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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

C. LE COMPLÉMENT DE RETRAITE DES HOSPITALIERS : L'IMPÉRATIF D'UNE CONSOLIDATION PAR UN EFFORT PARTAGÉ

1. Des règles spécifiques ne permettant pas le provisionnement intégral des engagements

a) Un régime juridique ad hoc dérogatoire au droit commun

Le régime complémentaire de retraite des hospitaliers (CRH) a été créé en 1961. C'est aujourd'hui un régime mixte, fonctionnant en répartition et en capitalisation. Le contrat actuellement en vigueur entre le CGOS et les AGF date du 2 décembre 1965.

Le CGOS, association loi 1901 créée en 1960, gère le régime du CRH : il fixe les paramètres du régime, en assure la promotion et recueille les adhésions. Le CGOS est aujourd'hui constitué paritairement de représentants de la fédération hospitalière de France (employeurs) et de représentants des syndicats. Les employeurs sont des directeurs d'établissements hospitaliers publics, fonctionnaires de l'Etat et soumis à la tutelle de celui-ci.

L'assureur (les AGF) enregistre les adhésions des établissements et les affiliations, encaisse les cotisations, tient à jour les comptes de points et liquide les dossiers de retraite. Il calcule les provisions et gère les fonds.

Dès l'origine, le régime du CRH a été fondé sur des règles propres, dérogatoires au droit commun, s'agissant notamment des taux de rendement (supérieurs aux limites réglementaires), de la couverture des engagements, ou encore des règles d'indépendance des associations souscriptrices de contrats d'assurance vie de groupe issues de l'article 12 de la loi précitée portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance.

S'agissant des dérogations relatives au régime financier, celles-ci ont été accordées avec l'accord écrit du directeur des assurances du ministère chargé de l'économie.

Comme pour la caisse de répartition de l'ancien CREF, le CRH n'est tenu d'assurer le provisionnement que de cinq années de prestations : cette règle a conduit, dès l'origine, à une situation de non-provisionnement intégral. Il est clair que les souscripteurs n'en ont pas toujours eu conscience et que l'information qui leur a été diffusée n'a mis l'accent que récemment sur cette particularité.

b) Une situation structurelle de non-provisionnement intégral
(1) Une prise en compte ancienne de nécessaires mesures de redressement

Sur l'initiative notamment des AGF qui s'inquiètent en 1990 de la dégradation du taux de couverture, des mesures de redressement sont prises à partir de 1994 : nettes diminutions du taux de rendement, du taux de revalorisation des rentes et de la valeur du point ; fin du dispositif d'attribution gratuite de points.

Dans son rapport d'information d'octobre 1997 sur l'épargne retraite des fonctionnaires, votre rapporteur général avait déjà souligné la situation de sous-provisionnement du régime, le besoin de financement (10 milliards de francs, soit 1,5 milliard d'euros) étant resté remarquablement stable depuis 1997 :

« L'Etat ne peut ignorer l'imminence du problème du CGOS. Face à cette situation, le "renflouement" du régime par une subvention, qui devrait être de l'ordre de 10 milliards de francs, paraît peu vraisemblable dans le contexte budgétaire actuel.

« Dès lors, deux solutions restent possibles :

« - amener à extinction le régime actuel et le remplacer par un régime par capitalisation, ce qui poserait un problème délicat de garantie des droits des "anciens" affiliés, et supposerait aussi, à ce titre, une intervention budgétaire.

« - rendre obligatoire l'affiliation au CGOS pour les agents hospitaliers.

« De manière générale, il ne paraît pas responsable, pour l'Etat de continuer à prodiguer un encouragement fiscal à la souscription de régimes de répartition facultatifs »70(*).

Le régime est, depuis 1995, sous la surveillance étroite de l'actuelle ACAM, auteur de quatre rapports (1995, 1998, 2001 et 2003). En outre, une étude a été confiée à M. Pierre Petauton, contrôleur d'Etat honoraire, par les ministres chargés de l'économie, des affaires sociales et de la santé.

Ce rapport non public, mais dont votre rapporteur général a (difficilement) obtenu la communication en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)71(*), a été remis au gouvernement en août 2004. Il reflète essentiellement les positions de son auteur, faute d'entente entre les membres du groupe de travail qu'animait M. Pierre Petauton. Votre rapporteur général déplore fortement l'absence de suites données à ce rapport, dont il a d'ailleurs repris certaines des conclusions et analyses.

(2) La situation actuelle : des améliorations récentes mais un objectif de provisionnement intégral inatteignable

Pour établir un bilan, votre rapporteur général a repris les données de l'analyse financière effectuée par M. Pierre Petauton dans son rapport de l'automne 2004, faute d'étude récente aussi détaillée. Certains chiffres communiqués lors des auditions ont toutefois permis une actualisation partielle.

Il convient cependant d'accueillir les données statistiques avec prudence :

- M. Pierre Petauton reconnaît lui-même qu'il n'a pas disposé de toutes les informations nécessaires pour une évaluation du passif aussi précise qu'il l'aurait souhaitée ;

- les expertises extérieures ne sont pas homogènes : selon les méthodes de calcul retenues, une donnée aussi fondamentale que le taux de couverture des engagements ne fait pas totalement l'objet d'un consensus.

Les chiffres présentés ci-après traduisent toutefois les données moyennes qui sont apparues les plus plausibles à votre rapporteur général.

(a) Un contexte démographique défavorable

En 2001, le régime apparaissait fragilisé au plan démographique :

- le nombre d'affiliés (342.440) ne comportait alors que 175.000 cotisants72(*), 115.000 allocataires et près de 53.000 actifs non cotisants (correspondant à des personnels ayant cessé leur activité, à partir de 55 ans, mais n'ayant pas encore atteint l'âge de 60 ans pour bénéficier du versement des pensions) ;

- surtout, le nombre des adhésions tend à diminuer (4.500 par an, selon les dernières données communiquées par le CGOS lors de l'entretien de ses dirigeants par votre rapporteur général en mars 2006) et par conséquent la part des allocataires à augmenter73(*).

Selon les données fiscales du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le nombre de cotisants s'élève en 2004 à 176.000, soit un nombre quasi-équivalent à 2001 (175.000). Le nombre d'adhérents non cotisants, ayant suspendu leurs versements, semble marginal.

La même année, les cotisations versées ont atteint 108 millions d'euros, soit en moyenne 610 euros par cotisant et par an. Le montant net des retraites versées est équivalent aux cotisations, soit 100 millions d'euros par an.

(b) Un environnement concurrentiel accru

La mise en place du régime public additionnel de la fonction publique (RAFP) et du PERP a créé une nouvelle concurrence pour le CRH, lequel offre a contrario des taux de rendement actuellement plus attractifs qu'un autre régime de la fonction publique : la Préfon.

A cet égard, votre rapporteur général rappelle que, en 2003, la fédération hospitalière française avait demandé, en vain, l'intégration du CRH au régime additionnel de la fonction publique.

Cette option, qui n'a pas été retenue par le gouvernement, aurait permis d'étendre le champ du régime et donc de répartir différemment les efforts à effectuer dans le cadre d'un plan de convergence. Sur le principe, cette solution n'était pas très éloignée d'une hypothèse avancée par votre rapporteur général en 1997 : l'obligation d'adhérer au CRH pour les agents de la fonction publique hospitalière.

Mais l'inconvénient d'une intégration du CRH au RAFP repose dans la pénalisation, de fait, des nouveaux adhérents au régime du RAFP. Il ne semblait pas opportun que le RAFP, dès sa création, apparaisse durablement comme un régime sous-provisionné, dans l'attente que de nouveaux adhérents modifient l'équilibre initial du régime.

Au demeurant, le RAFP obéit actuellement à des règles distinctes du CRH qui rendent encore plus hypothétique la proposition fondée sur l'intégration des deux régimes.

(c) Un taux de couverture actuel compris entre 60 % et 65 % selon le mode de calcul retenu

L'actif net comptable, non cantonné par rapport aux autres activités des AGF, correspondant par définition aux provisions du régime, s'élevait à 2,3 milliards d'euros au 31 décembre 2003, dont 45 % d'actions. L'augmentation de la part des actions avant l'éclatement de la bulle boursière, en plein accord avec le CGOS, s'est traduite par d'importantes moins-values (évaluées à 200 millions d'euros à la fin de l'année 2002). Le rendement du portefeuille a atteint 0,9 % par an en 2002 et 2003, puis 1,19 % en 2004 et 3,68 % en 2005.

Les taux de couverture actuels et envisagés varient selon les paramètres retenus, en particulier le taux de revalorisation des rentes, le taux d'actualisation (reflétant les rendements futurs attendus) et la durée de versement des prestations. L'hypothèse moyenne indique un taux de couverture compris entre 60 et 65 %. Le taux de couverture s'est notablement amélioré dans la période récente, puisqu'il ne s'élevait qu'à 35 % en 1993 selon le cabinet Hewitt, mandaté par le CGOS.

Selon l'interprétation de la réglementation, le besoin de provisionnement variait, en 2003, entre 1,315 et 1,586 milliard d'euros. Un tel différentiel de besoin de financement, à hauteur de 271 millions d'euros, incite votre rapporteur général à retenir une interprétation libérale de la réglementation.

Toutes les projections montrent que les actifs vont continuer d'augmenter, dans l'attente que le régime parvienne à maturité. Dans ce contexte, les taux de couverture viagers devraient continuer à s'améliorer jusqu'à 70 %, voire 80 %.

Mais votre rapporteur général met en garde contre des jugements hâtivement optimistes : l'atteinte d'un objectif de provisionnement intégral est hors de portée, et la situation se dégradera très fortement après l'atteinte du taux de couverture viager le plus élevé.

Les difficultés du régime étant inéluctables, mais sans risque majeur à court terme, votre rapporteur général estime possible et souhaitable un plan de consolidation à moyen et long termes, à l'instar des mesures de redressement qui ont été adoptées pour l'ancien CREF.

En toute hypothèse, un meilleur pilotage requiert la mise en place d'outils fiables pour apprécier le provisionnement du régime et l'évolution du taux de couverture.

Proposition I-A-4  : définir des outils de pilotage du régime du CRH mesurant le taux de provisionnement du régime et son évolution.

* 70 Sénat, rapport d'information n° 5 (1997-1998). Citation p. 32.

* 71 L'article 57 de la LOLF dispose :

« Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. A cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles.

« Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.

« Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l'alinéa précédent ».

* 72 Par comparaison, les effectifs de la fonction publique hospitalière s'élevaient à 783.000 personnes à la même date. Cela signifie que près d'un quart des agents publics hospitaliers (plus précisément, 22,5 % d'entre eux) cotisent au régime du CRH.

* 73 Cette part s'élève à 33,5 % des affiliés en 2001, contre 31,5 % en 1999.