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Energies renouvelables et développement local : l'intelligence territoriale en action

 

N° 436

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire (1) sur les énergies locales,

Par MM. Claude BELOT et Jean-Marc JUILHARD,

Sénateurs.

(1) Cette délégation est composée de : M. Jean François-Poncet, président ; M. Claude Belot, Mme Yolande Boyer, M. François Gerbaud, Mme Jacqueline Gourault, vice-présidents ; Mme Evelyne Didier, M. Alain Fouché, M. Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Roger Besse, Claude Biwer, Jean-Marc Juilhard, Jean-Claude Peyronnet, Claude Saunier, Alain Vasselle.

Énergie.

L'APRÈS-PÉTROLE

Mesdames, Messieurs,

« Nous n'héritons pas la terre de nos parents, nous l'empruntons à nos enfants ».

Cette formule d'Antoine de Saint-Exupéry résume de façon saisissante la responsabilité qui pèse sur chacun d'entre nous de promouvoir un développement durable.

Le concept de développement durable est apparu pour la première fois en 1987 dans le rapport « Notre avenir à tous » de la Commission des Nations unies sur l'environnement et le développement (Rapport Brundtland).

Il est défini, par l'article L.110-1 du code de l'environnement, comme la satisfaction des besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins.

Plébiscité par la quasi-totalité des Français, d'après de nombreuses études concordantes, ce principe a désormais valeur constitutionnelle depuis l'intégration de la Charte de l'environnement dans notre loi fondamentale1(*). L'article 6 de la Charte prévoit en effet que les politiques publiques doivent « promouvoir un développement durable ».

Le développement durable est au coeur de cinq enjeux essentiels et imbriqués : environnementaux, de civilisation, géostratégiques, économiques et sociaux.

1. Enjeux environnementaux

Le développement durable a pour premier objectif de garantir la préservation de la planète et la solidarité intergénérationnelle.

Nous sommes sans doute une des dernières générations capables d'éviter des dommages irréparables. Il s'agit en fait d'une double responsabilité morale, d'une part entre les pays du Nord, largement responsables de la dégradation de l'environnement, et les pays du Sud, d'autre part entre les générations présentes et les futures.

Les scientifiques estiment que, sans modification des comportements, l'effet de serre pourrait supprimer toute vie sur terre d'ici quelques siècles. En effet, si le réchauffement global de la planète dépassait quatre degrés, l'effet de serre pourrait s'emballer définitivement par dégazage des dioxydes de carbone (CO2) et du méthane (CH4) stockés dans les mers, les glaces et les sols forestiers tropicaux. La perspective pourrait alors consister en un réchauffement massif et très rapide de la terre susceptible d'atteindre les 30°C, entraînant probablement la disparition de toutes les espèces évoluées.

Il est urgent d'agir car, comme l'a déclaré le Président de la République au Sommet de la Terre de Johannesburg : « La maison brûle et nous regardons ailleurs ! ».

2. Enjeux de civilisation

A une époque où chacun s'interroge à juste titre sur le défi du changement climatique et sur l'épuisement annoncé des ressources des énergies fossiles -pétrole2(*), gaz, charbon- voire d'uranium, d'aucuns réalisent que la terre et le soleil redeviendront les ressources fondamentales d'une planète dont, d'ici 2050, la population sera multipliée par deux, et la consommation par quatre.

Ainsi, le Chef de l'Etat a rappelé, lors de ses voeux aux forces vives de la Nation en janvier 2006, que notre devenir énergétique comptait parmi les priorités industrielles de la France : « Le climat et l'après-pétrole sont les défis du siècle qui s'ouvrent. Nous devrons diviser par quatre nos émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2050, c'est inéluctable. Nous devrons apprendre à nous passer progressivement de pétrole. Dans ce domaine, la France a l'ambition d'être une référence mondiale car, avec ses entreprises, avec ses infrastructures, avec ses recherches, elle dispose d'atouts majeurs ».

Il s'agit donc de préparer la transition énergétique et de renoncer progressivement à la « civilisation des hydrocarbures fossiles ». Cette transition inéluctable et irréversible suppose de passer d'une économie qui, 150 ans durant, a été basée sur des énergies fossiles abondantes et bon marché, à une économie de pénurie marquée par leur raréfaction, donc par leur renchérissement, puis par leur épuisement.

Une telle rupture historique aura des répercussions sur toutes les politiques publiques : environnement, éducation, recherche, énergie, logement, urbanisme, fiscalité, agriculture, transport... En particulier, cette révolution implique une nouvelle conception de l'habitat et de l'esthétique urbaine, l'émergence d'une nouvelle filière énergétique, la conversion de l'agriculture et une nouvelle gestion de la forêt.

Ainsi, tout comme la Suède qui vient de créer un vaste ministère de l'environnement et de l'aménagement de la société, la France doit engager une « révolution énergétique » pour préparer dès aujourd'hui l'après-pétrole.

3. Enjeux géostratégiques

Les enjeux sont également géostratégiques. L'importation des ressources fossiles pose avec une acuité particulière les questions d'indépendance énergétique et de sécurité d'approvisionnement du pays.

La France et l'Europe, en dépit d'une amélioration globale de leur intensité énergétique3(*) au cours des années passées, devraient voir leur demande énergétique continuer à progresser. Or, les productions énergétiques nationales devraient, quant à elles, augmenter moins vite, de sorte que la dépendance énergétique extérieure des pays européens devrait croître de façon importante dans les prochaines années.

La dépendance énergétique de l'Europe pourrait ainsi passer de 50 % aujourd'hui à 70 % en 2030, ce qui donnerait aux pays fournisseurs une influence considérable sur les pays européens4(*). Si la France, grâce au nucléaire, a su créer un système de production électrique entièrement autonome, elle n'en est pas moins vulnérable dans le domaine du transport et de la chaleur. C'est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs voeux l'essor des énergies renouvelables en France dans la mesure où celles-ci permettent, non seulement de valoriser les ressources locales (bois, déchets, géothermie, solaire...), mais aussi de renforcer notre indépendance énergétique globale.

4. Enjeux économiques

La question géostratégique rejoint naturellement des préoccupations de nature économique. Une forte dépendance énergétique n'est pas neutre en termes d'équilibre de la balance des paiements, d'autant que le coût des énergies fossiles s'élèvera à mesure qu'elles deviendront plus rares.

Dès aujourd'hui, avec la flambée du prix du pétrole, toutes les énergies renouvelables sont entrées en phase de compétitivité. Les décideurs qui investissent dans le secteur des énergies alternatives (géothermie, solaire thermique, bois, biomasse, déchets...) peuvent espérer des temps de retour sur investissement très intéressants, et, partant, des allègements sur la facture énergétique, à condition d'accepter d'inscrire les projets dans la durée et non dans l'immédiate rentabilité.

5. Enjeux sociaux

Enfin, le développement durable peut avoir un impact considérable sur l'emploi : les énergies alternatives pourraient créer ou sauvegarder en France plusieurs dizaines de milliers d'emplois dans les années à venir, jusqu'à 150.000 à l'horizon 2030-20505(*). En effet, parce qu'elles impliquent de développer certaines filières encore embryonnaires dans notre pays, les énergies renouvelables ont un « contenu emploi » plus fort que les autres énergies. Ainsi, un chauffage collectif au bois crée-t-il trois fois plus d'emplois en France qu'une installation équivalente utilisant de l'énergie fossile importée.

À l'heure où l'opinion française redoute des délocalisations, les énergies renouvelables offrent l'opportunité de « relocaliser » la production énergétique.

Cette relocalisation suppose, d'une part d'optimiser la valorisation énergétique des ressources locales, d'autre part d'inventer de nouvelles méthodes d'organisation et de fonctionnement performantes, en somme, de mobiliser « l'intelligence territoriale ».

*

* *

Il est également urgent de développer les énergies renouvelables pour respecter nos engagements internationaux comme nationaux.

En 1992, lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, 173 chefs d'Etat et de gouvernement ont adopté l'Agenda 21, qui fait du principe de durabilité la nouvelle ligne directrice du développement humain. En 40 chapitres, l'Agenda 21 détaille les 27 principes d'actions de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, définit les objectifs et les moyens d'exécution et demande l'implication de tous les acteurs, « les gouvernements, les institutions du développement, les organismes des Nations unies et les groupes de secteurs indépendants, dans tous les domaines où l'activité humaine affecte l'environnement. »

En outre, l'accord de Kyoto, signé en 1997 et en vigueur depuis le 1er janvier 2005, fixe aux pays signataires des objectifs de réduction de leurs émissions polluantes. Dans ce cadre, la France, du fait d'une production électrique peu émettrice de gaz à effet de serre6(*), s'est assigné un objectif de stabilisation de ses émissions de gaz à effet de serre en 2010 par rapport à leur niveau de 1990. Pour satisfaire cet objectif, notre pays a mis en place le 1er juillet 2005 un plan national d'allocation des quotas de CO2.

Par ailleurs, comme il a déjà été indiqué, la Constitution comporte désormais une référence à la Charte de l'environnement, laquelle proclame notamment que « la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ».

Enfin, la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique comporte comme objectifs l'augmentation, d'ici 2010, de 50 % de la chaleur d'origine renouvelable et la production de 10 % des besoins énergétiques français à partir de sources d'énergies renouvelables.

*

* *

Pour faire face à la nouvelle donne énergétique et au respect de nos engagements, le présent rapport met en exergue le rôle essentiel des collectivités territoriales dans l'essor des énergies renouvelables thermiques.

A titre liminaire, il convient de préciser que le présent rapport n'évoque pas les biocarburants, à l'exception du biogaz carburant, et ne traite pas, en tant que telle, de l'électricité d'origine renouvelable.

Plusieurs facteurs justifient ce choix :

- d'une part, l'électricité d'origine renouvelable est inadaptée au système de production électrique de notre pays, fondé à 80 % sur le parc nucléaire. En particulier, les éoliennes fournissent une énergie aléatoire, intermittente et de faible puissance. Elles présentent, en outre, des difficultés en termes d'insertion paysagère. Quant à l'hydroélectricité, s'il existe encore en France un potentiel de développement en matière de « petite hydraulique », les barrages rencontrent une opposition de plus en plus forte (pêcheurs à la ligne, associations de protection de la faune...) et sont, de ce fait, très difficiles à construire ;

- d'autre part, de nombreux rapports publics ont déjà été consacrés aux biocarburants ainsi qu'aux sources d'électricité d'origine renouvelable, alors que les thèmes de la chaleur, et en particulier de la chaleur d'origine renouvelable, sont largement absents du débat public en dépit d'une place essentielle dans notre bilan énergétique national.

1. L'importance de la chaleur dans le bilan énergétique français

Comme en témoigne le schéma ci-dessous, la chaleur constitue, avec 35 % de nos besoins énergétiques, le premier poste énergétique en France : il s'agit donc du secteur le plus « énergivore ». En effet, d'après l'association AMORCE, entendue par vos rapporteurs, le chauffage consomme dans notre pays 56 millions de tonnes d'équivalent pétrole (Mtep) contre 50 pour les transports, 40 pour la production industrielle et 18 pour l'électricité spécifique, c'est-à-dire celle qui ne peut être remplacée par aucune autre énergie (par exemple, l'alimentation des appareils électroménagers).

Le bilan énergétique français

L'autonomie de la France en matière de production électrique pourrait conduire certains à préconiser la généralisation du chauffage électrique7(*). Pour vos rapporteurs, cette solution constituerait une erreur écologique et économique.

En effet, l'énergie nucléaire fonctionnant « en base » et ne pouvant répondre aux pics de demandes les jours les plus froids, le chauffage électrique conduit à faire largement appel aux centrales thermiques à gaz, au charbon et au fioul. En outre, son coût est élevé pour les particuliers, particulièrement dans le cas de bâtiments insuffisamment isolés, et il le serait encore bien davantage si le chauffage était assuré en France par le « tout nucléaire » : cette solution supposerait en effet d'augmenter considérablement le nombre des centrales nucléaires, avec un coût d'investissement initial très lourd.

Le chauffage électrique ne pourrait pas davantage provenir de l'électricité d'origine renouvelable telle que l'électricité éolienne ou solaire photovoltaïque, car celle-ci est une énergie aléatoire, intermittente et de faible puissance, qui ne peut donc être mobilisée qu'en appoint, pour des besoins de chauffage soudains et ponctuels. A la lumière de l'ensemble de ces explications, il apparaît que l'électricité ne pourra en aucun cas se substituer à la chaleur.

La directive européenne de 20018(*), qui a fixé à notre pays l'objectif de produire 21 % d'électricité d'origine renouvelable, contre 15 % aujourd'hui, nous conduit sur la pente dangereuse de l'« électrocentrisme » et nous écarte du débat sur la chaleur, pourtant essentiel pour l'avenir de notre pays.

Vos rapporteurs ont toutefois ressenti au cours de leurs auditions et de leurs déplacements un vif intérêt pour le développement des énergies renouvelables thermiques. Il appartient aux collectivités territoriales d'accompagner et d'amplifier cet intérêt.

2. Le rôle des collectivités territoriales

Les lois du 5 avril 1884 et 15 juin 1906 ont donné compétence aux communes pour gérer les services publics du gaz et de l'électricité. Cette compétence a toujours été exercée dans un souci de développement local. Si la création d'Electricité de France (EDF) et de Gaz de France (GDF) en 1946 a fait perdre aux collectivités territoriales cette compétence historique, les pouvoirs publics locaux disposent encore aujourd'hui de nombreux leviers d'action pour valoriser les énergies locales :

- construire des réseaux de chaleur alimentés par des énergies locales (biomasse, déchets, géothermie) ;

- être exemplaires dans la maîtrise de l'énergie et l'approvisionnement énergétique des bâtiments publics et véhicules de service : les collectivités ont un devoir d'exemplarité et leurs actions énergétiques ont un effet d'entraînement essentiel sur les comportements des citoyens ;

- recommander aux habitants le recours aux énergies locales dans la construction des bâtiments : l'objectif est de sensibiliser pour responsabiliser et donner envie d'agir.

C'est pourquoi, comme l'a affirmé au cours de son audition Mme Pappalardo, présidente de l'ADEME, aucune action d'envergure ne saurait être engagée sans une forte implication des pouvoirs publics locaux. L'ancrage territorial constitue l'une des conditions du succès de la politique nationale de lutte contre l'effet de serre et de la stratégie d'adaptation aux impacts du changement climatique. Si l'Etat a construit, grâce au nucléaire, un système de production électrique indépendant, c'est ainsi au niveau local que doit nécessairement se mettre en place l'alternative aux hydrocarbures fossiles dans le domaine de la chaleur.

Ce rôle essentiel des territoires a d'ailleurs été consacré au chapitre 28 de l'Agenda 21 du sommet de Rio, qui fait des collectivités territoriales les acteurs incontestables pour atteindre les objectifs fixés par la Déclaration. Celle-ci adopte le principe de subsidiarité, soutenant que la lutte contre le changement climatique doit être menée à chaque niveau de responsabilité territoriale.

De fait, le gouvernement français invite depuis 1997 les collectivités territoriales à s'engager dans l'élaboration d'un Agenda 21 local. Un cadre de référence pour les Agendas 21 locaux a été fixé par le ministère de l'environnement afin de définir le contenu et les méthodes d'organisation du programme.

Cette politique a été complétée et renforcée par la définition de plans climats territoriaux et la publication, en novembre 2005, d'un guide de sensibilisation d'une trentaine de pages destiné aux collectivités territoriales. Ce guide, intitulé « Un plan climat à l'échelle de mon territoire : dans ma collectivité, le changement climatique, c'est mon affaire ! » a été réalisé par le ministère de l'environnement, la Mission interministérielle de lutte contre l'effet de serre, l'ADEME et Energie-Cités. Il comprend une partie essentielle intitulée « Comment agir ? », largement issue du cadre de référence pour les Agendas 21 locaux.

L'enjeu du présent rapport est clair : montrer aux collectivités territoriales qu'elles sont les maîtres d'oeuvres indispensables de la construction de notre futur énergétique.

Elles ont joué historiquement un rôle capital dans l'approvisionnement énergétique : elles joueront demain un rôle tout aussi capital dans un système énergétique décentralisé.

I. LES ÉNERGIES RENOUVELABLES : DES ÉNERGIES DIVERSES, DES ATOUTS MULTIPLES

A. UN BOUQUET ÉNERGÉTIQUE VARIÉ

Les collectivités territoriales peuvent contribuer au développement de toute une palette d'énergies de proximité. La préparation de l'après-pétrole passe à l'évidence par la conjugaison de toutes les ressources locales et ipso facto par des solutions multi-énergies et multi-filières.

Ayons à l'esprit l'exhortation pressante de l'Agence internationale de l'énergie : « Diversifiez-vous, s'il vous plaît. Sortez du pétrole ! ».

1. Les énergies renouvelables

a) La biomasse : « l'or vert à portée de main » 

Définie par la loi du 14 juillet 2005 comme la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture, de la sylviculture et des industries connexes ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et ménagers, la biomasse comprend :

-  le bois ;

- les déchets et sous-produits agricoles et forestiers (déchets de l'agroforesterie tels que houppiers, écorces, pailles de céréales, tiges de maïs, sarments de vigne...) ;

- les déchets d'élevage (sous-produits animaux, lisiers de porcs, déjections bovines, fientes de volaille, farines animales...) ;

- les déchets de l'industrie de la transformation du bois (sciures, copeaux...) ;

- la fraction biodégradable (ou part fermentescible) des déchets industriels banals et déchets ménagers (c'est-à-dire biodéchets, déchets verts...) ;

- les boues des stations d'épuration des eaux usées.

La biomasse est donc le produit du vivant, utilisable soit comme combustible, soit sous forme de biogaz produit par fermentation.

Biomasse forestière (Cofor/Dereix)

* 1 Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution.

* 2 Comme le résume de manière imagée Fatih Birol, directeur du département d'analyse économique de l'Agence internationale de l'énergie : « Le pétrole, c'est comme une petite amie très attachante mais dont vous savez depuis le début de votre relation qu'elle va vous quitter. Pour qu'elle ne vous brise pas le coeur, mieux vaut la quitter avant qu'elle ne vous quitte ».

* 3 L'intensité énergétique se définit comme le rapport entre la consommation d'énergie et la croissance économique. Elle caractérise donc la capacité d'un pays à utiliser de manière optimale l'énergie pour se développer.

* 4 Voir le Livre vert de la Commission européenne du 8 mars 2006 intitulé « Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable ».

* 5 Selon M. Claude Roy, coordonnateur interministériel pour la valorisation de la biomasse - voir infra le compte rendu de son audition, dans les annexes du rapport.

* 6 La production d'électricité génère très peu d'émissions de gaz à effet de serre en France en raison de son origine nucléaire (80 % de la production) et hydroélectrique (11 %).

* 7 Ce que les spécialistes appellent l'« effet joule »

* 8 Directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables. Cette directive a été transposée en droit français par la loi d'orientation sur l'énergie du 13 juillet 2005.