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Préserver la compétitivité du "site Allemagne" : les mutations de la protection sociale outre Rhin

 

B. AU COEUR DE LA PROTECTION SOCIALE ALLEMANDE : LE CONCEPT BISMARCKIEN DES ASSURANCES SOCIALES PROFESSIONNELLES

Les grandes lignes du système de protection sociale allemand conservent encore aujourd'hui l'aspect d'ensemble dessiné, à la fin du XIXe siècle, par les réformes du Chancelier von Bismarck.

Dans la mesure où le système allemand a constitué la référence explicite du législateur français au cours de la première moitié du XXe siècle, il est logique de retrouver de fortes similitudes entre les architectures de la protection sociale dans les deux pays.

Pour ne s'en tenir qu'aux domaines de la santé et de la retraite, on citera pêle-mêle l'existence dans les deux pays d'une médecine ambulatoire exercée par des médecins en cabinets libéraux et d'un hôpital majoritairement situé dans la sphère publique, ainsi que la forte prédominance d'un « premier pilier » de retraites fondé sur la répartition entre les générations.

L'Allemagne a cependant, sans doute plus que la France, conservé les traits majeurs de son mécanisme de financement de la protection sociale, même si le principe d'une séparation stricte entre l'assurance sociale financée par des contributions proportionnelles au revenu, offrant des prestations aux cotisants, gérée par les partenaires sociaux hors du regard de l'Etat d'une part, les dépenses de solidarité non contributives, financées en principe par l'impôt, d'autre part, a eu tendance là aussi à s'estomper avec le temps.

L'assurance sociale est elle-même un socle assis sur cinq piliers : l'assurance maladie, l'assurance invalidité-vieillesse, l'assurance accidents du travail, l'assurance dépendance (de création récente - 1995 - et gérée en pratique par les structures de l'assurance maladie) et l'assurance chômage, qui n'apparaît pas en revanche dans le périmètre de la sécurité sociale française. A l'inverse, il n'existe pas de branche famille dans le régime de protection sociale allemand : la politique de l'enfance et de la famille relève, en effet, de la puissance publique (Etat fédéral, Länder et communes) qui la finance par l'impôt.

Les cinq branches d'assurances sociales ont donc conservé jusqu'à présent les principales caractéristiques de leurs origines bismarckiennes, avec cependant des nuances :

un financement par cotisations : les cinq branches sont essentiellement financées par des cotisations assises sur un salaire brut sous plafond, les prestations relevant de la solidarité devant être, en principe, couvertes par l'impôt ; la branche retraite constitue seule une exception notable, puisque le budget fédéral assure plus de 30 % des recettes du régime général de retraite : encore convient-il de rappeler qu'à l'origine (lors de la réforme de l'assurance vieillesse de 1957), le « supplément fédéral » (Bundeszuschuâ), qui constitue le coeur de l'apport du budget fédéral à l'assurance vieillesse, avait pour vocation exclusive de couvrir les prestations non contributives ; cette fonction précise s'est perdue au fil du temps, compte tenu notamment de la difficulté à trouver un accord sur un périmètre, et donc un chiffrage de ces prestations ; par ailleurs, l'une des enveloppes composant le versement du budget fédéral à l'assurance vieillesse (12 milliards d'euros sur 78 milliards) correspond bien à l'heure actuelle à la compensation à l'euro près de charges provenant de prestations non contributives ;

un financement paritaire employeur-employé : la charge des cotisations est partagée de manière paritaire entre le salarié et l'employeur ; il existe cependant là aussi des exceptions, au nombre de deux ; la première est liée à la nature même de la prestation correspondante : les cotisations « accidents du travail » sont, par définition, supportées par les seuls employeurs, comme en France ; en ce qui concerne la seconde exception, depuis le 1er juillet 2005, les frais relatifs aux prothèses dentaires et aux indemnités journalières en cas de maladie ont été sortis des cotisations générales d'assurance maladie et pèsent désormais uniquement sur les salariés sous forme d'une cotisation spécifique de 0,9 point ;

une gestion paritaire : les caisses de sécurité sociale sont gérées de manière paritaire, les représentants des assurés et des employeurs étant élus tous les six ans.