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Quel avenir pour les pays ?

 

CONCLUSIONS

Quelque 358 pays, reconnus par le préfet de région ou en cours de reconnaissance, existent aujourd'hui en France. A une demi-douzaine d'exceptions près, les pays reconnus ont signé un contrat de pays, le plus souvent avec l'Etat, la Région et le département (48 % des contrats), avec l'Etat et la Région (37 % des contrats) et, dans un certain nombre de cas, avec l'Etat seul (14 % des cas). La grande diversité des pays n'est plus à démontrer. Sur le plan de la taille, tout d'abord, il est d'usage de comparer le pays provençal de Vésubie avec ses 5.000 habitants et le pays de Rennes qui en compte quelque 420.000. Mais cette diversité apparaît aussi au niveau de l'étendue du territoire concerné, sur le mode d'organisation et de fonctionnement (association, syndicat mixte, groupement d'intérêt public, fédération d'EPCI ou de communes, agences d'urbanisme, chambre consulaire...) ou encore dans l'enracinement du pays dans l'histoire et la culture du territoire.

150 présidents de pays ont bien voulu livrer à votre Rapporteur leur point de vue sur le statut, les missions et les perspectives d'avenir des pays ainsi que sur les relations entre les pays et les collectivités territoriales ou leurs groupements.

Une première conclusion s'impose d'emblée. Une majorité de pays apparaît désormais bien ancrée dans le territoire. L'appréciation des élus qui en ont la charge est globalement positive.

Bien souvent leur mise en place a impulsé une dynamique de coopération intercommunale dans les territoires de faible tradition coopérative.

Mme Dominique VOYNET qui fit voter la loi du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire -loi dont un volet important avait pour objet manifeste de renforcer les pays dans notre organisation territoriale- a souligné devant votre Rapporteur que cet effet fut un des principaux mérites de sa réforme.

En 2006, les pays sont donc le résultat d'une longue évolution de l'histoire, de la législation, des discussions politiques et des pratiques.

Toute approche par trop cartésienne ou unidimensionnelle ne serait pas pertinente.

Les pays qui répondent de façon satisfaisante aux attentes des élus et des populations ont bien sûr tendance à souhaiter que leur modèle soit « exporté » sur tout le territoire. Il serait pourtant hasardeux de plaquer artificiellement un type de pays qui ne correspondrait pas aux besoins ou à l'histoire locale d'un territoire.

Globalement, on peut considérer que le système des pays ne fonctionne pas si mal. Il constitue un bon outil de réflexion, d'initiative et de coordination de projets pour un certain nombre de communautés de communes auxquelles peuvent se joindre d'ailleurs des communes isolées qui n'ont pas souhaité adhérer à un EPCI.

Certains pays peuvent être à cheval sur plusieurs départements. C'est actuellement le cas pour vingt-deux d'entre eux, trois l'étant sur trois départements.

On dénombre encore quatorze pays à cheval sur plusieurs régions.

Vingt-quatre pays ne comportent qu'une seule communauté de communes, trente étant formés de deux communautés de communes.

D'une manière générale, les coûts de fonctionnement des pays sont faibles (de 2 à 3 emplois équivalent temps plein, en moyenne dans les associations ; de 4 à 5 emplois équivalent temps plein, en moyenne dans les structures de type syndicat mixte ou groupement d'intérêt public), comparés à ceux des communautés de communes qui se sont souvent dotées de structures assez étoffées.

Le pays permet aussi d'assurer un meilleur respect mutuel des différents territoires (communes, communautés de communes, agglomérations...) au travers d'un débat poursuivant un objectif d'intérêt général au niveau de l'espace concerné.

Il a vocation à jouer un rôle décisif dans l'amélioration du dialogue urbain-périurbain-rural.

On parle souvent, à propos des pays, des succès de la démocratie participative ou de la démocratie de proximité. En effet, la participation des partenaires socio-professionnels et des mouvements associatifs, dans le cadre des conseils de développement, a souvent été active au moment de l'élaboration de la charte de développement des pays qui se sont conformés aux dispositions de la Loi Voynet dans la perspective du contrat territorial. Certains s'inquiètent de voir des  non élus ou même « des élus du troisième degré » faire prévaloir leurs vues sur les organes issus du suffrage universel que sont les conseils municipaux et les conseils généraux.

Il importe que le « pays » s'insère de façon harmonieuse dans notre organisation territoriale.

Il convient par conséquent d'être vigilant. Le pays est investi de missions sur un territoire cohérent de projets. Il n'a pas de compétences légales. Il ne doit pas se substituer aux communautés de communes, ni aux départements, mais intervenir selon une règle de subsidiarité pertinente.

Le recadrage et la clarification de son rôle sont souvent souhaités. Les interlocuteurs de votre Rapporteur ont été nombreux à poser les questions essentielles : Qu'est-ce qu'un pays ? Que doit-on y faire ?

La question du champ de compétences des différents niveaux territoriaux (région, département, agglomérations, pays, communauté de communes, commune) reste posée.

En 2003, le législateur a souhaité assouplir les règles de création mais aussi de fonctionnement des pays.

Pour certains, cette loi « libérale » pêche peut-être par excès de souplesse car elle faciliterait la confusion des compétences.

A l'évidence, il importe de s'efforcer de réserver aux pays les missions pertinentes répondant notamment aux besoins des population d'un « bassin de vie » que la commune ou l'intercommunalité ne peuvent satisfaire et pour lesquelles le département ou la région ne constituent pas un échelon suffisant de proximité.

Selon les experts, il y aurait quelque 300 « bassins de vie » de ce type en France.

Le dépouillement du questionnaire adressé aux présidents de pays a fait ressortir qu'un certain nombre d'actions semblait avoir trouvé dans le pays un cadre ou un support particulièrement bien adapté :

- le regroupement des services publics et des services au public,

- la mise en place de services de l'emploi ou de formation,

- les opérations programmées de l'amélioration de l'habitat,

- les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce,

- les aides au domicile en milieu rural,

- l'action culturelle,

- la politique touristique,

- la politique de valorisation des produits alimentaires et des actions en matière de bio-énergie.

Pour votre Rapporteur, il s'agit surtout de décomplexer les relations entre les pays et les différents pouvoirs locaux.

Qu'il lui soit permis de citer les propos tenus par Jean-Pierre Raffarin lors de son intervention dans le débat au Sénat sur la Loi Voynet. L'ancien Premier ministre déclarait : « Il est clair que le pays est un espace de projets, un espace dynamique... On a entendu dire que le pays fragiliserait les départements. En fait, le pays ne fragilise que les départements qui ne s'intéressent pas à lui. Quand un département s'intéresse au pays, le pays renforce le département... Par ailleurs, quand le département assume son rôle de cohérence, il n'a pas à avoir de complexes par rapport à la région... Le talent consiste à mettre tout le monde en spirale positive, à trouver les moyens d'un partenariat intelligent. »

Mais la vigilance s'impose aussi quant aux risques de manipulation et d'instrumentalisation du pays dans un but fort éloigné des intentions et de la volonté du législateur. Il en est ainsi lorsque le pays n'est plus le lieu du dialogue, de l'imagination et de la coordination, mais un enjeu politique.

Il en est ainsi encore lorsque le pays devient l'instrument de la politique de la Région. Certes, la contribution financière de la Région est indispensable à la vie même du pays, mais celui-ci n'a jamais été mis en place pour faciliter, par exemple, le contournement des départements.

Dans ce contexte, il n'apparaît pas souhaitable que les structures décisionnelles des pays, si elles comprennent des référents, ne comprennent que des référents régionaux et pas des référents représentant l'Etat ou les départementaux.

Actuellement, on peut constater des dérives de la part de certaines régions. Au départ, des référents régionaux ont pu être invités à participer à la préparation du contrat territorial ou au suivi de mesures financées en partie par les régions (attribution de « bourses-tremplins »). Depuis quelques mois, un certain nombre de régions imposent la présence de référents à toutes les réunions de la structure juridique du pays, même lorsque les dossiers trait ne concernent pas des mesures financées par des crédits régionaux. On peut assister ainsi à une véritable mise sous tutelle des pays par la région.

Par ailleurs, contrairement aux crédits départementaux qui sont souvent sans affectation précise, les crédits régionaux font l'objet d'une procédure d'utilisation et de contrôle extrêmement stricte. Les pays souhaiteraient au contraire bénéficier d'une plus grande liberté dans la gtion des crédits qui leur sont affectés.

Le pays doit apporter une véritable valeur ajoutée dans notre organisation territoriale en tant que lieu d'expression des besoins des communautés de communes, solidaires d'un bassin de vie ou d'emploi, qui en sont membres. Toute dérive par rapport à cette fonction ne peut qu'être génératrice de dysfonctionnements (confusion des responsabilités, doublons dans les échelons administratifs...) qui alimentent et légitiment l'argumentaire de ses contradicteurs.

Le bilan globalement positif des pays milite pourtant pour la poursuite de l'expérience.

Les pays doivent pour cela s'efforcer de continuer à relever de la « subsidiarité appliquée » évoquée par M. Adrien ZELLER, président du Conseil Général d'Alsace.

En conclusion, votre Rapporteur formulera un certain nombre de souhaits qui constituent autant d'invitations faites aux principaux acteurs qui interviennent dans la vie du pays.

A l'Etat tout d'abord. Il importe à l'évidence que celui-ci tienne mieux compte de l'existence des pays dans le découpage de ses services territoriaux. Aujourd'hui, cette prise en compte est très faible. D'après tous les témoignages recueillis, les régions, pour leur part, font un effort de cohérence bien supérieur. Par ailleurs, il est regrettable que l'Etat mette en place de nouveaux zonages territoriaux qui ignorent le support et le cadre souvent pertinents que constitue le pays.

Aux régions. Il conviendrait qu'elles renoncent à instrumentaliser le pays à des fins bien éloignées de la vocation de ce nouveau cadre territorial. Le pays, soulignons-le, est un projet de territoire vécu à l'échelon des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Il doit répondre aux attentes des collectivités territoriales qui se sont réunies autour dudit projet et ne peut en même temps constituer l'échelon de territorialisation de la politique régionale.

Aux départements. La pire des politiques pour un département, c'est d'ignorer ou tenter de contourner le pays. Cette démarche ne peut qu'affaiblir l'un et l'autre. Au contraire, le département qui s'intéresse au pays en contractualisant avec lui ne peut que se renforcer en ayant désormais son « mot à dire ».

Aux pays eux-mêmes enfin. Il s'agit pour eux de faire vivre un projet mis en place à son échelle par les communes et les intercommunalités qui ont librement choisi d'adhérer.

Le pays doit éviter de représenter un enjeu politique territorial. Il doit se concentrer sur les deux objectifs fixés par le législateur :

- développer les atouts spécifiques du territoire,

- renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

Certes, la dynamique de coopération communale des pays peine parfois à s'articuler avec d'autres dynamiques tout aussi essentielles au développement de nos territoires, qu'il s'agisse de la politique des agglomérations ou des efforts de planification urbaine fournis à travers les schémas de cohérence territoriale. Elle peut aussi peiner à s'intégrer pleinement dans les politiques départementale et régionale.

Il convient aussi de dissiper un certain nombre d'inquiétudes qui paraissent tout à fait légitimes.

De nombreux pays ont été invités à se constituer sous forme associative. Il apparaît aujourd'hui que cette structure, contrairement au syndicat mixte ou au groupement d'intérêt public, ne permet pas d'obtenir certaines subventions d'Etat telles que par exemple la dotation de développement rural.

Par ailleurs, de nombreux interlocuteurs ont exprimé leurs plus vives inquiétudes quant à un éventuel désengagement de l'Etat dans le financement de la politique des pays.

Des incertitudes subsistent en effet sur l'avenir du volet territorial des futurs contrats de projets Etat-région.

Le concept de pays est une bonne idée même si certaines tentatives qu'on pourrait qualifier de mise sous tutelle constatées ici ou là peuvent donner lieu à des critiques. Les pays sont des structures jeunes qui doivent conserver flexibilité et diversité. Ils ont joué un rôle important dans la mise en place de nombreux pôles d'excellence rurale. Ils doivent s'efforcer d'atteindre une taille critique « entrepreneuriale » mais n'intervenir que selon un principe de subsidiarité.

Le pays ne doit surtout pas être un contre-pouvoir mais apparaître comme un élément fédérateur, tout en respectant les domaines de compétences des collectivités territoriales.