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Préserver la compétitivité du "site Allemagne" : les mutations de la protection sociale outre Rhin

 

C. UN DISPOSITIF DÉFICITAIRE ET COÛTEUX

1. Un dispositif déficitaire

Les comptes consolidés de la sécurité sociale allemande étaient globalement déficitaires en 2005, à hauteur de 3,35 milliards d'euros, essentiellement du fait des branches vieillesse et, dans une moindre mesure, dépendance.

Pour s'en tenir à une comparaison rapide et superficielle avec la France, deux constats semblent s'imposer au premier abord :

- le solde apparaît moins dégradé en Allemagne qu'en France : - 3,35 milliards d'euros là (y compris la branche chômage, soit 0,15 point de PIB environ), contre - 11,6 milliards d'euros ici (déficit du régime général de sécurité sociale y compris la branche famille, hors Unedic, soit 0,6 point de PIB environ) ;

- les difficultés paraissent devoir plutôt se concentrer sur la branche vieillesse en Allemagne, alors que jusqu'à présent le déficit du régime général de sécurité sociale en France résulte avant tout de la branche maladie.

Comptes de la sécurité sociale allemande - Année 2005

(en milliards d'euros)

 

Retraites

Santé

Dépendance

Accidents du travail

Chômage*

TOTAL

Recettes

Cotisations sociales

Transferts publics

Divers

238,56

156,25

81,25

1,06

146,63

140,28

4,70

1,65

17,59

17,37

0

0,22

12,54

10,87

0,43

1,24

53,59

48,35

4,77

0,47

468,07

373,12

90,31

4,64

Dépenses

Prestations monétaires

Transferts publics

Prestations en nature

Divers

244,50

235,86

0,65

3,54

4,45

144,10

7,72

0

127,12

9,26

17,92

4,91

0

12,08

0,93

12,16

7,31

0

2,38

2,47

53,58

38,68

4,79

0

10,11

471,42

294,48

4,60

145,12

27,22

Solde

- 5,94

2,53

- 0,33

0,38

0,01

- 3,35

Source : Office fédéral de la statistique

* Hors solidarité : il s'agit ici des seuls régimes d'assurances sociales. Ne sont en particulier pas intégrées les allocations aux chômeurs de longue durée, à la charge du seul Etat fédéral et qui sont financées par l'impôt

Dans la pratique toutefois, les situations respectives des deux régimes de sécurité sociale présentent des similitudes sur le long terme. Dans les deux pays, se pose le même type de problèmes d'écart récurrent entre les recettes de l'assurance maladie, largement indexées sur l'activité économique, et les dépenses de santé qui, elles, augmentent à un rythme souvent supérieur à celui des rentrées en termes de cotisations sociales.

En ce qui concerne les retraites, les problèmes démographiques, même s'ils apparaissent structurellement plus importants en Allemagne qu'en France, déséquilibrent profondément le financement de ces deux systèmes.

Dans le détail en effet, tous les régimes, à l'exception de la branche « Accidents du travail »2(*), sont en fait confrontés à des situations de dégradation de leurs soldes, conduisant le cas échéant à des déficits :

- le régime des assurances vieillesse a éprouvé une première phase de déficits en 1993, 1995 et 1996 ; une dégradation est de nouveau apparue au début des années 2000 et persiste depuis avec des montants représentant jusqu'à 0,2 point de PIB ;

l'assurance maladie a, elle aussi, connu une période difficile dans le courant des années 1990, avec des déficits représentant jusqu'à 0,3 point de PIB entre 1991 et 1996 ; des soldes négatifs, de l'ordre de 3 à 3,5 milliards d'euros sont à nouveau apparus en 2001, 2002 et 2003 ; si cette dégradation a semblé enrayée en 2004, grâce au plan d'ajustement adopté par le Gouvernement Schröder, le résultat prévisionnel de l'exercice 2005 est de 40 % inférieur à celui de 2004 et 2006 pourrait se terminer avec un solde tout juste à l'équilibre ; de nouveaux déficits massifs sont annoncés à partir de 2007, avec, pour cet exercice, un solde négatif de 8 à 10 milliards d'euros selon les estimations du patronat et des caisses d'assurance maladie ;

- enfin, l'assurance dépendance, créée en 1995 seulement, apparaît en déficit constant dès 1999, en dépit de mesures de relèvement ciblées des cotisations (sur les personnes âgées et sur les célibataires) ; les réserves financières constituées les premières années, qui s'élevaient encore fin 2003 à un peu plus de 4 milliards d'euros, sont en train de fondre et auront disparu, au plus tard, en 2007. La dette cumulée du système pourrait s'élever à 5 milliards d'euros en 20103(*), au point que la pérennité même du régime assurantiel est franchement mise en cause, sans qu'aucune solution n'ait été cependant dégagée par les pouvoirs publics à la date de rédaction du présent rapport.

Quant à la branche chômage-soutien à l'emploi, l'absence de déficit est purement « optique », dans la mesure où l'Etat fédéral doit assurer légalement l'équilibre de la partie assurantielle (« Arbeitslosengeld I ») et où il finance intégralement la part relevant de l'aide sociale (« Arbeitslosengeld II »). Les déficits de la branche assurantielle, avant subvention fédérale, ont ainsi couramment atteint 4 à 5 milliards d'euros ces dernières années. Un retour vers l'équilibre (la subvention d'équilibre n'est plus que de 400 millions d'euros en 2005) n'a pu, pour l'instant, être retrouvé que grâce au basculement du chômage de longue durée vers le dispositif de l'aide sociale4(*).

Évolution des soldes des branches du régime général depuis 2000

(en millions d'euros)

Branches

2000

2001

2002

2003

2004

Retraites

714

104

-4.700

-2.344

-4.856

Santé

109

-3.108

-3.227

-3.496

4.190

Dépendance

-195

-47

-429

-623

-781

Accidents du travail

215

235

182

-63

-213

Emploi-Chômage

558

390

430

121

320

Source : Ministère fédéral du travail et des affaires sociales

Pour autant, la sécurité sociale allemande présente une situation financière globalement plus saine que celle de son homologue française. Elle ne connaît pas, en particulier, les affres d'une dette sociale importante, dont l'ordre de grandeur est, chez nous, d'une centaine de milliards d'euros5(*). L'obligation d'équilibre ainsi que celle de constitution de réserves sont inscrites dans les textes et sont en principe garanties par un relèvement des taux de cotisation des contributeurs. Les déficits constatés dans les faits ont toujours pu, jusqu'à présent semble-t-il, être couverts, au moins pour partie, par les réserves antérieurement accumulées.

Les interlocuteurs de la mission ont toutefois souligné l'essoufflement du système, en premier lieu pour la branche vieillesse qui a, en 2005, enfreint le ratio prudentiel qui contraint le régime général à détenir en réserve au moins l'équivalent de 20 % des dépenses mensuelles. Ce ratio est, en effet, tombé à 12 % l'an dernier, alors que la limite de 20 % avait déjà elle-même été abaissée par la voie légale en 2004 (50 % auparavant).

S'agissant des caisses d'assurance maladie, il semblerait que près de la moitié d'entre elles (une centaine sur environ 250) aient eu à faire face à des déficits de gestion qui les ont conduites à activer des lignes de trésorerie qui se seraient transformées au fil du temps en emprunts. La mission n'a pas eu accès à plus d'information sur ce sujet qui ne semble pas, en l'état, avoir fait l'objet d'une centralisation au niveau fédéral6(*).

Enfin, le spectre de l'apparition d'une dette sociale se profile également avec la décision prise par les partis de la coalition de supprimer, à partir de 2007, la subvention d'équilibre versée à l'assurance chômage, laquelle sera, en contrepartie, contrainte d'emprunter à défaut de pouvoir assurer la neutralité de son solde.

* 2 En Allemagne, la branche « Accidents du travail » a été en déficit, pour la première fois, en 2003 et l'est restée en 2004, à chaque fois pour des montants modestes. Elle est redevenue bénéficiaire en 2005.

* 3 « Le modèle social allemand en mutation » - Ouvrage collectif - CIRAC - page 136.

* 4 Les lois dites « Hartz », principalement la loi Hartz IV entrée en vigueur le 1er janvier 2005, a limité à douze mois le versement des allocations chômage par la partie assurantielle (« Arbeitslosengeld I ») et a fusionné (« Arbeitslosengeld II ») l'aide sociale (Sozialhilfe) et l'aide au chômeur (Arbeitslosenhilfe).

* 5 Voir le rapport de la Mecss : « La dette sociale : mieux la connaître, pour mieux l'affronter ». Rapport d'information n° 345 (2005-2006) d'Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

* 6 D'après Patrick Hassenteufel, au début de 2003, le montant cumulé de la dette des caisses d'assurance maladie aurait atteint 11,8 milliards d'euros. La moitié de l'excédent constaté en 2004 (4,2 milliards d'euros) aurait été affecté à la réduction de la dette et à la reconstitution de réserves financières. In « Le modèle social allemand en mutation » - CIRAC - pages 124 et 132-133.