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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

b) Quelques pistes en vue d'un plan de convergence
(1) Le principe général d'un effort tripartite entre les AGF, l'Etat (le CGOS) et les assurés (via le CGOS)

Votre rapporteur général est convaincu qu'un plan de convergence correspond à l'intérêt partagé des différents intervenants, de préférence à un contentieux dont les dommages en termes d'images, et de délais, seraient élevés pour toutes les parties.

Votre rapporteur général n'envisage pas d'autre solution que la viagérisation du régime, en augmentant progressivement le taux de provisionnement. Il s'agirait de garantir non plus seulement cinq années de prestations, mais l'ensemble des prestations à venir. Dès l'engagement du plan de consolidation, les provisions déjà constituées devraient ainsi permettre d'assurer le provisionnement de huit années de prestations.

Les autres options, notamment la dénonciation du contrat et sa reprise immédiate par un autre opérateur (mutuelle, institution de prévoyance, autre assureur...), n'apparaissent pas viables si le repreneur n'est pas en mesure d'apporter les financements nécessaires à la consolidation du régime. De surcroît, ces sommes seraient majorées de 800 millions d'euros, en application de l'obligation prévue par le contrat, en cas de résiliation de la convention entre les AGF et le CGOS, de distribuer aux affiliés les provisions constituées au-delà de la durée minimale de provisionnement de cinq ans. En revanche, un changement d'opérateur pourrait être envisagé après la recapitalisation du régime, s'il s'agissait d'une condition nécessaire au rétablissement de relations de confiance entre les différents acteurs.

Un plan de convergence suppose des mesures de redressement financier, pesant sur les adhérents, d'une part, et un financement complémentaire direct ou indirect, d'autre part. Dans cette perspective, les schémas élaborés entre le CGOS et les AGF se fondaient sur différentes hypothèses de rendement minimum des actifs (compris entre 5,5 % et 6,5 % par an) qui, sauf poursuite durable de l'embellie boursière, doivent s'interpréter comme un financement indirect par les AGF.

Votre rapporteur général estime par ailleurs que l'Etat, ne serait-ce que du fait de ses responsabilités au titre de la gestion de la fonction publique hospitalière, et en raison de la tutelle qu'il a toujours exercée sur le CGOS, ne peut pas se cantonner à un rôle d'arbitre. Une contribution de l'Etat, dont le montant reste à définir, pourrait prendre différentes formes, comme une garantie totale ou partielle du régime ou une déductibilité fiscale partielle des versements de l'assureur.

D'autres modalités de financement du régime ont été envisagées par votre rapporteur général, en particulier l'émission d'un titre participatif comportant un rendement fixe et un rendement variable : cette option permettrait de lisser le besoin de financement annuel sur une période plus longue.

Quelles que soient les modalités techniques de financement, la viagérisation progressive du régime suppose donc un effort général tripartite des AGF, de l'Etat et des assurés.

Il convient de mettre en garde le gouvernement contre la tentation d'une fuite en avant dont le coût social et politique, au sein des hôpitaux publics, serait très élevé. On ne peut attendre raisonnablement du CGOS et des AGF qu'ils trouvent spontanément un accord sans l'intervention financière de l'Etat, selon l'une des formules techniques évoquées ci-dessus. La période actuelle serait propice pour la mise en oeuvre d'une solution partenariale, se traduisant par des efforts partagés. Si cette occasion devait être manquée, le risque serait grand de voir les surenchères syndicales faire obstacle à tout règlement, conduisant à un assèchement des cotisations et donc à des pertes accrues pour les affiliés. Votre rapporteur général considère qu'il n'est plus possible d'en rester aux atermoiements, et que les ministres de l'économie, des finances et de l'industrie et de la santé et des solidarités doivent au plus vite prendre l'initiative de convoquer les partenaires, en leur proposant un jeu de solutions comportant une intervention raisonnable de l'Etat.

Proposition I-A-1 : établir un plan de convergence pour une viagérisation progressive du régime, impliquant des efforts tripartites entre les AGF, l'Etat et les assurés.

(2) Portée et nature des mesures de redressement

Plusieurs mesures financières, incombant essentiellement aux adhérents, doivent être poursuivies ou méritent d'être envisagées :

- la poursuite de la politique actuelle prudente dans la détermination de la valeur d'achat du point (en se référant au salaire de référence à la plus haute valeur possible) et de la valeur de service, car l'effet sur le régime est immédiat et indépendant du rythme des adhésions nouvelles75(*) ;

- la modulation des cotisations en fonction de l'âge, alors que le tarif actuel, uniforme, n'est pas incitatif pour les plus jeunes ;

- l'ouverture d'une possibilité de choix entre une pension avec ou sans réversion, à l'instar de règles déjà applicables à la Préfon, sans exclure une nouvelle tarification des réversions ;

- l'introduction de la possibilité de différer l'âge de liquidation des droits après la cessation d'activité, alors que les agents de la fonction publique hospitalière partent en retraite plus tôt que la moyenne des salariés ; une variante pourrait consister en un versement exceptionnel d'une partie des droits sous forme de capital, et non de rente, pour ceux qui accepteraient de retarder la liquidation de leur pension : une telle mesure serait actuariellement neutre.

Proposition I-A-2 : poursuivre l'actuelle politique actuarielle de détermination prudente de la valeur d'achat du point et de la valeur de service.

Proposition I-A-3 : étudier des mesures de diversification des choix de gestion par les adhérents (modulation des cotisations selon l'âge, option de réversion, possibilité de différer l'âge de liquidation de la pension).

Une autre option, plus radicale, consisterait à créer un dispositif de solidarité à la charge des allocataires : ce transfert de revenus entre les cotisants et les allocataires se justifierait par la générosité du régime jusqu'à la fin des années 1980, dont continuent de bénéficier les pensionnés, mais pourrait être fortement contesté au nom du respect des droits acquis.

Toutefois, même en conjuguant ces différentes mesures, le régime n'atteindra pas une couverture de ses engagements à 100 %76(*).

A défaut que soit apporté un financement complémentaire immédiat estimé à 1,4 milliard d'euros, votre rapporteur général propose donc une viagérisation progressive du régime en augmentant progressivement la durée de garantie des rentes, aujourd'hui limitée à cinq ans.

Dans ce cadre, les travaux du cabinet Hewitt, réalisés pour le compte du CGOS et cités dans le rapport de M. Pierre Petauton, envisagent un taux de couverture de 100 % en 2027, mais avec le versement d'une subvention annuelle comprise entre 50 et 68 millions d'euros, soit un versement total de l'ordre de 1,3 milliard d'euros. Cette évaluation se base sur des hypothèses de rendement prudentes77(*) et pourrait donc être révisée à la baisse, au regard de l'efficacité des mesures de redressement et des flux d'adhésion au régime.

Il reste toutefois à déterminer qui apportera la subvention, entre l'Etat et les AGF.

La conviction de votre rapporteur général est que seul un partage de l'effort est réaliste, et que l'Etat doit bien entendu y contribuer.

* 75 Le taux de rendement des retraites atteint 5,5 % en 2006, très proche de celui de la Préfon (5,6 %). La revalorisation des points retraite acquis jusqu'en 1997 correspond au niveau de l'inflation moins 1,5 %, soit une revalorisation globale de 2,09 % sur la période 1998-2005 (à comparer avec 12,42 % d'inflation INSEE hors tabac).

* 76 Sous réserve de la forte incidence des paramètres retenus, il est estimé que la seule augmentation de la valeur d'acquisition du point, conjuguée à une baisse de rendement de 1 % , conduirait à accroître le taux de couverture de 8 points en vingt-cinq ans, alors qu'il faut rappeler que le besoin de couverture est de 30 à 35 points pour atteindre 100 %.

* 77 Rendement financier net maintenu à 4,5 %, rendement du régime abaissé à 5,5 %, 4.500 nouvelles affiliations par an et revalorisation des points comprise entre 0 et 0,5 % (points acquis avant 1998) et 1,5 et 2 % (points acquis après 1998), octroi d'une subvention annuelle pour compenser les moins-values financières et combler l'insuffisance de couverture.