions de nos territoires les moins organisés...»

M. Jean PUECH, Sénateur de l'Aveyron

[Les pays] se voient confier des missions d'aménagement du territoire et de développement local. Au rang d'espaces de projets, voire de programmation, ils devront s'assurer d'une démarche globale de l'ensemble des forces vives...

Le pays dans lequel peuvent co-habiter une aire urbaine et des espaces ruraux... devra également être la résultante d'une volonté partagée des élus locaux et promouvoir un projet de développement. [Je souhaite attirer l'attention] sur les tentations de l'administration et des services de l'Etat de se substituer à l'imagination des élus locaux pour l'émergence de ces pays... Ce sont les collectivités locales de plein exercice qui assureront demain, la maîtrise d'ouvrage de la plupart des projets ainsi que leur financement ; en outre, leur mise en oeuvre se fera avec leurs élus locaux.

Laissons donc les acteurs locaux prendre des initiatives qui conviennent à la promotion de leur territoire. Ils en sont pleinement capables. Le pays trouvera son plein essor en restant ce qu'il doit être, c'est-à-dire un espace de projet, et à condition que l'on évite de confondre les responsabilités et les rôles de chacun des acteurs ; autrement dit, le pays ne doit pas se substituer aux élus et aux acteurs locaux... »

Mme Yolande BOYER, Sénatrice du Finistère

« Le triptyque projet, périmètre, partenariat me semble adapté pour parler des pays. Passer d'une politique de guichet à une politique de projets est une démarche essentielle. La richesse de la France réside dans la variété de ses territoires. Il serait dangereux d'imaginer les futurs pays à l'image du territoire où chacun d'entre nous vit, et de vouloir en faire un exemple pour tous les autres. L'intérêt de la démarche, c'est bien cela. Sur un territoire pertinent, les acteurs concernés -élus, mais aussi représentants du monde socio-culturel, économique, associatif -créent leur projet de développement. Rappelons aussi que le pays n'est qu'un outil. Il permet de concrétiser des projets en respectant les divers échelons... »

M. Jacques LEGENDRE, Sénateur du Nord

« Il faut non pas opposer la ville, son agglomération et le pays qu'elle commande, mais au contraire construire le développement sur des bassins de vie reconnus par la population qui sait toujours, elle, quelle est la ville qui rythme sa vie. [Le Gouvernement redécouvre] les vertus du pays, toujours très présent, sauf dans les très grandes agglomérations. Mais pourquoi en faire le territoire d'un projet, seulement le territoire d'un moment ? Ne serait-il pas plutôt l'esquisse d'une organisation future qui se cherche encore ? Sa légitimité démocratique, il la devra à la reconnaissance par la population de sa pertinence géographique et des élus qui en ont la responsabilité. Pourquoi, en face de ces élus, hésiter à affirmer qu'il pourra y avoir place, dans l'avenir, pour un échelon déconcentré des administrations de l'Etat ? ...

[Laissons] empiriquement apparaître les entités administratives permanentes du début du 21ème siècle ! [Donnons-nous] dix ans, [donnons-leur] dix ans pour faire leurs preuves, pour s'affirmer ! Osons le droit à l'expérimentation... »

M. Bernard CAZEAU, Sénateur de la Dordogne

« ... La réussite d'une politique de développement du territoire tient au bon équilibre que l'on parvient à établir entre les différents ingrédients de ce développement. Or, c'est sur le chemin de cet équilibre que la loi nous invite à marcher. L'équilibre institutionnel, tout d'abord. On sait comment, en matière de gestion du territoire, peuvent s'opposer, par tradition, les jacobins et les girondins. La loi nous invite à dépasser cette opposition. Elle réaffirme le rôle déterminant de la puissance publique, qu'il s'agisse de l'Etat ou des collectivités locales, en matière d'aménagement du territoire, et elle reconnaît à chaque échelon administratif, un rôle spécifique...

Elle ouvre désormais le champ des projets de développement local à l'ensemble des acteurs et au-delà des élus, à la société civile. C'est ainsi qu'il faut comprendre le rôle dévolu aux pays et, à travers eux, aux conseils de développement qui, par leur réflexion et par la concertation qu'ils permettent, viendront enrichir l'action des collectivités publiques... »

M. Serge FRANCHIS, Sénateur de l'Yonne

« Parmi les innovations du projet de loi [Voynet] figure la consécration des pays judicieusement créés par la loi de 1995... Les pays pourront donc désormais signer des contrats dans le cadre des contrats de plan Etat-régions mais à condition qu'ils s'organisent en syndicats mixtes ou en établissements publics de coopération intercommunale. Ainsi, à côté de nos 36.000 communes, des SIVU, des SIVOM, des communautés de communes, des communautés d'agglomérations, des communautés urbaines, des départements, des régions et de l'Etat, nous trouverons désormais des pays, établissements publics, chaque échelon disposant de son administration, souvent de sa fiscalité, de compétences propres et de la capacité à contracter avec les autres, pour concourir notamment à des financements croisés.

Tout le monde se mêle de tout ! Cette énumération a de quoi donner le tournis. On ne peut que regretter que [le] texte, plutôt que de favoriser une clarification du rôle, du financement et des compétences des collectivités territoriales, aille dans le sens d'un plus grand empilement administratif... »

M. Alain VASSELLE, Sénateur de l'Oise

« Le pays, tel qu'il avait été conçu à l'origine dans la loi Pasqua, me paraît être, à la fois dans la lettre et dans l'esprit, la structure la meilleure... [Le Gouvernement souhaite-t-il] favoriser trois niveaux d'institutions : l'Europe, les régions, et les groupements de communes. Dans l'affirmative, les départements et les communes ont-ils encore leur raison d'être en tant que tels ? ... Demain, les départements et les pays seront signataires des contrats de plan. Compte tenu du calendrier et des moyens qui seront réservés dans le budget de l'Etat pour assurer le financement des contrats de plan, ne risquons-nous pas de faire naître de faux espoirs au profit de la ruralité et des pays ? »

Mme Dominique VOYNET, Ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement

« ... Les pays peuvent être définis comme des territoires de projet. Il ne s'agit donc pas d'un nouvel échelon d'administration territoriale ni d'une nouvelle collectivité locale. Ce qui définit le pays, c'est bien son projet, traduit par une charte, acceptée et signée par l'ensemble des partenaires. C'est donc un cadre très souple permettant d'unir des volontés sur des territoires qui sont considérés par les acteurs eux-mêmes comme ayant une cohérence suffisante.

Ces projets, ces territoires, et la concrétisation de leur volonté, seront accompagnés par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Le Gouvernement souhaite encourager le développement des pays sans faire preuve du moindre dogmatisme. Je n'ai pas en tête un quadrillage de la France en pays aux frontières établies. En revanche, je souhaite favoriser et accompagner la création de pays, notamment en finançant l'ingénierie nécessaire à l'élaboration de projets pour que nous passions de la phase expérimentale ouverte par la loi Pasqua à « l'âge adulte » des pays qui constitueront, dans de nombreuses parties de notre territoire, l'outil permettant de traiter les problèmes à la bonne échelle...

L'approche solidarisée que pays et agglomérations organisent doit contribuer à résoudre les problèmes périurbains. On pressent [l'ampleur du phénomène de « rurbanisation » ou de périurbanisation] et l'on voit bien que les outils d'aménagement et d'urbanisme dont nous disposons ne sont pas tout à fait à la mesure des enjeux : ces territoires sont le lieu de démarches de développement économique local... La plupart [des sénateurs] se sont félicités des dispositions [du projet de loi] relatives aux pays. [Ceux-ci] respecteront les communes et le caractère volontaire d'une coopération intercommunale de projet... Les pays peuvent s'affranchir en tant que territoires de projet des limites administratives départementales ou régionales. La maîtrise d'ouvrage des projets sera assurée par les communes ou les établissements publics de coopérations compétentes, voire par telle chambre consulaire ou tel autre organisme local... Les formules institutionnelles... doivent être les moins contraignantes possibles tout en assurant la sécurité juridique et financière que permettent syndicats mixtes ou groupements d'intérêt public... »

* 1 Ces chiffres sont tirés de l'étude intitulée « Evaluation des démarches contractuelles de pays » (n° 2391, Conseil général du génie rural des eaux et des forêts (CGGREF), février 2006).

* 2En juin 2006, on dénombre, en métropole, 178 agglomérations dont 164 communautés d'agglomération et 14 communautés urbaines. 120 ont signé un contrat d'agglomération.