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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

N° 41

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 octobre 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Impôts et taxes.

INTRODUCTION

L'année dernière, lors de son rapport sur les prélèvements obligatoires1(*), votre commission des finances s'était donné pour but de proposer des pistes pour « Refonder le modèle fiscal français » dans la foulée du rapport de MM. Le Cacheux et Saint-Etienne2(*) rédigé pour le Conseil d'analyse économique.

Il s'agissait, dans une optique à moyen terme, de poser des principes qui devraient guider une réforme de la fiscalité stricto sensu : simplification, élargissement de l'assiette de l'impôt, suppression de la plupart des niches fiscales...

Plutôt que de réitérer sous une forme voisine des analyses, qui, à l'évidence, gardent toute leur pertinence, il a paru plus opportun pour le présent rapport d'élargir l'approche à l'ensemble des prélèvements de toute nature que supporte l'économie française.

Cette année, au moment où un grand quotidien du matin3(*) peut titrer à la « une » de son édition du vendredi 6 octobre 2006 que, pour la première fois, la sécurité sociale représente plus de la moitié des prélèvements obligatoires, votre commission des finances a voulu, à l'occasion de ce débat d'ensemble, poser des principes et rechercher les voies qui permettraient de clarifier les responsabilités entre ce qui relève de chacune des sphères budgétaire et sociale.

Des considérations strictement fiscales feront l'objet d'une publication ultérieure à l'occasion d'un état des lieux-bilan que votre rapporteur général entend réaliser au début de 2007 quand il aura rassemblé tous les éléments qui lui permettront de livrer une photographie de la fiscalité en France.

  La clarification des relations entre prélèvement fiscaux et sociaux

Mais avant de se livrer à une telle analyse à caractère naturellement très institutionnel, elle a considéré qu'il était indispensable, avant même toute réforme fiscale, de tenter de mieux articuler prélèvements fiscaux et sociaux.

La nécessité de cette perspective consolidée, dont la reconnaissance s'est déjà traduite par un débat d'orientation des finances publiques commun, ainsi que par la création d'une Conférence nationale des finances publiques, se trouve confortée par la nature même des contraintes issues du traité de Maastricht.

Ainsi, le plafond de 3 points de PIB ne fait-il aucune différence entre déficits du budget de l'Etat et des comptes sociaux ; de même, le taux d'endettement s'apprécie-t-il globalement, tant pour la dette de l'Etat que pour celles des organismes de sécurité sociale. Autant d'éléments qui témoignent de la nature commune des prélèvements fiscaux et sociaux, outils de financements des besoins collectifs.

L'enchevêtrement de ces deux types de prélèvements tant en ce qui concerne leur nature juridique que leurs circuits de perception, et l'existence de multiples flux financiers entre les sphères sociale et fiscale, nécessitent à l'évidence une remise en ordre complète.

Celle-ci suppose une réflexion préalable que le présent rapport à l'intention d'amorcer, pour que la collectivité nationale puisse, en toute connaissance de cause, procéder aux arbitrages nécessaires.

Au départ, de l'analyse de votre rapporteur général, il y a un constat : tous les pays développés doivent faire face à l'accroissement des mêmes types de besoins collectifs en matière de retraite et de santé du fait du vieillissement de la population... Mais les solutions qu'ils y apportent sont diverses, ce qui fonde l'approche délibérément comparative du présent rapport, même si certaines lacunes dans l'information disponible ne permettent pas encore à votre rapporteur général d'être aussi précis qu'il voudrait l'être.

 L'onde de choc financière du vieillissement

A la mi-octobre 2006, la Commission européenne a adopté une communication sur l'avenir démographique de l'Europe, dont la conclusion est claire : l'Union européenne risque la banqueroute au milieu du XXIeme siècle si des mesures rigoureuses, notamment budgétaires, ne sont pas prises pour affronter les conséquences du choc démographique.

L'étude des services de la Commission démontre qu'à politiques inchangées, le ratio moyen de la dette au PIB dans l'UE passera de 63 % actuellement à près de 200 % en 2050. En extrapolant les situations actuelles, on aboutit, selon les Etats membres, à des résultats très contrastés à l'horizon 2050.

Même s'il ne s'agit que de simulations à vocation pédagogique, l'exercice débouche sur des résultats impressionnants : le ratio d'endettement de la France exploserait pour atteindre 239 % du PIB, comme celui du Royaume-Uni, alors que la Belgique, pourtant mal placée aujourd'hui, verrait son ratio descendre à 83 %, dix points de mieux qu'en 2005. Quant au Portugal, son ratio pourrait se monter en l'absence de mesures correctrices à 528 % !

Si des mesures ne sont pas prises, la dérive de l'endettement public va connaître une accélération brutale4(*). La Commission européenne a classé 6 des 25 pays de l'UE dans une zone à haut risque, 10 autres Etats membres - dont la France et la Belgique - dans une situation moyennement exposée, tandis que neuf autres pays ne présentent selon elle qu'un risque limité.

Cette interaction entre questions démographiques et budgétaires avait été soulignée, avant l'été, dans une étude de l'agence de notation Standard & Poor's5(*). « Sans réformes budgétaire et politique concertées, la pression des dépenses de retraites et de santé sur les dépenses publiques et sur la notation de nombreux pays développés ira s'intensifiant au cours des prochaines années », relèvent les experts de l'agence, qui avaient abouti, pour un ensemble de 32 pays industrialisés -dont les 25 membres de l'Union européenne- à des projections assez proches de celles de la Commission européenne : le ratio dette/PIB moyen pourrait atteindre 180 % en 2050, contre 33 % en 2005.

Malgré une démographie relativement favorable, due notamment à une politique familiale d'une ampleur tout à fait exceptionnelle au sein de l'Union européenne, la France va devoir faire face au défi du vieillissement : l'âge moyen s'inscrira à 45 ans en 2050, contre 39 actuellement. Les plus de 60 ans représenteront 46 % de la population en 2050. Ce chiffre était de 25 % en 2005. D'après les chiffres du rapport Charpin de 1999, l'on sait que la France devrait passer d'ici à 2040, de quatre à sept retraités pour dix actifs.

Corrélativement, les dépenses publiques de retraites, qui représentaient 12,2 % du PIB en 2005, pourraient atteindre 16 % du PIB dès 2030, soit une augmentation de près de quatre points de PIB.

Or, au fardeau des retraites, devraient s'ajouter les effets de la diminution de la population active avec tous ses effets sur la croissance : ainsi dans son rapport « Relever le défi », rédigé pour relancer la stratégie de Lisbonne, M. Wim Kok, ancien Premier ministre des Pays-Bas, a fait état de projections de la Commission européenne, selon lesquelles « le vieillissement démographique aura à lui seul pour effet de faire baisser le taux de croissance potentiel de l'Union du taux actuel de 2/2,2 % à environ 1,25 % d'ici à 2040. ».

 Pour une politique de vérité des prélèvements comme des contreparties

La problématique de la contrepartie est essentielle. L'expérience montre que des prélèvements élevés restent supportables dès lors qu'ils sont perçus comme ayant pour contrepartie des prestations de qualité.

D'une façon générale, on ne peut qu'adhérer à la problématique développée par M. Thomas Piketty dans un récent article6(*) : « la véritable question est : "Quels impôts pour quelles dépenses ?" Si l'on souhaite que les Français maintiennent leur consentement à l'impôt, il faut leur donner les moyens de mieux comprendre qui paie quoi, pour financer quoi. ».

De ce point de vue, il est clair qu'à vouloir trop « charger la barque » des contributions à caractère assurantiel en y instillant une forte dose de solidarité, on risque de susciter la défiance des citoyens dès lors qu'un nombre croissant d'entre eux aura tendance à croire qu'ils font les frais d'un système opaque, dont seuls les autres tirent vraiment profit. Ce qui est vrai de l'impôt sur le revenu du fait de la multiplication des niches, l'est aussi de notre système de prélèvement sociaux.

Dans son esprit, le présent rapport d'information est proche des analyses développées par notre collègue député Alain Madelin dans un récent article7(*), lorsqu'il affirme qu'il faut « distinguer dans la protection sociale ce qui relève de la solidarité nationale et ce qui relève de l'assurance obligatoire8(*) » et « engager une refonte de l'impôt sur le revenu », dans laquelle « la CSG serait intégrée dans l'impôt sur le revenu comme première tranche proportionnelle », ainsi que votre rapporteur général l'a lui-même préconisé de longue date.

De ce point de vue, il est urgent de mettre de l'ordre dans les circuits de financement pour que chacun sache bien quels financements collectifs, impôts et cotisations sociales, sont affectés à quels besoins. En d'autres termes, un effort de transparence doit être fait pour que soit clairement distingué ce qui relève de la solidarité nationale et de l'impôt, d'une part, de la mutualisation collective et d'une logique de marché, d'autre part. C'est à ce prix que pourront être mis en oeuvre les mécanismes d'arbitrage qui permettront la meilleure allocation des ressources.

Une telle remise à plat ne peut résulter que d'un processus de réflexion collective sur la nature des différentes contreparties qui correspondent actuellement à la catégorie « fourre-tout » des prélèvements obligatoires ; elle doit déboucher sur la définition de nouvelles règles du jeu pour les acteurs que sont l'Etat et les partenaires sociaux, ainsi que de nouveaux circuits de financement susceptibles de mettre chacun face à ses responsabilités.

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES : UNE NOTION À METTRE EN PERSPECTIVE

A. UNE HAUSSE TENDANCIELLE LARGEMENT DUE AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX

1. Une augmentation provenant en grande partie des organismes de sécurité sociale

Les prélèvements obligatoires de la France sont passés de 37,4 points de PIB en 1978 à 44 points de PIB en 2005, ce qui correspond à une augmentation de 6,6 points de PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Les prélèvements obligatoires : évolution de 1978 à 2005

(en points de PIB)

Source : Insee

De 1978 à 2005, la part des prélèvements obligatoires de l'Etat dans le PIB est passée de 17,5 % à 16,2 %, ce qui correspond à une diminution de 1,3 point de PIB. De même, la part des prélèvements obligatoires des institutions communautaires est passée de 0,7 point de PIB à 0,3 point de PIB.

En sens inverse, trois catégories d'administrations publiques ont vu leurs prélèvements obligatoires augmenter en part du PIB :

- les organismes divers d'administration centrale (ODAC)9(*), dont les prélèvements obligatoires sont passés de 0,2 point de PIB à 0,9 point de PIB, ce qui correspond à une augmentation de 0,7 point de PIB ;

- les collectivités territoriales, dont les prélèvements obligatoires sont passés de 3,2 points de PIB à 5,6 points de PIB, ce qui correspond à une augmentation de 2,4 points de PIB ;

- surtout, les administrations de sécurité sociale, dont les prélèvements obligatoires sont passés de 15,9 points de PIB à 21,1 points de PIB, ce qui correspond à une augmentation de 5,2 points de PIB.

* 1 Rapport d'information n° 33 (2005-2006) de M. Philippe Marini, rapporteur général, « Les prélèvements obligatoires entre volonté et réalités : préparer la refondation du modèle fiscal français ».

* 2 « Croissance équitable et concurrence fiscale ».

* 3 Le Figaro.

* 4 Pour bâtir son scénario, la Commission européenne s'est appuyée sur un « écart de viabilité », qui mesure le fossé entre la position budgétaire structurelle des Etats membres en 2005 et ce que serait une situation durablement soutenable. Pour l'UE à 25 comme dans la zone euro, l'écart de viabilité est évalué à 3,5 % du PIB en moyenne. Pour le combler, il faudrait que les Etats membres éliminent les déficits publics et dégagent ensuite un excédent budgétaire moyen équivalent à 1,5 % du PIB, en permanence.

* 5 L'impact du vieillissement de la population sur la qualité de crédit des émetteurs souverains. Juin 2006.

* 6 Le Monde du 21 octobre 2006.

* 7 Le Monde du 21 octobre 2006.

* 8 L'auteur en tire les conséquences en prévoyant notamment que « les exonérations massives de charges sociales devraient progressivement décroître et être transformées en franchises de cotisation sur, par exemple, les 500 premiers euros de salaire, ».

* 9 Les ODAC regroupent des organismes de statut juridique varié. Il s'agit souvent d'établissements publics à caractère administratif, en général dotés de la personnalité juridique, auxquels l'Etat a confié une compétence fonctionnelle, spécialisée, au niveau national. Parmi les ODAC figurent notamment les universités, les instituts d'études et de recherche (Institut national des études démographiques, Institut de recherche pour le développement, ...), les théâtres et musées nationaux, l'Agence Nationale Pour l'Emploi (ANPE), l'Autorité des Marchés Financiers (AMF), les offices d'intervention sur les marchés agricoles et, dans le domaine des finances publiques, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).