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Quel avenir pour les pays ?

 

ANNEXES

- Annexe 1 Répartition des pays par taille

- Annexe 2 Graphiques résultant des réponses au questionnaire

- Annexe 3 Examen du rapport par la Délégation à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire et présentation du rapport devant la Commission des affaires économiques et du Plan

- Annexe 4 L'exemple du pays Haut Cantal - Dordogne

Annexe 1 - Répartition des Pays par taille

 

- de 10 000

de 10 000 à 40 000

de 40 000 à 75000

de 75 000 à 100 000

de 100 000 à 200 000

plus de 200000

total

Pays ayant répondu au questionnaire envoyé (135)

3

44

41

24

19

4

135

2%

33%

30%

18%

14%

3%

100%

Ensemble des Pays (332)

7

102

114

42

50

17

332

2%

31%

34%

13%

15%

5%

100%

 

Annexe 2 - graphique 10

Dans quels domaines intervenez-vous à l'échelon du "pays" selon la taille du pays

Annexe 2 - graphique 19

 

et le rôle qu'il pourrait jouer à l'avenir

ANNEXE 3 - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DEVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE ET PRESENTATION DU RAPPORT DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Examen du rapport par la Délégation à l'Aménagement et au développement durable du Territoire

##Mardi 27 juin 2006## - Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

&&Aménagement et développement durable du territoire - examen du rapport d'information de M. Alain Fouché sur les pays&&

La délégation a tout d'abord procédé à l'examen du rapport d'information de M. Alain Fouché, au nom de la délégation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (DDAT) sur les pays.

M. Alain Fouché a tout d'abord indiqué que son rapport dressait un état des lieux des pays et qu'il avait, à cet effet, procédé à de très nombreuses auditions de présidents de pays mais aussi d'élus et de responsables associatifs concernés. Par ailleurs, quelques 140 présidents de pays ont répondu au questionnaire qui leur a été adressé sur le bilan et les perspectives d'avenir du pays.

Le rapporteur a rappelé qu'une dizaine de pays existait dans les années 70, en dehors de tout cadre législatif.

Il a déclaré que le pays était aujourd'hui un territoire cohérent sur le plan géographique, culturel, économique ou social, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un bassin d'emploi. Il exprime la communauté d'intérêts économiques des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le composent.

Le pays poursuit deux objectifs essentiels :

- développer les atouts du territoire ;

- renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural

Au 1er janvier 2003, a-t-il précisé, 57 pays seulement avaient été reconnus par l'autorité préfectorale.

Le mouvement de création des pays connaît ensuite une accélération remarquable.

Au mois de juin 2006, on recense 358 pays dont 322  reconnus par le préfet de région.

44 % environ de la population française vit donc dans des pays reconnus ou en projet, couvrant les deux tiers du territoire métropolitain.

Au 30 juin 2005, on dénombrait 283 contrats de pays signés avec l'Etat en métropole :

- 135 contrats signés avec l'Etat, la région et le département,

- 104 contrats signés avec l'Etat et la région,

- 3 contrats signés avec l'Etat et le département, sans la région (dans les régions pays de-la-Loire, Poitou-Charentes et Auvergne),

- 41 contrats signés avec l'Etat seul.

La répartition géographique des contrats fait apparaître des régions entièrement (Bretagne) ou quasi entièrement couvertes (Aquitaine, Midi-Pyrénées, Limousin, Alsace, Lorraine, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Franche-Comté, Basse-Normandie).

M Alain Fouché a indiqué que quatorze pays étaient interrégionaux, quatre étant à cheval sur trois départements.

Vingt-deux pays sont interdépartementaux à l'intérieur d'une seule région, l'un étant à cheval sur trois départements.

Vingt-quatre pays ne sont composés que d'une seule communauté de communes, trente n'étant formés que de deux communautés de communes.

Près d'un tiers des pays chevauche un parc naturel régional (PNR).

160 contrats de pays (sur 283) sont concernés par un périmètre de schéma de cohérence territoriale (SCOT).

En 2005, 181 pays regroupaient des communes engagées dans le programme européen LEADER +, qui est consacré au développement local en milieu rural (politique régionale européenne 2000-2006).

Toujours en 2005, 67 pays reconnus ou en projet incluaient une agglomération constituée soit en communauté d'agglomération, soit en communauté urbaine.

Le rapporteur a précisé que les structures porteuses des pays étaient les suivantes :

- 104 associations,

- 97 syndicats mixtes,

- 51 établissements publics de coopération intercommunale ou fédérations d'EPCI,

- 19 groupes d'intérêt public (GIP),

- 12 autres structures (agence d'urbanisme, chambre de commerce et d'industrie, parc naturel régional...).

Il a ensuite insisté sur la grande diversité des pays. Il est d'usage de comparer le pays provençal de Vésubie avec ses 5.000 habitants et le pays de Rennes qui en compte quelque 420.000. En moyenne, cependant, le pays compte environ 70.000 habitants.

M. Alain Fouché a ensuite présenté ses conclusions, notamment à partir des réponses adressées par les présidents de pays.

Une majorité de pays apparaît désormais bien ancrée dans le territoire. L'appréciation des élus qui en ont la charge est globalement positive.

Bien souvent leur mise en place a impulsé une dynamique de coopération intercommunale dans les territoires de faible tradition de coopération.

Globalement, on peut considérer que le système des pays ne fonctionne pas si mal. Il constitue un bon outil de réflexion, d'initiative et de coordination de projets pour un certain nombre de communautés de communes auxquelles peuvent se joindre d'ailleurs des communes isolées qui n'ont pas souhaité adhérer à un EPCI.

Puis le rapporteur a déclaré que les dépenses de fonctionnement des pays étaient faibles : de 2 à 3 emplois équivalent temps plein, en moyenne dans les associations ; de 4 à 5 emplois équivalent temps plein, en moyenne dans les structures de type syndicat mixte ou groupement d'intérêt public.

Le pays, a-t-il ajouté, permet aussi d'assurer un meilleur respect mutuel des différents territoires (communes, communautés de communes, agglomérations...) au travers d'un débat poursuivant un objectif d'intérêt général au niveau de l'espace concerné.

Le pays a vocation à jouer un rôle décisif dans l'amélioration du dialogue urbain-périurbain-rural. Il est, a-t-il insisté, investi de missions sur un territoire cohérent de projet. Il n'a pas de compétences légales et ne doit pas se substituer aux communautés de communes.

A l'évidence, il importe de s'efforcer de réserver aux pays les missions pertinentes répondant notamment aux besoins des population d'un « bassin de vie » que la commune ou l'intercommunalité ne peuvent satisfaire et pour lesquelles le département ou la région ne constituent pas un échelon suffisant de proximité.

Le rapporteur a déclaré que le dépouillement du questionnaire adressé aux présidents de pays avait fait ressortir qu'un certain nombre d'actions semblait avoir trouvé dans le pays un cadre ou un support particulièrement bien adapté :

- le regroupement des services publics et des services au public,

- la mise en place de services de l'emploi et de la formation,

- les opérations programmées de l'amélioration de l'habitat,

- les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce,

- les aides au domicile en milieu rural,

- l'action culturelle,

- la politique touristique,

- la politique de valorisation des produits alimentaires et des actions en faveur de la bio-énergie.

M. Alain Fouché a évoqué cependant les risques de manipulation du pays. Il peut en être ainsi lorsque le pays n'est plus le lieu du dialogue, de l'imagination et de la coordination, mais un enjeu politique. Il en est ainsi encore lorsque le pays devient l'instrument de la politique de la Région.

Dans ce contexte, a-t-il ajouté, il n'apparaît pas souhaitable que les structures décisionnelles des pays, si elles comprennent des référents, ne comprennent que des référents régionaux et pas des référents représentant l'Etat ou les départements.

Actuellement, il a estimé que des dérives se manifestaient, notamment du fait de certaines régions. Au départ, des référents régionaux ont pu être invités à participer à la préparation du contrat territorial ou au suivi de mesures financées en partie par les régions (attribution de « bourses-tremplins »). Depuis quelques mois, un certain nombre de régions imposent la présence de référents à toutes les réunions de la structure juridique du pays, même lorsque les dossiers traités ne concernent pas des mesures financées par des crédits régionaux. On peut assister ainsi à une véritable mise sous tutelle des pays par la région.

Par ailleurs, contrairement aux crédits départementaux qui sont souvent sans affectation précise, les crédits régionaux font l'objet d'une procédure d'utilisation et de contrôle extrêmement stricte. Les pays souhaiteraient au contraire bénéficier d'une plus grande liberté dans la gestion des crédits qui leur sont affectés.

Le rapporteur a formulé un certain nombre de préconisations.

A l'Etat tout d'abord. Il importe à l'évidence que celui-ci tienne mieux compte de l'existence des pays dans le découpage de ses services territoriaux. Aujourd'hui, cette prise en compte est faible. Par ailleurs, il est regrettable que l'Etat mette en place de nouveaux zonages territoriaux qui ignorent le support et le cadre souvent pertinent que constitue le pays.

Aux régions en deuxième lieu. Il conviendrait qu'elles renoncent à instrumentaliser le pays à des fins bien éloignées de sa vocation.

Aux départements en troisième lieu. La pire des politiques, en ce qui les concerne, serait d'ignorer ou de tenter de contourner le pays. Au contraire, a-t-il ajouté, le département qui s'intéresse au pays ne peut que se renforcer, notamment en contractualisant avec lui.

Aux pays eux-mêmes enfin. Le rapporteur a jugé qu'il s'agissait pour eux de faire vivre un projet mis en place à leur échelle par les communes et les intercommunalités qui ont librement choisi d'y adhérer.

Le pays doit se concentrer sur les deux objectifs fixés par le législateur :

- développer les atouts spécifiques du territoire,

- renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

En conclusion, M. Alain Fouché a estimé que le concept de pays était une bonne idée, même si certaines pratiques constatées ici ou là pouvaient donner lieu à des critiques.

Les pays sont des structures jeunes qui doivent conserver flexibilité et diversité. Ils doivent s'efforcer d'atteindre une taille critique entrepreneuriale mais n'intervenir que selon un principe de subsidiarité.

Après avoir rappelé le rôle important joué par de nombreux pays dans la mise en place des pôles d'excellence rurale, le rapporteur a jugé que le pays ne devait surtout pas être un contre-pouvoir mais apparaître comme un élément fédérateur, tout en respectant les domaines de compétence des collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault s'est demandé si une logique territoriale présidait toujours au découpage des pays. Elle a notamment fait observer que le pays de Sologne ne comprenait pas la ville de Romorantin. Dans le département du Loir-et-Cher, au demeurant, elle s'est demandé si les pays ne constituaient pas uniquement des « boites à lettres » pour accueillir des financements régionaux. Mme Jacqueline Gourault s'est enfin interrogée sur l'utilité des pays qui coïncident exactement avec une communauté de communes.

M. Claude Belot a tout d'abord rappelé les origines historiques du pays : le « pagus » gallo-romain constitué d'une petite ville qui organise l'espace rural autour d'elle. Au demeurant, dans les pays ruraux, les communes n'ont souvent pas la taille critique et le pays joue un rôle fédérateur.

Dans le département de Charente-Maritime, a-t-il ajouté, les pays existent depuis une trentaine d'années : tout d'abord les pays de St-Jean-d'Angély et de Jonzac en milieu rural, puis les pays plus urbains de Saintes, Royan, Rochefort et La Rochelle. Puis, dans les années 90, les pays se sont transformés en communautés de communes. M. Claude Belot a encore relevé que les pays ont pu rapidement contracté avec les départements tandis que l'Etat s'efforçait de respecter leur cadre territorial dans l'organisation de ses services. Il a enfin souligné le rôle important des pays dans la mise en place des pôles d'excellence rurale.

M. Roger Besse a évoqué lui aussi l'expérience du département du Cantal qui abrite des pays depuis une trentaine d'années. Dans ce département, les pays ont donné naissance à de nombreuses communautés de communes. Après avoir relevé à son tour que les pays avaient constitué un élément coordinateur dans la mise en place des pôles d'excellence rurale, M. Roger Besse a regretté que certaines régions cherchent à exercer une véritable tutelle sur les pays en les considérant comme leur unique interlocuteur.

M. Alain Vasselle a indiqué qu'il partageait les inquiétudes exprimées par M. Alain Fouché dans son rapport. Après avoir relevé que dans l'Oise, certains pays se sont transformés en communautés de communes, il a déploré les pressions excessives exercées par la région pour organiser les pays selon ses vues. Il a enfin jugé que les pays devaient respecter, dans leurs interventions, le principe de subsidiarité.

M. Jean François-Poncet, président, a exprimé son accord avec les conclusions du rapporteur. Comme lui, il juge favorablement la flexibilité et la diversité des pays tout en reconnaissant l'existence d'interférences entre les logiques territoriales et les logiques politiques, notamment lorsque certaines régions cherchent à contourner le département.

Il a ensuite fait observer que dans le département du Lot-et-Garonne, quatre pôles d'excellence rurale sur cinq avaient été « fabriqués » par les pays. Par ailleurs, les autorités européennes jugent favorablement le système des pays, ce qui n'est pas sans conséquence sur les aides financières.

M. Jean François-Poncet a conclu que les pays devaient demeurer des structures souples et qu'il convenait d'attendre une dizaine d'années pour porter sur eux un jugement définitif.

S'il convient, a-t-il souligné, de dénoncer les dérives politiques, il ne faut pas oublier que le pays reste un espace de projet où « l'affectio societatis » provient de la base, c'est-à-dire des communes et des communautés de communes.

Puis, la délégation a adopté le rapport d'information de M. Alain Fouché et en a autorisé la publication.

M. Jean François-Poncet, président, a enfin proposé aux membres de la délégation de réfléchir à son futur programme de travail. Il a pour sa part suggéré un nouvel état des lieux du monde rural quinze ans après les constats opérés par le Sénat au début des années 1990.

Présentation du rapport devant la Commission des affaires économiques et du Plan

##Mercredi 28 juin 2006## - Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

&&Aménagement et développement durable du territoire - examen du rapport d'information de M. Alain Fouché sur les pays&&

A la suite de la présentation du rapport par M. Alain Fouché, un débat est intervenu.

M. Jean-Pierre Bel a tout d'abord déclaré que la situation des pays, notamment dans la région Midi-Pyrénées, suscitait de légitimes inquiétudes et tranchait avec l'approche quelque peu optimiste des conclusions du rapporteur. Les pays, a-t-il ajouté, ont suscité un véritable espoir en accordant notamment une place essentielle aux acteurs locaux du territoire, notamment à travers les conseils de développement. M. Jean-Pierre Bel a exprimé la crainte que cet espoir soit mis à mal par l'actuel désengagement financier de l'Etat, même si la région s'efforce souvent de compenser cette défaillance. Il a souligné en outre que de nombreux pays constitués sous forme associative, notamment à la suite des recommandations formulées par l'Etat en 2003, ne pouvaient actuellement bénéficier de la dotation de développement rural, contrairement aux syndicats mixtes.

M. Christian Gaudin s'est demandé si le pays n'avait pas une vocation particulière en milieu rural et a souligné l'importance de l'échelon de proximité que constitue la communauté de communes.

M. Dominique Braye a déclaré que les pays avaient suscité des espoirs mais aussi des inquiétudes. Il a relevé que certaines régions ne souhaitent contractualiser qu'avec les pays et non avec les communautés de communes. Le pays, a-t-il souligné, n'est pas un nouvel échelon de collectivité territoriale. Toutefois les conseils de développement des pays constituent un excellent outil quand les élus décident de s'investir dans cette forme de partenariat.

M. Marcel Deneux a rappelé que, dès les années 70, des contrats de pays avaient été un outil important d'organisation du territoire rural.

Mme Evelyne Didier s'est interrogée sur la répartition des financements du pays, entre les communautés de communes, la région, le département et l'Etat.

M. Daniel Raoul a estimé que le pays devait correspondre à un bassin de vie et demeurer un lieu de dialogue et de concertation. La maîtrise d'ouvrage, a-t-il souligné, doit relever des EPCI. Il a plaidé, pour sa part, pour la forme associative des pays.

M. Dominique Mortemousque a jugé que le pays constituait une instance de réflexion dont il convenait de clarifier le positionnement dans notre organisation territoriale, sous peine de « cacophonie ».

M. Gérard Cornu a mis l'accent sur la grande diversité des pratiques des pays. Dans la région Centre, a-t-il ajouté, les pays ont été créés avant les intercommunalités. Ces structures doivent intervenir avec pragmatisme en représentant un outil de cohérence. Le pays, a-t-il souligné, n'existe pas pour « réaliser » mais pour « faire faire ».

M. Jackie Pierre a déclaré qu'il ne fallait pas confondre les contrats de pays d'avant 1980, qui constituaient des engagements d'investissement de la part de l'Etat, et les actuels contrats de pays. Il a insisté sur la nécessité, pour les pays, de faire « travailler ensemble » la ville et l'espace rural.

M. Daniel Reiner a rappelé qu'en 2003 certains avaient envisagé de supprimer le pays de notre organisation territoriale. Il a jugé, pour sa part, que l'idée devait demeurer expérimentale et que les pays devaient continuer à vivre librement et de façon diversifiée. Il s'est enfin, lui aussi, inquiété de l'avenir des financements de l'Etat et notamment du volet territorial des futurs contrats de projet Etat-Région.

Évoquant les enquêtes conduites actuellement par les préfets sur la carte de l'intercommunalité, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est demandé si le pays ne pourrait pas être, à terme, l'espace de la nouvelle intercommunalité.

M. Alain Fouché, rapporteur, a exprimé son accord avec la plupart des observations exprimées par les orateurs. Il a notamment jugé indispensable de répondre à la question relative à l'impossibilité pour une association de bénéficier de la dotation de développement rural. Il a aussi estimé nécessaire d'obtenir rapidement des précisions sur la pérennité du volet territorial des contrats de projet Etat-région. Il a indiqué, en conséquence, que son rapport comporterait mention de ces deux points d'importance. A la suite de sa réponse, la commission a approuvé à l'unanimité les conclusions du rapport ainsi présenté.

ANNEXE 4 - L'EXEMPLE DU PAYS HAUT CANTAL - DORDOGNE

Le Pays du Haut Cantal - Dordogne unit deux régions l'Auvergne et le Limousin et deux départements, le Cantal et la Corrèze. Il regroupe 67 communes et concerne 35.771 habitants. Il recouvre plus du quart du département du Cantal (1.556 km2).

Selon son président, M. Roger Besse, sénateur du Cantal3(*), le pays Haut Cantal - Dordogne représente :

- un outil au service du développement,

- un outil commun de réflexion et d'ingénierie,

- un catalyseur de projets,

- un réceptacle d'idées,

- un vivier de matières grises,

- un lieu où l'on imagine l'avenir,

- mais aussi, et avant tout, un lieu où l'on se rencontre pour penser et agir ensemble.

Pour mener à bien ses objectifs, l'Association qui gère le pays (dite Association « Gentiane ») s'appuie sur :

- un Conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, associatifs et d'élus. Les membres du conseil de développement sont répartis au sein de quatre commissions

. tourisme, image, identité, communication,

. agriculture, agro alimentaire, forêt-bois, environnement,

. entreprises, commerce-artisanat, accueil d'activités, formation,

. offre de services.

- un Comité technique composé de représentants des communautés de communes du pays et des organismes (consulaires, conseils régionux, comité d'expansion économiques, parc naturel régional des volcans d'Auvergne...),

- un Comité de pilotage composé des membres de l'Association et des rapporteurs de chaque commission du Conseil de développement.

Le pays Haut Cantal - Dordogne a élaboré une charte de développement qui est le fruit de plusieurs années de travail collectif.

Cette charte décrit les orientations fondamentales du territoire à un horizon minimal de dix ans et précise les principes et moyens d'action dont ce dernier se dote pour remplir ses objectifs.

Elle a été approuvée par les communautés de communes, et par les communes isolées du pays.

La charte de développement du pays Haut Cantal - Dordogne s'est fixé un objectif central qui est d'inverser la tendance démographique par un développement équilibré du territoire et la valorisation de ses atouts. Pour atteindre cet objectif, deux axes fédérateurs ont été retenus :

Axe 1 : Accroître l'activité économique sous toutes ses formes

- en misant sur la qualité,

- en développant toutes les démarches de filière,

- en développant et en adaptant le tissu économique,

- en accueillant de nouvelles activités,

- en valorisant les ressources humaines et en optimisant le professionnalisme.

Axe 2 : Améliorer et développer l'attractivité du pays

- en affirmant l'identité et en exploitant la notoriété et l'image du pays Haut Cantal - Dordogne et en renforçant la culture de pays,

- en valorisant les infrastructures routières et en développant les réseaux numériques,

- en mettant en valeur et en améliorant la qualité de vie,

- en ayant une complémentarité pôles urbains et communes.

* 3 Votre rapporteur s'est longuement entretenu avec M. Roger Besse, président du pays Haut Cantal - Dordogne, Mmes Karine Dalbin et Florence Josserand, chargées de mission, ainsi qu'avec M. Alain Marleix, député du Cantal, ancien Président du pays de Saint-Flour Haute Auvergne.