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Quel avenir pour les pays ?

 

III. LES AUDITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Mercredi 22 février 2006

- M. Olivier DULUCQ, Délégué général de l'UNADEL

- Mme Catherine SADON, co-Présidente de l'Association pour la Fondation des pays (APFP)

- MM. François SALZGEBER, Responsable du Service aux territoires, et Gilles REY-GIRAUD, Chargé de mission au Service Recherche Développement, à « Entreprises Territoires et Développement » (ETD)

Mercredi 1er mars 2006

- Mme Claire LEGOUX, Chargée de mission Aménagement du Territoire à l'Assemblée des Communautés de France (ADCF)

- M. Vincent PIVETEAU, Chargé de mission à la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT)

Mercredi 15 mars 2006

- M. Jean-Claude DANIEL, Président du pays de Chaumont

- M. Jean-Jacques de PERETTI, Président du pays du Périgord noir

- M. Adrien ZELLER, Président du Conseil Régional d'Alsace, co-Président de l'Institut de la Décentralisation

Mardi 25 avril 2006

- M. Yvon HERVÉ, Président du pays de Morlaix

- Mme Dominique VOYNET, Sénatrice de la Seine-St-Denis

Mardi 2 mai 2006

- M. Alain GÉRARD, Sénateur du Finistère

- Mme Jacqueline GOURAULT, Sénateur du Loir-et-Cher

Mardi 9 mai 2006

- M. Gérard LE CAM, Sénateur des Côtes d'Armor

Mardi 27 juin 2006 (déjeuner de travail) - Voir Annexe 4

- M. Alain MARLEIX, Député du Cantal, ancien Président du pays de Saint-Flour Haute Auvergne

- M. Roger BESSE, Sénateur du Cantal, Président du pays Haut Cantal - Dordogne

- Mmes Karine DALBIN et Florence JOSSERAND, Chargées de mission au pays Haut Cantal - Dordogne

1. Audition de M. Olivier DULUCQ, Délégué général de l'UNADEL

(Mercredi 22 février 2006)

M. Olivier DULUCQ a d'abord rappelé que l'« Union nationale des acteurs et des structures du développement local » (UNADEL) était née, en 1992, de la fusion de l'« Association nationale pour le développement local et les pays » (créée au début des années 1980) et de la Fédération des pays de France.

Cette association, composée de 650 adhérents, dont 350 structures territoriales et 300 personnes individuelles, milite pour la décentralisation et le développement de l'intercommunalité.

Alors qu'ETD (Entreprises Territoires et Développement) constitue la structure nationale attachée, pour l'essentiel, à la collecte des informations, l'UNADEL s'est plus particulièrement engagée en faveur des conseils de développement des pays et sur une approche plus « militante ».

Pour l'association, ceux-ci doivent être la traduction du « génie des lieux » et du « génie des acteurs ». Ils jouent un rôle essentiel dans la mobilisation de toutes les énergies du territoire en insistant sur deux éléments : la participation et la représentation des différents acteurs du territoire.

L'UNADEL s'est plus particulièrement intéressée au fonctionnement de quarante six conseils de développement. Elle a pu constater que la relation aux élus y jouait un rôle majeur. Se jouent là des liens et des échanges entre les élus, et les divers acteurs, au premier rang desquels les citoyens habitant les territoires

L'association assure aussi des formations continues au bénéfice de « petits » élus communautaires qui participent au fonctionnement du pays.

M. Olivier DULUCQ a souligné que l'UNADEL privilégiait une approche territoriale par rapport à une logique de représentation partisane.

Il a ensuite manifesté de vives inquiétudes quant au maintien du volet territorial des futurs contrats de plan Etat-Régions (CPER). Pour l'UNADEL, l'Etat doit continuer à intervenir sur ce volet territorial et éviter, ce faisant, un face à face « pays-régions ». En l'absence de volet territorial, c'est une politique clientéliste qui est privilégiée puisque la contractualisation bilatérale avec tous les niveaux de collectivités risque fort de laisser de côté les projets permettant d'introduire des objectifs communs ayant fait l'objet d'une véritable négociation entre territoires locaux, territoires départementaux et régionaux et représentation régionale de l'Etat.

Rappelant que les préfets avaient reçu pour mission de remettre, le 30 juin 2006, un rapport sur l'intercommunalité, M. Olivier DULUCQ s'est demandé si les observations préfectorales prendraient en compte l'échelon du pays. Il a jugé nécessaire de continuer à parier sur la dynamique des élus et des territoires en soulignant la nécessité d'une bonne articulation entre le niveau des pays et celui des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Soulignant que plus de 50 % des départements avaient signé un « contrat de pays », M. Olivier DULUCQ a estimé que les facteurs qui avaient conduit, avant 1999, à la création de « pays défensifs » (un certain nombre de communautés de communes souhaitant se défendre contre l'emprise d'une grande agglomération) avaient évolué. Après avoir jugé que la mobilisation des conseils de développement tendait à « s'essouffler », le délégué général a estimé que les pays n'entraînaient aucun véritable surcoût financier. Tout au contraire, ils génèrent, en tant que lieu de concertation entre l'Etat, les régions, les départements, les intercommunalités et les communes, des économies en permettant notamment d'éviter des politiques parallèles.

S'agissant du problème du surcoût, M. Olivier DULUCQ a d'ailleurs estimé que l'Etat avait une responsabilité particulière, notamment lorsqu'il continue à créer de nouveaux zonages spécifiques tels que les « maisons de l'emploi ».

En ce qui concerne les projets de regroupement, voire de fusion de certains pays, M. Olivier DULUCQ a estimé que l'Etat envoyait des signaux contradictoires. Les « pôles d'excellence rurale » (mis en place par les préfets des départements), par exemple, « détricotent », selon l'UNADEL, les pays.

Le délégué général a donc vivement regretté que l'Etat tienne aussi peu compte, dans ses différentes politiques territoriales, de l'existence des pays, ce qui permettrait, pourtant, une approche pertinente de la politique territoriale : les « petits pays » correspondant à un bassin de vie, les « grands pays » à un ou plusieurs bassins d'emploi.

Sur ces sujets, M. Olivier DULUCQ a fait ressortir ce qui lui apparaissait comme une opposition classique entre les élus territoriaux et les « énarques parisiens ».

M. Olivier DULUCQ a encore déclaré qu'à la notion de « compétences » pour les pays, il préférait celles de « démarches volontaires » et de « missions » pour une durée déterminée.

Le délégué général s'est aussi inquiété des futures difficultés financières des régions, des départements et des communautés de communes.

Si le transfert des routes nationales aux départements ne devrait pas, selon lui, poser trop de problèmes, il en ira sans doute autrement pour le financement des compétences liées au RMI, à la PCH, à l'APA ou aux TOS.

Il a souligné qu'un tiers des départements aujourd'hui ne pouvait plus, d'après l'étude conduite par M. Jean François-Poncet, faire face à ses dépenses obligatoires.

M. Olivier DULUCQ a, enfin, jugé que l'Etat devrait, plutôt que de redessiner les cartes des pays, se préoccuper de la péréquation territoriale en dénonçant avec vigueur ce qu'il a appelé la non-cohérence des différents découpages pratiqués par l'Etat dans la territorialisation de ses politiques publiques.

2. Audition de Mme Catherine SADON, co-Présidente de l'Association pour la Fondation des pays (APFP)

(Mercredi 22 février 2006)

Mme Catherine SADON a déclaré que son association avait vocation à représenter l'ensemble des pays sans critère particulier d'adhésion.

Elle bénéficie de financements issus de la Caisse des dépôts, de la DIACT et de cotisations en provenance des pays et des régions.

Les 30 juin et 1er juillet 2005, l'APFP a organisé, avec l'Union nationale des acteurs et des structures du développement local (UNADEL) et l'Assemblée des communautés de France (ADCF), des Etats généraux des pays. Cette manifestation a été l'occasion d'échanges thématiques avec les pays, notamment à propos des futurs «pôles d'excellence rurale ».

Mme Catherine SADON a fait état d'une montée des inquiétudes sur deux sujets :

- l'avenir du volet territorial des contrats de plan Etat-régions (CPER) ;

- le nécessaire renforcement des moyens d'ingénierie dont devraient bénéficier les pays soit de manière permanente, soit au coup par coup.

Mme Catherine SADON a jugé que les pays constituaient une échelle permettant non pas d'agir (il ne s'agit pas d'un échelon de maîtrise d'ouvrage), mais de réfléchir et de coordonner l'action des communautés de communes.

Puis, la représentante de l'APFP a déclaré que les pays se finançaient avec les contrats de pays mais aussi avec les cotisations d'adhésion des communautés de communes. Elle a jugé insuffisamment lisible l'implication des départements dans la politique des pays.

Les départements peuvent en fait intervenir de trois manières :

- en étant parties prenantes aux CPER ;

- en ayant un contrat séparé avec les pays ;

- en participant aux financements des communautés de communes, et donc, indirectement à celui des pays dont ces communautés de communes font partie.

Mme Catherine SADON a estimé que dans l'ensemble, les pays avaient favorisé le développement des communautés de communes en enrichissant notamment le contenu de la notion même d'intercommunalité (elle a cité, à cet égard, les actions en faveur de la petite enfance).

Selon elle, des projets tels que les maisons de l'emploi n'auraient jamais vu le jour sans les pays car l'échelle infra-pays (surtout en territoire rural) ne permet pas de monter de tels projets.

Si certains conseils de développement ont pu en effet apparaître comme des « usines à gaz », les pays représentent, avant tout, un lieu de coordination des politiques locales avec les acteurs de la société civile. Ils sont encore, selon l'APFP, un lieu d'expression, de remontée de l'information, de dialogue et de complémentarité.

Les présidents des pays doivent évidemment veiller à ce que les actions de ce territoire s'articulent avec celles des communautés de communes dès lors que les pays ne peuvent pas être maîtres d'ouvrage. Les pays permettent par ailleurs de mieux articuler le rural et l'urbain dans une période où le péri-urbain tend à s'étendre.

Mme Catherine SADON a observé, au passage, que dans les pays qui s'étaient « calqués » sur les circonscriptions électorales, certaines concurrences partisanes pouvaient se faire jour.

La représentante de l'APFP a encore distingué :

- les pays très articulés autour de la région et des contrats CPER (exemple des pays de la région Centre) : dans ce cas, le pays a pour seul interlocuteur le conseil régional et peut, en effet, apparaître parfois comme « instrumentalisé » par la région.

- les pays, échelons de territorialisation des politiques publiques conduites par les régions, les départements et l'Etat (exemple de la Bretagne). Dans ce cas, la maille « pays » apparaît comme un échelon d'action. Cette territorialisation peut concerner la politique sociale.

- les pays qui apparaissent comme un échelon de coordination pour les intercommunalités.

Mme Catherine SADON a encore fait observer qu'à la complexité des différentes strates de notre organisation territoriale qui la rend parfois peu lisible s'ajoutaient les zonages de différentes politiques régionales, nationales ou européennes pas toujours convergents.

L'objectif de l'APFP est, à cet égard, de lutter contre cette tendance en démontrant la plus-value et l'apport des pays.

La représentante de l'APFP a souligné que de nombreux pays avaient signé un contrat de pays au cours du second semestre 2004.

Cette contractualisation, d'après une enquête d'opinion menée par l'APFP, leur est apparue comme triplement avantageuse :

- en améliorant le dialogue avec les partenaires financiers ;

- en assurant une meilleure coordination des interventions publiques ;

- en assurant une plus grande transversalité des politiques.

Selon l'APFP, les pays attendent désormais de l'Etat :

- une plus grande implication de ses services déconcentrés sur leur territoire ;

- une meilleure coordination entre les services de l'Etat ;

- un appui à l'innovation ;

- une politique de péréquation ;

- un appui à l'ingénierie ;

- une adaptation des services publics.

Sur ce dernier point, Mme Catherine SADON a estimé que le pays constituait la bonne échelle pour réfléchir à une nouvelle organisation des services publics et des services à la population.

3. Audition de MM. François SALZGEBER, Responsable du Service aux territoires, et Gilles REY-GIRAUD, Chargé de mission au Service Recherche Développement, à Entreprises, Territoires et Développement

(Mercredi 22 février 2006)

M. François SALZGEBER a d'abord insisté sur la grande diversité des pays: le pays de Rennes comprend près de 450.000 habitants ; les plus petits comprennent 4.000 à 5.000 habitants.

La taille médiane est de 70.000 habitants.

Contrairement à une idée reçue, 55 % des pays sont à dominante urbaine et accueillent 73 % de la population couverte par ces espaces.

Historiquement, les pays se sont d'abord structurés autour d'une ville-centre ou d'un réseau de très petites villes. A côté des pays de relative envergure, une proportion minoritaire d'entre eux est constituée de pays de faible dimension et très ruraux.

L'histoire régionale et ses pratiques ont exercé à l'évidence une grande influence sur les « pays ».

Mise en place des pays et renforcement de l'intercommunalité ont souvent été de pair, comme ce fut le cas dans la moitié Nord-Ouest du territoire.

Dans un certain nombre de cas, pourtant, les pays ont anticipé la poussée de l'intercommunalité.

La réflexion des élus sur l'intercommunalité a pu être d'ailleurs « tirée » par l'existence du pays.

A une intercommunalité forte sur un territoire donné correspond fréquemment un pays plus « puissant » en termes de réflexion mais pas nécessairement en termes de moyens. Ces derniers sont plutôt conditionnés par la conjonction de l'histoire locale et de la politique régionale sur le territoire.

M. François SALZGEBER a fait observer qu'au départ, c'est moins l'Etat que la Région et la politique régionale qui ont favorisé la mise en place de territoires de projet ; l'Etat, à travers la politique des pays à partir de 1999, a permis une généralisation, une homogénéisation et un renforcement de ces initiatives régionales diverses, en adossant les contrats de pays sur le Contrat de Plan.

Le pays s'est certainement renforcé dans les territoires où l'intercommunalité de projets s'est substituée à l'intercommunalité de gestion.

S'agissant des incitations financières, M. François SALZGEBER a rappelé que les pays, de même que les agglomérations, étaient surtout financés par le volet territorial des contrats de plan Etat-Régions.

Si le mode d'organisation est très différent d'un pays à l'autre (associations, syndicats mixtes, groupements d'intérêt public ...), le représentant d'ETD a insisté sur la pertinence des découpages opérés, de même que sur la cohérence de l'organisation spatiale résultant de la création des pays.

Peut-être l'opinion publique perçoit-elle encore le pays comme un échelon de trop dans l'organisation territoriale. En réalité, selon M. François SALZGEBER, il est un lieu de partage, de mutualisation et de réflexion dans l'organisation territoriale française.

La formule est souple : dans certains pays, les conseils de développement constituent des structures de propositions efficaces, dans d'autres moins. Une trentaine de pays (sur 350) se sont organisés pour participer à l'élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT).

Sur la question du pouvoir, M. François SALZGEBER a estimé que, dans l'ensemble, les règlements des pays tendaient à créer des relations constructives entre les élus, la société civile et les directions.

2/3 des conseils de développement associent d'ailleurs des élus dans leur fonctionnement, même si ces derniers sont le plus souvent minoritaires. Certains conseils de développement comportent une centaine de membres ; d'autres une dizaine seulement. Conseils de développement et structures porteuses (associations, syndicats mixtes...) s'articulent d'une façon satisfaisante.

Puis, M. François SALZGEBER a rappelé les différentes séquences de la mise en place des pays:

- première étape : élaboration de la charte du pays avec le conseil de développement représentant la société civile, l'arbitrage définitif relevant des élus ;

- deuxième étape : négociation du contrat de pays (avec une moindre implication du conseil de développement) ;

- troisième étape : mise en oeuvre du projet (avec, là encore, une mobilisation généralement faible du conseil de développement).

M. François SALZGEBER a noté toutefois que la dynamique des pays laissait un peu de côté les conseillers municipaux de base. Il a jugé indispensable de trouver les moyens de remobiliser ces élus, qui représentent une forme essentielle de la démocratie représentative, dans le processus des pays.

Sur la question de la compétence des pays, M. François SALZGEBER a rappelé que les pays ne bénéficiaient pas de compétences légales, en particulier en matière de maîtrise d'ouvrage opérationnelle. Ils ne peuvent donc pas se substituer aux intercommunalités ni aux communes. Au demeurant, la plupart des statuts des syndicats mixtes (structures fréquemment porteuses des pays) sont réduits dans leur objet.

Toutefois, M. François SALZGEBER a estimé que « l'exercice était ouvert » mais que la liberté des approches devait respecter les compétences des autres niveaux territoriaux. Le pays apparaît comme un outil d'appui technique qui se voit chargé de missions plutôt qu'investi de compétences. Tout le problème est de déterminer la nature de ces missions.

Dans la plupart des cas, le pays apparaît comme un lieu de réflexion à un échelon jugé pertinent, s'agissant notamment :

- de l'aménagement spatial ;

- des services à la population ;

- de l'aménagement culturel.

Dans les pays dont les périmètres recouvrent un véritable bassin d'emploi, on relève, à ce niveau, de nombreuses actions visant les implantations d'aides ou la création d'emplois-tremplins.

S'agissant de l'éventuel surcoût financier, M. François SALZGEBER a jugé que les pays avaient certes procédé à des recrutements, mais pas de manière massive. En tout état de cause, le surcoût éventuel ne fait que financer un outil de réflexion dont les collectivités territoriales se sont dotées (avec l'utilisation d'un véritable savoir-faire territorial) pour suppléer l'Etat qui fut longtemps le lieu de cette réflexion.

M. François SALZGEBER a encore jugé qu'il convenait de mesurer les effets de la nouvelle organisation territoriale avant de prendre des initiatives de réforme s'agissant des pays.

Ceux-ci constituent maintenant une réalité sur le territoire. Ils sont un instrument de mutualisation et de péréquation des actions des intercommunalités, et représentent donc un atout indéniable pour ces dernières : leurs missions sont complémentaires de celles des intercommunalités.

Ce que l'on pourrait peut-être reprocher aux pays, c'est un déficit de capacité de monter des projets sur un plan financier et organisationnel.

Le problème, n'est pas celui de l'échelon de trop -le pays est bien un échelon pertinent- mais celui des moyens financiers et humains (ingénierie) que l'Etat accepte de consacrer aux « pays ».

4. Audition de Mme Claire LEGOUX, Chargée de mission Aménagement du Territoire à l'Assemblée des Communautés de France (ADCF)

(Mercredi 1er mars 2006)

Mme Claire LEGOUX a indiqué que l'ADCF regroupait environ 1.000 adhérents et rassemblait des communautés de communes (30 % des adhérents), des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. Cette association est en contact permanent avec une centaine de pays, ce qui fait d'elle un lieu d'échange d'expériences et de « lobbying ».

Elle s'est, ensuite, déclarée très favorable au maintien du volet territorial des contrats de plan Etat-régions (CPER).

Même si la part de l'Etat reste limitée dans le financement des pays, l'existence de ces volets (même s'ils sont actuellement peu détaillés et peu précis) consacre l'attachement de l'Etat à la politique des pays et des agglomérations.

Mme Claire LEGOUX a donc vivement plaidé pour le maintien de cet « engagement national », même dépourvu de moyens financiers importants, dès lors que les pays constituent de véritables laboratoires d'idées, d'expériences, et de solidarité.

La représentante de l'ADCF a jugé que les pays se présentaient comme des territoires peu « partisans », caractérisés essentiellement par des projets de partenariats à l'échelon supra-intercommunal. Elle a relevé que le partenariat avec les départements était vivement souhaité car la plupart des pays redoute la «tutelle de la région ».

L'objectif essentiel est de monter des projets à l'échelle du pays. Dans cette perspective, les élus apparaissent comme particulièrement motivés.

Les rivalités de personnes peuvent apparaître toutefois lorsque le pays participe, par exemple, à la mise en oeuvre d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT).

S'agissant des moyens humains dont disposent les pays, Mme Claire LEGOUX a indiqué que les structures porteuses (syndicats mixtes, groupements d'intérêt public et associations) utilisaient entre un et cinq emplois « équivalents temps plein », fréquemment dans le cadre d'une mise en réseau du personnel des communautés de communes. Elle a fait observer que les trois quarts des financements alloués aux pays étaient dévolus, en définitive, aux caisses des communautés de communes, maîtres d'ouvrage principaux.

Evoquant la question du surcoût financier généré par l'existence des différents échelons territoriaux, Mme Claire LEGOUX a regretté que le transfert des compétences ait été souvent accompagné de création de nouveaux emplois plutôt que d'un transfert d'emplois.

Elle a exprimé la crainte que les communautés de communes connaissent des difficultés financières au cours des dix prochaines années.

S'agissant des compétences des pays, la représentante de l'ADCF a estimé que les missions de ceux-ci étaient celles que les communautés de communes étaient dans l'incapacité d'exercer à leur échelle avec, bien sûr, un effet de seuil lié à la taille des pays. Elle a notamment évoqué le développement économique, le programme local de l'habitat ou la rénovation des centres-villes.

Elle a fait observer que dans de nombreux pays, la principale destination touristique restait l'agglomération située sur le territoire.

Mme Claire LEGOUX a encore insisté sur le fait que l'organisation de chaque pays était issue de la volonté locale. Elle a souligné que 75 % des élus, selon les enquêtes d'opinion, étaient favorables aux conseils de développement, même si on constate, ça et là, un certain absentéisme au sein de ces instances.

Mme Claire LEGOUX a encore estimé que les pays constituaient désormais une réalité incontournable : 80 % du territoire et 46 % de la population française sont aujourd'hui couverts.

Elle a enfin relevé que les départements avaient été, au fil du temps, rassurés en constatant que les pays n'étaient en aucun cas un nouvel échelon de collectivité territoriale.

5. Audition de M. Vincent PIVETEAU, Chargé de mission à la délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT)

(Mercredi 1er mars 2006)

M. Vincent PIVETEAU a tout d'abord estimé que la politique des pays était une démarche en « construction », voire en « accordéon », certains élus ou observateurs continuant à s'interroger sur la légitimité même de cet espace. Il a relevé, par exemple, les interrogations qui se sont faites jour en 2003 en ce qui concerne l'utilité des conseils de développement. Au final, la réforme de 2003 a maintenu, pour les pays, un système spécifique de gouvernance tout en assouplissant le fonctionnement de ces instances, composées de 5 à 50 personnes selon la taille du pays concerné.

Puis, M. Vincent PIVETEAU a souligné que les pays ne participaient pas à l'empilement des collectivités locales dès lors qu'ils ne sont pas des collectivités territoriales mais des espaces de projets et de coordination.

La DIACT constate, par ailleurs, que les pays s'inscrivent dans une spécificité régionale et que les différences entre, par exemple, les cultures bretonne et auvergnate ne sont pas sans influence sur leur mode d'organisation et de fonctionnement.

M. Vincent PIVETEAU a ensuite rappelé quels étaient, pour les pays, les objectifs stratégiques des lois de 1995 et de 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire :

- substituer une logique de projets à une logique de guichet ;

- favoriser le développement des initiatives locales ;

- mieux territorialiser les actions de l'Etat ;

- mieux lier le rural et l'urbain, notamment dans le cadre du développement de l'intercommunalité.

Le représentant de la DIACT a souligné la relation étroite, sur un territoire, entre la vigueur de l'intercommunalité et la montée en puissance des pays.

Il a rappelé que 90 % des communes étaient désormais en intercommunalité et que 62 % du territoire étaient couverts par un pays. S'agissant de l'intercommunalité, M. Vincent PIVETEAU a mis l'accent sur l'importance d'une redéfinition des missions d'intérêt communautaire.

Puis, il a rappelé qu'un quart des contrats de pays avait été signé dans les dernières semaines précédant la date limite de contractualisation, c'est-à-dire le 30 juin 2005.

La lenteur de nombreux processus de contractualisation s'est expliquée par la durée du dialogue approfondi entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes, mais aussi en raison du changement de majorité politique dans les régions, en 2004 ; certains élus ayant souhaité tout reprendre à la base.

Au final, ces différents processus ont conforté, selon la DIACT, la reconnaissance et la légitimité des pays.

En l'état, 283 contrats de pays ont été signés, 22 étant encore en attente de signature dans la région Centre. Dans 96 % des cas, ces contrats comportent la signature de l'Etat, dans 85 % celle de la région, dans 57 % celle du département.

On observe qu'en Auvergne, la région n'a signé qu'un seul contrat de pays.

M. Vincent PIVETEAU a déclaré que les préfectures de région (notamment les secrétariats généraux à l'administration régionale) et les conseils régionaux, jugeaient que les contrats de pays étaient, dans l'ensemble, « structurants ».

A l'examen, il a, quant à lui, estimé que l'on pouvait peut-être « tempérer » cette appréciation.

On constate, par exemple, que moins d'un contrat sur deux fournit de vraies précisions sur les moyens financiers engagés.

Les actions les plus caractéristiques des nouveaux contrats de pays concernent les services et, en particulier les services culturels et les services de soins pour lesquels le pays apparaît comme un niveau pertinent d'offre territoriale.

Pour autant, la diversité régionale génère, ça et là, des pratiques très différentes. Néanmoins, le recentrage évident sur les services tient compte du fait que le pays recouvre le plus souvent un bassin d'emploi et un ou plusieurs bassins de vie.

En second lieu, les contrats de pays s'inscrivent, incontestablement, dans une logique de développement durable. Il s'est agi notamment d'intégrer les activités économiques (énergie, environnement...) qui contribuent à cette fin : forêt, filière bois, valorisation des bio-ressources, des produits alimentaires et du patrimoine, réseaux d'entreprises de proximité ...

M. Vincent PIVETEAU a encore jugé que les pays souffraient malgré tout d'un déficit d'ingénierie territoriale. L'existence d'un à trois emplois « équivalents temps plein » dans les pays lui est apparue comme très insuffisante.

Une meilleure articulation doit être recherchée dans la répartition des moyens entre les pays, les parcs naturels régionaux et les EPCI.

Il convient de relever, par ailleurs, que dans certaines régions, les financements se sont taris après l'élaboration des chartes de pays.

Mais d'une manière générale, la DIACT porte une appréciation positive sur une politique des pays qui pourrait être aussi efficace que celle des massifs.

Les logiques sont parallèles puisque, dans les deux cas, on se trouve en présence d'une communauté d'intérêt, d'une communauté de problèmes, et d'une communauté d'enjeux.

Rappelant que l'essentiel des communautés de communes françaises comportait moins de 2.000 habitants, M. Vincent PIVETEAU a souligné l'intérêt de l'échelle supra-locale.

Une meilleure prise de conscience des enjeux du péri-urbain permet, par ailleurs, de renforcer la plus-value apportée par les pays dans l'articulation entre le rural et l'urbain.

Les progrès intervenus en la matière sont d'autant plus remarquables qu'au départ, il n'a pas été toujours aisé de structurer les pays autour d'une grande agglomération ; au contraire, on voyait se constituer des « pays de résistance » formés de petits EPCI sur la défensive face à la grande ville.

M. Vincent PIVETEAU a fait observer que les structures porteuses des pays permettaient souvent de favoriser la participation des acteurs de la société civile au projet territorial.

Les groupements d'intérêt public, GIP, ont, par exemple, pour membres, des associations et des organismes consulaires.

Puis, il a souligné qu'un des objectifs de la politique territoriale était de mieux « territorialiser » l'action de l'Etat en mettant en convergence un certain nombre de crédits.

Au total, les financements de l'Etat (d'un montant global évalué à 5 milliards d'euros) sur les territoires couverts par les pays comprennent, à hauteur de 45 % environ, des crédits au titre des contrats de plans Etat-régions (CPER) et, à hauteur de 55 %, des crédits de droit commun finançant des actions soutenues par l'Etat sur le territoire.

M. Vincent PIVETEAU a encore jugé que le taux de réalisation, par l'Etat, des CPER, était tout à fait honorable s'agissant notamment du volet « infrastructures et du volet « enseignement supérieur et recherche ».

Au demeurant, le futur volet territorial des nouveaux contrats devrait concentrer ses priorités autour de quelques thèmes : la recherche, les infrastructures, le littoral ...

Les nouveaux CPER devront aussi prendre en compte l'existence des fonds européens (FEDER, FSE, FEADER) et mieux les articuler avec les aides à finalité régionale.

M. Vincent PIVETEAU a souligné, en conclusion, que la question de l'autorité de gestion des fonds européens restait posée, même si l'on devrait plutôt s'orienter vers un système de déconcentration accompagné toutefois du versement aux régions d'une enveloppe globale.

6. Audition de M. Jean-Claude DANIEL, Président du pays de Chaumont

(Mercredi 15 mars 2006)

M. Jean-Claude DANIEL a d'abord déclaré que le pays de Chaumont (70.000 habitants) était composé des 7 intercommunalités regroupant elles-mêmes 153 communes.

Précisant que la Ville de Chaumont elle-même comptait 30.000 habitants, il a relevé que le périmètre du pays recouvrait à peu près celui de l'arrondissement. La Haute-Marne, a-t-il indiqué, est plutôt excentrée. Elle n'est ni vraiment bourguignonne, ni vraiment franc-comtoise. Dans la zone, neuf pays regroupant 500.000 habitants sont à cheval sur quatre régions : Lorraine, Bourgogne, Franche Comté, Champagne-Ardenne. Les deux agglomérations importantes sont Chaumont et Vesoul.

Puis, M. Jean-Claude DANIEL a mis l'accent sur les principales caractéristiques du territoire couvert par le pays de Chaumont : univers rural, lignes de pauvreté et de précarité, faible peuplement (avec une densité moyenne de 28 habitants au km2), forte déprise démographique.

Dans ce contexte, le pays apparaît comme une nécessité impérieuse, comme la seule fédération possible pour les intercommunalités et les communes isolées.

Le pays de Chaumont a pu développer avec un effectif limité (4 à 5 personnes), une ingénierie de projets hors de portée d'intercommunalités trop petites.

La charte du pays et le contrat territorial ont mis l'accent sur quatre thèmes :

- un programme local de l'habitat (PLH), organisé à l'échelle du pays.

- une mise en commun des services (services publics, services au public, services marchands) dans le cadre « d'une maison de pays » qui en assure une utile synergie. Il a aussi été procédé à une rationalisation des secrétariats de mairie.

- étude et prospective sur la politique de tourisme (hébergement, restauration, chemins de randonnées). Il a été ainsi recensé les éléments du patrimoine architectural du pays mais aussi 600 logements communaux vacants, les immeubles en état de péril, les logements à réhabiliter en vue d'une exploitation touristique.

- une politique de prévention et d'aide aux personnes âgées avec la gestion au niveau du pays de l'aide au domicile en milieu rural (ADMR) et de l'allocation départementale d'autonomie des personnes âgées (ADAPA).

Après avoir souligné que les contrats de pays représentaient souvent la « somme des désirs » mais sans guère de moyens financiers, M. Jean-Claude DANIEL a insisté sur la nécessité de recentrer les actions, notamment dans le cadre des pôles d'excellence rurale.

Il a indiqué à cet égard que six dossiers avaient été déposés et que deux au moins devraient être normalement retenus.

Le pays de Chaumont, a-t-il souligné, est composé de six micros territoires. Il constitue, à l'évidence, une des chances d'organiser différemment le territoire à moindre coût. De fait, un seul « animateur économique » permet, dans le pays de Chaumont, d'éviter les doublons.

Il a encore estimé que les domaines d'intervention des pays dépendaient de la situation spécifique des collectivités territoriales. En zone rurale, par exemple, il faut mettre en oeuvre une politique des lotissements et du logement social afin de remettre du locatif privé sur le marché.

Il a plaidé pour un programme local de l'habitat au niveau du territoire afin d'éviter que les maires ne se retrouvent en concurrence au plan social, compte tenu du coût du foncier. Le pays apparaît ainsi comme l'échelon adéquat (beaucoup plus que la ville ou l'intercommunalité) pour une politique territoriale du logement.

Evoquant le conseil de développement, M. Jean-Claude DANIEL a indiqué que le choix avait été fait d'une interpénétration entre les deux instances (conseil de développement et conseil d'administration du pays). Les commissions de travail sont ainsi devenues mixtes. M. Jean-Claude DANIEL a néanmoins reconnu que des problèmes d'assiduité pouvaient se poser avec les représentants de la société civile.

Evoquant enfin le problème plus général de l'organisation territoriale, M. Jean-Claude DANIEL a indiqué qu'il s'était parfois interrogé sur l'utilité du conseil général. Pourtant, une présence territoriale de l'Etat au niveau départemental apparaît indispensable. Et cette présence de l'Etat nécessite elle-même une correspondance territoriale. En revanche, M. Jean-Claude DANIEL a estimé que le canton n'avait plus guère de signification.

7. Audition de M. Jean-Jacques de PERETTI, Président du pays du Périgord noir

(Mercredi 15 mars 2006)

M. Jean-Jacques de PERETTI a déclaré que le pays du Périgord noir recouvrait 146 communes, 13 communautés de communes, 12 cantons, et quelque 78.000 habitants.

Les deux pôles urbains sont Sarlat (10.000 habitants) et Terrasson-la-Villedieu (7.000 habitants). Il a souligné que le pays du Périgord noir reposait sur une véritable identité historique et préexistait à la création des « pays ».

Evoquant ensuite l'historique du pays, constitué dès 1997, M. Jean-Jacques de PERETTI a relevé que l'opinion publique, mais aussi les élus, avaient été, au départ, dubitatifs. Au cours des multiples réunions qui se sont tenues dans la phase de constitution, on a pu constater que les élus et les socioprofessionnels fortement mobilisés au sein d'un conseil de développement étaient souvent les mêmes personnes.

La structure juridique du pays du Périgord noir est une association. Le conseil de développement, présidé par un socioprofessionnel, comprend plusieurs commissions (habitat, emploi, patrimoine, tourisme, agriculture, forêt, développement économique, transport ferroviaire).

La charte du pays, assez générale dans ses objectifs, a été adoptée par le conseil de développement et par l'ensemble des communes du pays.

M. Jean-Jacques de PERETTI a précisé qu'il avait eu initialement une conception un peu différente pour l'organisation de ce pays : un conseil de développement composé de socioprofessionnels et d'associatifs jouant un rôle consultatif de type « Conseil économique et social » d'une part, et un syndicat intercommunal composé uniquement d'élus représentant les 13 communautés de communes, d'autre part.

C'est en fait une association et non un syndicat qui a été créée à la demande du président du conseil général.

En fait, des syndicats intercommunaux pour des opérations comme les ORAC -opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce- ou le traitement des déchets, la réalisation d'une piste cyclable etc... avaient déjà été créés et conduisaient leurs propres négociations avec l'Union européenne, l'Etat, la Région ou le Département. Toutes ces missions auraient pu être prises en charge par le pays pour éviter et simplifier l'accumulation de structures où siègent pratiquement toujours les mêmes personnes.

La structure associative du pays du Périgord noir comprend un tiers d'élus, un tiers de socioprofessionnels et un tiers de membres d'associations.

M. Jean-Jacques de PERETTI s'est ensuite demandé si le législateur n'avait pas accordé trop de souplesse aux structures organisationnelles des pays et s'il n'aurait pas dû être plus directif.

Il a fait observer que pour obtenir un accord entre les 146 communes, il a fallu près de 7 ans. Après avoir jugé que les moyens des pays étaient très modestes, il a plutôt plaidé pour que les politiques horizontales soient conduites à cet échelon (habitat, emplois, Charte sur la forêt...).

Le pays peut aussi prendre en charge un certain nombre d'opérations de moyenne envergure (marchés couverts ou halles, points « services publics dans les chefs lieux de cantons, aménagement des centres-bourgs, piscine couverte... »).

M. Jean-Jacques de PERETTI a cependant estimé que la répartition des pouvoirs était encore difficile à cerner entre départements, pays et communautés de communes.

Si l'on devait s'en tenir aux missions essentielles des départements, routes, transport scolaire, collèges et « social », le pays pourrait, quant à lui, prendre en charge la plupart des missions correspondant aux besoins de l'espace rural.

Dans le cas du Périgord noir, c'est le département qui s'est opposé à ce que le pays puisse disposer de la maîtrise d'ouvrage en insistant pour que la structure porteuse soit une association et non un syndicat intercommunal. Soulignant qu'en Aquitaine, la Région s'est résolument impliquée dans une politique de pays, M. Jean-Jacques de PERETTI a estimé que la diversité des approches (région, département, pays) posait de réels problèmes en terme d'efficacité.

Si le pays pouvait, un jour, être porté par un syndicat intercommunal disposant de la maîtrise d'ouvrage, cette nouvelle organisation entraînerait logiquement la suppression des autres syndicats intercommunaux intervenant dans le champ de compétences du pays.

En conclusion, il a donné l'exemple du pôle touristique qui est en train de voir le jour au niveau du pays du Périgord noir, en accord avec le département et avec le soutien de la Région Aquitaine, sans que soit menacée l'autorité départementale.

8. Audition de M. Adrien ZELLER, Président du Conseil régional d'Alsace, co-Président de l'Institut de la Décentralisation

(Mercredi 15 mars 2006)

M. Adrien ZELLER a déclaré que l'Institut de la Décentralisation était une association de réflexion qui regroupait des élus, des hauts fonctionnaires et des universitaires.

Cet Institut s'est penché, depuis quelques années, sur un certain nombre de thèmes de réflexion :

- la place des régions en France face à l'Europe,

- faut-il des élections au suffrage direct pour les intercommunalités ?

- le pouvoir réglementaire des départements et des régions,

- comment décroiser les compétences ?

- les collectivités « chefs de file »,

- déconcentration et décentralisation.

M. Adrien ZELLER a ensuite relevé que le « mille-feuilles » territorial français était le fruit d'une longue évolution plutôt que de la réforme. Il a souligné qu'en Allemagne, une véritable réforme communale avait été conduite, il y a 25 ans, tandis qu'en Belgique, un regroupement autoritaire des communes (suppression de toutes les communes de moins de 8.000 habitants) avait été réalisé dès 1975.

Estimant que la « réforme Marcellin » (1971) avait échoué, M. Adrien ZELLER a constaté que la France avait plutôt fait le choix de l'évolution.

Il a plaidé, quant à lui, pour un regroupement de l'appareil administratif communal quitte à ce que la coquille et l'identité de chaque commune soient conservées. Afin d'éviter que les administrations locales ne se superposent, il a estimé ue le budget devait être intercommunal et que le bureau d'aide sociale soit géré au niveau de la communauté de communes.

M. Adrien ZELLER s'est, ensuite, déclaré favorable au maintien des départements tout en souhaitant le renforcement du contenu juridique de la notion de « chef de file » revenant à la Région.

En tout état de cause, la Région doit être, pour lui, le référent.

Après avoir appelé de ses voeux la modification du mode de scrutin des conseils généraux ainsi que la réforme du Sénat, au sein duquel devrait être représentés de plein droit les présidents des agglomérations, des départements et des régions, M. Adrien ZELLER a estimé que le pays constituait un niveau d'animation. En Alsace, a-t-il ajouté, la Région a favorisé la création de pays dotés de structures légères avec notamment un seul animateur spécifique.

La région Alsace (1,8 million d'habitants) compte une dizaine de pays d'une taille importante (110.000 habitants environ) puisque correspondant à un bassin d'emploi.

En fait, chaque pays alsacien correspond à un arrondissement, le chef-lieu du pays étant toujours une sous-préfecture. Ses missions sont celles que les communautés de communes ne peuvent pas assurer à une échelle pertinente.

Parmi les compétences normales du pays, M. Adrien ZELLER a cité :

- la plateforme « emploi-formation continue »,

- la maison de l'emploi,

- le club de chefs d'entreprises,

- le soutien et l'accompagnement de la création d'entreprises,

- la fédération des politiques touristiques.

M. Adrien ZELLER a surtout considéré que le pays devait être un bassin économique en créant, si nécessaire, une véritable pépinière financée entre autres par la taxe professionnelle unique perçue au niveau des communautés de communes.

Il a aussi jugé que certains services à la personne étaient à l'échelle du pays, de même que les études sur la problématique des transports ou la problématique du logement, ainsi que le regroupement ou la mise en réserve des centres culturels.

En Alsace, le pays est un lieu d'expression des besoins. La communauté de communes reste prioritaire chaque fois qu'elle est en capacité de conduire seule une politique. De toute façon, seule la communauté de communes dispose de la maîtrise d'ouvrage.

En fait, a-t-il souligné, le pays est la traduction d'une subsidiarité appliquée. Il ne peut bien fonctionner que par l'adhésion et sous la tutelle des communautés de communes qui en sont membres.

9. Audition de M. Yvon HERVE, Président du pays de Morlaix

(Mardi 25 avril 2006)

M. Yvon HERVE a déclaré que le pays de Morlaix, créé au mois d'octobre 1999, était une fédération de quatre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : la Communauté de communes du pays Léonard, la Communauté de communes du pays de Landivisiau, la Communauté de communes de la Baie du Kernic et la Communauté d'agglomération du pays de Morlaix. Cet ensemble, situé dans le Nord Finistère, compte plus de 120.000 habitants (dont 65.000 habitants pour la seule agglomération de Morlaix) répartis sur 61 communes.

Il a souligné que face à la métropolisation de la Ville de Brest (300.000 habitants), des intérêts convergents étaient apparus entre des villes comme Roscoff, Landivisiau... en matière de recherche (une antenne CNRS comprendra bientôt 300 chercheurs à Roscoff) ou d'enseignement supérieur.

Le pays de Morlaix, fédération de deux régions historiquement rivales, a reçu du Ministère de la culture le label pays « d'art et d'histoire » en octobre 2005. Il a permis de dépasser d'anciens clivages historiques.

La structure porteuse du pays est un établissement public (groupement d'intérêt public d'intérêt local créé au mois de mars 2002) composé de 24 représentants des quatre intercommunalités membres. Au conseil d'administration, élus et membres de la société civile sont représentés à parité.

Le GIP est aidé dans son action par un conseil de développement (association loi de 1901 créée en septembre 2000) composé de 78 représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs.

Organisé en groupes de travail (services de proximité, santé, jeunesse, emplois/formation, parcs d'activités, projets de création d'une maison de la Baie, actions territoriales pour l'environnement et l'efficacité énergétique), il formule des avis et des propositions sur saisine ou auto-saisine.

M. Yvon HERVE a estimé que l'organisation paritaire du pays (élus issus de tous les horizons politiques, société civile) conditionnait son bon fonctionnement.

Il a indiqué que le pays de Morlaix employait quatre personnes à temps plein et était hébergé gracieusement par la Chambre de commerce et d'industrie.

Ce type de dispositif témoigne, selon lui, d'une réalité : seule la société civile peut faire effectivement avancer de grands projets, tels que par exemple l'accompagnement « santé » de la population dans un pays qui s'affiche comme un « pays de bien être et de santé ».

S'agissant des moyens financiers du pays de Morlaix, M. Yvon HERVE a déclaré que ce dernier avait bénéficié sur la période 2000-2006 :

- de 2,4 millions d'euros au titre du contrat de pays, signé par le pays, l'Etat et la région,

- de 1,80 million d'euros au titre du FEDER européen

- de 4,9 millions d'euros au titre du programme régional d'aménagement du territoire mis en place par le conseil régional sur le pays de Morlaix,

- du soutien du conseil général du Finistère,

-  de 1,6 million d'euros au titre du programme européen LEADER+.

M. Yvon HERVE a encore signalé que le contrat d'agglomération de Morlaix était inclus dans le contrat de pays : il s'est félicité de cette situation en estimant qu'elle pouvait servir d'exemple au même titre d'ailleurs que le pays de Morlaix lui-même d'une manière générale.

10. Audition de Mme Dominique VOYNET, Sénatrice de la Seine-St-Denis

(Mardi 25 avril 2006)

Mme Dominique VOYNET a tout d'abord rappelé que la réforme de 1999 s'inscrivait dans le cadre d'un réexamen de la « Loi Pasqua » du 4 février 1995. En 1999, une trentaine de pays expérimentaux fonctionnaient sur la base de cette loi.

En tant que Ministre chargé de l'aménagement du territoire, elle a jugé, à l'époque, intéressant d'utiliser les pays comme un outil pouvant favoriser une dynamique de développement local là où les élus locaux n'avaient pas encore une grande expérience de la coopération intercommunale.

Les pays souhaités par le législateur en 1999 devaient permettre, par une formule assez souple et auto-organisée, de passer d'une phase expérimentale à une phase de maturité.

Mme Dominique VOYNET a reconnu que le dispositif adopté avait peut-être été trop compliqué (périmètre de préfiguration, périmètre d'étude définitif, organisation administrative ...). Elle a jugé que le volet territorial des contrats de plan Etat Régions avait été très utile aux pays même si la « carotte financière » n'avait pas constitué la principale motivation dans le développement de la formule.

Puis, Mme Dominique VOYNET a déclaré qu'elle avait approuvé les mesures de simplification adoptées en 2003, notamment à l'initiative du député Patrick OLLIER. En revanche, elle n'approuve pas la remise en cause des Conseils de développement, la disparition de la CRADT et le quasi abandon de la démarche de charte de pays.

Elle a regretté que dans certaines régions, les préfets aient procédé à un découpage autoritaire du Territoire (comme par exemple dans le Jura). Elle a constaté que les expériences des pays avaient rencontré plus de succès dans les territoires traditionnels de coopération intercommunale, souvent marqués par le catholicisme comme la Bretagne, et dans les zones ayant une forte expérience coopérative. Elle a évoqué par exemple les coopératives fruitières dans les régions de montagne.

Mme Dominique VOYNET a ensuite exprimé de vives inquiétudes quant au maintien d'un volet territorial dans les futurs contrats de projets appelés à se substituer aux contrats de plans Etat Régions.

Elle a jugé que ce volet devait être préservé avant d'insister sur la grande variété des pays actuels en termes d'organisation. Elle a relevé qu'un nombre important de ceux-ci s'était constitué autour d'une agglomération ou d'un parc naturel régional.

Elle s'est ensuite demandé si le pays n'avait pas vocation à remplacer une intercommunalité trop petite ou au contraire un arrondissement trop vaste. Puis Mme Dominique VOYNET a plaidé pour une véritable politique nationale d'aménagement du territoire en jugeant que l'Etat n'avait fait jusqu'à présent pour l'essentiel qu'utiliser et répartir les fonds européens.

Elle a estimé nécessaire un engagement résolu de l'Etat pour valoriser l'utilisation des fonds européens en soulignant que les zones les plus dynamiques du territoire avaient les moyens de faire appel à l'Europe, tandis qu'au contraire, les zones les plus fragiles étaient non seulement démunies de moyens, mais encore des moyens d'accès aux fonds européens.

S'agissant des conseils de développement, elle a estimé qu'il convenait de les associer de façon étroite au « montage » des projets. De fait, les conseils se sont fortement mobilisés au départ, mais ont parfois affiché de la déception après la mise en place des chartes de développement. Pourtant, il y aurait tout lieu de promouvoir émulation et coordination entre animateurs et experts émanant des pouvoirs locaux et de la société civile.

En conclusion, Mme Dominique VOYNET a estimé que la question des pays s'inscrivait dans la problématique de l'aide à apporter aux zones du territoire dépourvues de tradition de coopération intercommunale afin d'en faire des territoires de projets.

11. Audition de M. Alain GERARD, Sénateur du Finistère

(Mardi 2 mai 2006)

M. Alain GERARD a d'abord rappelé que maire de Quimper depuis 2001, il était aussi président de la Communauté d'agglomération de Quimper (7 communes comptant 85.000 habitants) et que jusqu'à la fin de l'année 2005, il était président du pays de Cornouaille (GIP) composé de 11 communautés de communes et comptant 310.000 habitants.

C'est au nom du non cumul des mandats qu'il a jugé utile de quitter la présidence du pays à la fin de l'année dernière.

M. Alain GERARD n'a pas caché ses réserves sur l'utilité du pays. Dans le cas du pays de Cornouaille, il s'agit surtout pour les autres présidents des communautés de communes de « peser » contre l'agglomération de Quimper.

Pour le citoyen, a-t-il ajouté, le Maire représente l'interlocuteur de base tandis que la Communauté de communes est de plus en plus perçue comme un lieu de coordination et de mutualisation.

Dans ce contexte, le pays peut être un lieu de réflexion mais son caractère indispensable est sujet à caution.

Pour M. Alain GERARD, un sondage révélerait qu'environ 80 % des citoyens ignorent l'existence du pays ou, en tous cas, son périmètre.

La concurrence entre le pays et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ne facilite, au demeurant, pas la lisibilité de l'organisation territoriale. Par ailleurs, l'organisation administrative du pays génère un incontestable coût financier.

En 1999, a-t-il ajouté, la mise en place des pays aurait pu s'accompagner de la suppression d'un échelon territorial.

Tout en relevant que la Région était souvent encline à traiter directement avec le pays, M. Alain GERARD n'en a pas moins souligné que les moyens financiers du pays de Cornouaille (notamment l'investissement sur le réseau haut débit) provenaient essentiellement de Quimper qui constitue la véritable « locomotive » du territoire.

En conclusion, M. Alain GERARD a estimé qu'en matière d'administration territoriale, la priorité devait être l'efficacité de l'action publique.

12. Audition de Mme Jacqueline GOURAULT, Sénateur du Loir-et-Cher

(Mardi 2 mai 2006)

Mme Jacqueline GOURAULT a, tout d'abord, déclaré que le pays ne la « gênait » pas dès lors qu'il demeure un espace de rencontre, de coordination et d'imagination pour des politiques qui doivent être portées par les collectivités locales qui sont à la base de notre organisation territoriale : les communes et les communautés de communes.

Elle a regretté que, dans son département, une action commune envisagée par la communauté de communes de Salbris et celle de Vierzon soit critiquée par le pays.

Mme Jacqueline GOURAULT s'est donc déclarée extrêmement réservée sur toute mission confiée au pays qui n'entrerait pas dans le cadre de la définition précitée.

Elle a encore souligné le rôle décisif de la Région dans la mise en place et le financement du pays de Sologne. Dans la Région Centre, au demeurant, les pays sont essentiellement un échelon de redistribution de fonds régionaux aux collectivités locales.

Mme Jacqueline GOURAULT a plaidé pour que les pays soient recadrés et que leur rôle soit clarifié : qu'est-ce qu'un pays ? Qu'y fait-on ?

Elle a jugé satisfaisant le fonctionnement des pays de la Région Bretagne (pays de Fougères, pays de Redon ...) qui constituent d'utiles lieux de discussion pour 4 ou 5 communautés de communes. Mais, ce sont les intercommunalités qui doivent porter les projets. Le pays ne dispose d'aucune véritable légitimité. Il ne doit, en aucun cas, constituer une superstructure par rapport aux intercommunalités.

Toutefois, a-t-elle relevé, lorsque les intercommunalités n'ont pas un périmètre pertinent, le pays peut avoir sa pertinence.

De même, le pays peut être très utile lorsqu'un territoire ne connaît pas encore l'intercommunalité. Historiquement, il est d'ailleurs né pour faire face à l'émiettement territorial.

Lorsque les intercommunalités ont la taille suffisante, la pertinence du pays est incontestablement moindre.

Après avoir signalé que seuls les pays financés par la Région « portaient » de véritables projets (opérations de restructuration de l'artisanat du commerce ou ORAC, opérations programmées de l'amélioration de l'habitat ou OPAH, culture...), Mme Jacqueline GOURAULT a insisté sur le rôle majeur de l'intercommunalité financée par la taxe professionnelle et dont la compétence de base est le développement économique.

En aucun cas, selon elle, le pays ne doit s'emparer de cette compétence.

S'agissant des conseils de développement, elle a estimé que cette instance permettait en effet d'associer la société civile. Il convient toutefois de rester vigilant sur une bonne gestion de cette association et de garder à l'esprit qu'une démocratie représentative bien faite peut aussi créer de la démocratie participative.

13. Audition de M. Gérard LE CAM, Sénateur des Côtes d'Armor

(Mardi 9 mai 2006)

M. Gérard LE CAM a tout d'abord rappelé que le pays était animé par des élus du troisième degré puisque délégués par les Communautés de communes.

Il s'est demandé s'il n'y avait pas là une fausse « démocratie de proximité », cet empilement de structure ne favorisant, selon lui, ni une lecture aisée de notre organisation territoriale, ni la démocratie.

Tout en estimant que le mode d'élection des conseillers généraux était sans doute susceptible d'améliorations, il a souligné que son Groupe (CRC) s'était toujours montré favorable aux départements dont les représentants sont directement élus par le suffrage universel.

Bien qu'élue au deuxième degré, la Communauté de communes apparaît pourtant bien ancrée sur le territoire.

Après avoir estimé que le périmètre des pays était plus ou moins pertinent (s'agissant notamment de l'inclusion de la périphérie de l'espace couvert dans la zone d'attractivité), M. Gérard LE CAM a indiqué que le pays de Centre Bretagne était, quant à lui, à cheval sur trois départements.

Les enjeux politiques jouent leur rôle et un système de rotation peut en effet s'avérer utile.

M. Gérard LE CAM a déclaré qu'il envisageait, pour sa part, le pays comme un échelon d'action départementale composé d'un ensemble de communautés de communes et animé par les conseillers généraux, les maires, les élus municipaux et les conseillers communautaires du territoire concerné.

Il a regretté le manque de coordination et de maîtrise du département vis-à-vis des orientations politiques des pays dans le cadre de leurs chartes et de leur contractualisation avec la région.

M. Gérard LE CAM a cependant estimé que les pays pouvaient présenter des aspects positifs en tant que lieux de réflexion et d'harmonisation en ce qui concerne par exemple le tourisme (harmonisation de la signalétique) ou la coordination des politiques intercommunales.

Soulignant que ses observations correspondaient à son « ressenti local », M. Gérard LE CAM a relevé que des conflits pouvaient apparaître entre le pays et le département, le pays et les communautés de communes.

Il a toutefois jugé que le pays constituait un bon échelon pour la mise en oeuvre du programme européen LEADER+.

Insistant enfin sur la nécessité de territorialiser les politiques publiques, M. Gérard LE CAM a déclaré en conclusion qu'en matière de politique territoriale, tout le problème était de disposer de moyens financiers suffisants pour « faire des choses intéressantes ».

Il a souligné à nouveau que le conseiller général représentait, à ses yeux, l'indispensable relais local.