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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

II. DES CLARIFICATIONS SOUHAITABLES POUR ACCROÎTRE L'ATTRACTIVITÉ DE L'ÉPARGNE RETRAITE

A. HARMONISER LES RÈGLES APPLICABLES QUELS QUE SOIENT LE RÉGIME JURIDIQUE ET L'OPÉRATEUR

Les dispositions relatives à l'épargne retraite sont dispersées dans au moins cinq codes :

- le code général des impôts (CGI) pour les dispositions fiscales, mais aussi pour la définition de certains régimes (« article 39 », « article 82 », « article 83 ») ;

- le code des assurances, pour les règles applicables aux contrats souscrits auprès d'entreprises d'assurance ;

- le code de la mutualité, lorsque l'organisme souscripteur est une mutuelle ou une union de mutuelles ;

- le code de la sécurité sociale, s'agissant des régimes gérés par les institutions de prévoyance ;

- le code du travail en ce qui concerne le PERCO, dont certaines règles de fonctionnement ne sont pas définies de manière autonome mais par référence à celles à celles applicables au plan d'épargne d'entreprise (PEE).

En outre, certaines dispositions n'ont pas été codifiées, comme l'article 108 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites relatif au PERP.

Cette situation crée un évident manque de lisibilité. Elle est par ailleurs une source potentielle de contentieux, ainsi par exemple de l'application ou non des dispositions de l'article L. 132-23 du code des assurances, relatif au cas de sortie anticipée d'un contrat assurance vie, aux différents types de contrats d'épargne retraite.

Pour lever toute ambiguïté sur le régime juridique applicable, votre rapporteur général souhaite la codification des dispositions relatives au PERP figurant à l'article 108 de la loi du 21 août 2003 précitée. A plus long terme, il appelle à la création d'un code de l'épargne retraite afin de regrouper l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires applicables.

Proposition VII-2 : codifier les dispositions de l'article 108 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites relatives au PERP.

Proposition VII-3 : créer, à terme, un code de l'épargne retraite.

1. La mise en place du fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles : une priorité qui n'a que trop tardé

Alors qu'il existe des garanties contre la défaillance des entreprises d'assurance, le Conseil d'Etat a souligné, dans son rapport d'activité pour l'année 2006, que n'avaient toujours pas été pris les décrets d'application des dispositions des articles L. 431-1 à L. 431-8 du code de la mutualité relatives au fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles :

« [Le Conseil d'Etat] a toutefois noté que les articles L. 431-1 à L. 431-8 du Code de la mutualité ont aussi institué un fonds de garantie et que le dernier de ces articles a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de ce texte. Il a relevé que, dès la loi du 25 juin 1999 sur l'épargne et la sécurité financière (article 69), le Parlement avait demandé au Gouvernement de lui présenter dans un délai de neuf mois un rapport relatif aux mesures rendant obligatoire l'adhésion des institutions de prévoyance et des mutuelles à des systèmes de garantie similaires à celui prévu pour les entreprises d'assurance. Si l'ordonnance du 19 avril 2001 a bien créé un tel fonds de garantie pour les mutuelles, aux articles L. 431-1 à L. 431-8 du Code de la mutualité, il n'en reste pas moins que, près de quatre ans plus tard, le décret prévu à l'article L. 431-8 n'a toujours pas été pris et que le fonds ainsi institué par la loi ne fonctionne pas »38(*).

Votre rapporteur général juge inacceptable ce retard aujourd'hui supérieur à cinq ans, et dont la conséquence est l'absence de création du fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles.

Ce délai apparaît d'autant plus dommageable que le fonds de garantie pourrait avoir vocation à intervenir en cas de défaillance du régime du COREM, issu du CREF.

Le ministère de la santé et des solidarités a apporté les réponses suivantes à votre rapporteur général :

« Le code de la mutualité (article L. 431-1 du code de la mutualité) prévoit la création d'un fonds de garantie des mutuelles destiné à organiser la solidarité de l'ensemble du secteur mutualiste pratiquant des opérations d'assurance en cas de défaillance d'un de ces organismes.

« Par ailleurs, le même code de la mutualité consacre l'existence des systèmes fédéraux de garantie (article L. 111-6 du code de la mutualité) créés par les fédérations mutualistes en vue d'offrir à leurs adhérents une aide technique en matière de prévention et une garantie en cas d'insolvabilité. Un décret doit préciser les conditions d'agrément de ceux-ci.

« L'élaboration de la réglementation relative aux systèmes fédéraux de garantie existants (le système fédéral de garantie créé par la FNMF39(*) avant le nouveau code de la mutualité) et le fonds national de garantie des mutuelles (non créé à ce jour) soulève des difficultés d'articulation qui ont retardé leur mise en oeuvre.

« Une étude actuarielle était nécessaire aux fins de déterminer les montants financiers globaux nécessaires pour assurer la prise en charge d'éventuelles défaillances de mutuelles. Différents scénarii d'articulation entre le système fédéral de garantie et le fonds de garantie qui serait créé pour l'ensemble des mutuelles en France sont à l'étude.

« Le décret devrait être publié avant la fin de l'année ».

Votre rapporteur général estime que ni les négociations à mener pour articuler la création du fonds avec les dispositifs existants, ni la conduite d'études actuarielles ou autres, ne justifient à elles seules un délai de plus de cinq ans. Il prend cependant bonne note de l'engagement du gouvernement à publier le décret « avant la fin de l'année ».

Il sera extrêmement vigilant sur la parution du décret d'application dans les meilleurs délais, afin de mettre fin à une distorsion de concurrence entre les entreprises d'assurance et les mutuelles.

Proposition V-A-1 : publier dans les meilleurs délais le décret d'application relatif au fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles.

* 38 Conseil d'Etat, rapport d'activité 2006, p. 75.

* 39 Fédération nationale de la Mutualité française.